De nieuwe bestuurscultuur en de rijksdienst

De bestuurscultuur moet radicaal veranderen. Dat is ongeveer het enige dat twee maanden na de verkiezingen duidelijk is geworden. Minder duidelijk is wat er dan precies anders wordt. Wat de rijksdienst aangaat hebben de SG’s al op 12 april 2021 een advies uitgebracht aan de informateur. Alvorens daar op in te gaan is het nuttig stil te staan bij de vraag wat er is gebeurd met het advies dat de SG’s vier jaar geleden aan de toenmalige kabinetsformateur hebben gegeven. Interessant is dat in dat advies nogal de nadruk werd gelegd op zaken die juist de afgelopen periode veel aandacht hebben getrokken, en dan niet in positieve zin.

In 2017 was een belangrijk thema voor de SG’s: ‘excellente uitvoering en dienstverlening door de (rijks)overheid’. ‘De ervaring leert dat de uitvoering van beleid en het toezicht daarop vaak kwetsbaar is’. Het lijkt, terugkijkend, meer een voorspelling dan een aanbeveling. Interessant is ook het tweede onderwerp dat ze in 2017 hebben aangekaart: de menselijke schaal in de dienstverlening van de overheid. ‘We stellen voor om maatwerk mogelijk te maken voor mensen met complexe problematiek. Daarnaast adviseren wij het mogelijk te maken in de uitvoering burgers meer bij te staan met persoonlijke dienstverlening…’ ‘Stel doel van de regel voorop, niet de gelijkvormige toepassing ervan’. Het is alsof we de recente conclusies en aanbevelingen van de Tijdelijke Commissie Uitvoeringorganisaties (Commissie-Bosman) en de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslagen (Commissie-Van Dam) lezen! En niet te vergeten thema 3 in de brief: ‘Wij doen graag voorstellen waarmee we meer openbaarheid en goede verantwoording bereiken’. In de bijlage werd dat allemaal verder uitgewerkt, inclusief overigens een pleidooi voor ‘een zekere mate van beslotenheid in het beleidsproces’. ‘Geen enkele organisatie kan functioneren als alle afwegingen en interne discussies steeds vatbaar zijn voor publiek of politiek debat’. Dat laatste heeft inmiddels de (nogal overdreven) naam Rutte-doctrine gekregen, zij het niet door iedereen toegejuicht. Maar van de overige aanbevelingen is niet veel terechtgekomen. Het zijn juist dit soort zaken geweest die een grote rol hebben gespeeld bij het verlies aan vertrouwen in de overheid door wat er misging bij de kinderopvangtoeslagen. Men had beter naar de SG’s moeten luisteren. Of ze hadden harder moeten roepen.

Maar in 2021 een tweede poging van de SG’s, frapper toujours is het enige dat werkt. Het advies oogt op het eerste gezicht hetzelfde, met als klein verschil dat er in 2017 nog een contactpersoon op het advies stond, wat in 2021 achterwege is gelaten. Meer openheid, hoezo? Hetzelfde is bijvoorbeeld het pleidooi om niet over te gaan tot departementale herindelingen. Ook hebben ze opnieuw aanbevolen ‘om nieuwe voornemens te toetsen op wat het in de praktijk betekent voor mensen, voor bedrijven’. Verder wederom iets over openbaarheid ma non troppo, over vakmanschap en over professionals. En een oproep om vooral ‘rust’ te betrachten bij het aanpakken van misstanden. ‘Tijd voor een ordelijk besluitvormingsproces’.

We zullen zien wat het wordt, het lijkt niet helemaal de toonzetting die een aantal politici in gedachten heeft als het gaat om radicale bestuurlijke vernieuwing. Maar zinvol zijn de aanbevelingen wel, en als de informateur verstandig is, vraagt die aan de SG’s om hun globale advies handen en voeten te geven.

Op één punt loopt de visie van de SG’s goed gelijk op met de eerste ‘radicale’ voorstellen (zoals ze aanvankelijk genoemd werden) die fractievoorzitter Rutte deed: herstel van de centrale positie van de ministerraad. Besluitvormingsprocessen zijn tegenwoordig erg rommelig geworden, met tafels, platforms, partnerships, consortia, maar ook met politieke voorafjes en onderonsjes, en onduidelijk opererende politieke adviseurs. Het sterker accentueren van de ministerraad geeft een veel beter forum voor politieke beraadslagingen en zal zorgen voor meer orde in de besluitvorming, zeker in combinatie met de eveneens genoemde versterking van het dualisme. Het versterkt ook de positie van de ministeries die anno 2021 moeite hebben om hun rol als de belangrijkste adviseur van de minister te behouden. Aandachtspunt is wel dat men niet terugvalt in verkokering, in departementale stammenstrijden waarin ambtenaren er op gokken dat hun minister in de ministerraad de langste adem heeft. Ook de positie van de ministers zonder portefeuille verdient dan aandacht. Willen zij net zo sterk zijn als de andere ministers, dan moeten zij ook net zo goed ondersteund worden. En wellicht zelfs een eigen SG hebben. Je zou het KB inzake de SG’s net zo kunnen formuleren als art. 44 van de Grondwet ten aanzien van ministers luidt (met ministers ‘van’ en ministers ‘voor’). Maar herstel van de ‘heerschappij van de ministerraad’ (Van Maarseveen) en versterking van het dualisme: prima, en het zal veel meer effect hebben dan men wel eens denkt! Het wordt weer een beetje als vroeger, dat is wel een grappige constatering als het gaat om bestuurlijke vernieuwing.

Prof. Mr. Roel Bekker (1947) was ruim negen jaar secretaris-generaal van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en leidde daarna drie jaar het programma Vernieuwing rijksdienst. Van 2007 tot 2014 was hij hoogleraar in Leiden.