De Zaak Puigdemont en het Europese Parlementaire Mandaat

Immuniteit opgeheven, uitlevering onwaarschijnlijk

Met een solide meerderheid van 400 op 228 heeft het Europese Parlement op maandag 8 maart de parlementaire immuniteit van Carles Puigdemont opgeheven. Het EP volgde daarmee de aanbeveling van de Commissie Juridische Zaken. Clara Ponsati en Toni Comin, twee oud-ministers uit het kabinet van Puigdemont die eveneens in 2019 tot Europarlementariërs verkozen waren raakten hun immuniteit eveneens kwijt. Voor alle drie betekent deze beslissing nog niet de uitlevering aan Spanje. Na een negatieve uitspraak van de Belgische rechter op het Spaanse uitleveringsverzoek in het geval van een verdere Catalaanse separatist (geen MEP) lijkt het maar weinig waarschijnlijk dat de Belgische justitie gehoor zal geven aan het uitleveringsverzoek voor Puigdemont, Ponsati en Comin. Ook hun mandaat verliezen de drie Catalanen door de beslissing tot opheffing van de parlementaire immuniteit niet.

De zaak Puigdemont is natuurlijk van groot politiek belang voor wat betreft de omgang van de EU met separatistische stromingen in haar lidstaten. Het verbaast daarom niet dat men deze zaak in andere Europese regio’s met separatistische tendensen nauwlettend volgt. Dat geldt voor Vlaanderen, maar ook voor Schotland, waar na de Brexit weer velen van onafhankelijkheid van Groot-Brittannië, maar ook van hertoetreding tot de EU dromen.

Het juridisch belang van de zaak Puigdemont ligt echter mijns inziens elders, namelijk bij het licht dat zij op de status van het Europese parlementaire mandaat werpt. Het lot van Puigdemont laat namelijk zien dat dit mandaat nog steeds een hybride is die door een raar, anachronistisch mengsel uit Europees en nationaal recht beheerst wordt. Twee aspecten van het verhaal rond de Catalaanse separatisten in het Europese Parlement maken dit bijzonder duidelijk.

Verkozen, maar…? Bijkomende voorwaarden voor een Europees mandaat uit nationaal recht

Dit verhaal begint eigenlijk met de Europese verkiezingen van 2019. Op het moment van de verkiezingen werden Puigdemont en andere oud-leden van zijn Catalaanse regering in Spanje al vervolgd, onder andere voor opruiing wegens het houden van een onconstitutioneel onafhankelijkheidsreferendum in 2017 maar ook voor andere delicten, zoals verduistering van staatsgeld. Meerdere oud-leden van de regering Puigdemont stelden zich in 2019 met succes kandidaat in de Europese verkiezingen. Puigdemont, Ponsati en Comin deden dat vanuit België, waarheen zij voor het Spaans OM gevlucht waren. Een andere Catalaanse oud-minister, Oriol Junqueras, zat al in voorlopige hechtenis in Spanje toen hij verkozen was. Volgens de Spaanse grondwet mag iemand die in verkiezingen een parlementair mandaat heeft gewonnen dit mandaat echter pas opnemen als zij of hij tegenover de Spaanse junta electoral een ambtseed op de Spaanse Grondwet heeft afgelegd. Dat kon Junqueras niet doen omdat hij in de gevangenis zat; Puigdemont en de anderen ook niet, omdat zijn uit vrees voor aanhouding in België bleven. Hoewel verkozen, kon dus oorspronkelijk geen van de vier Catalanen in het Europees Parlement plaatsnemen. Pas maanden na de Europese verkiezingen, in december 2019, oordeelde het Hof van Justitie in de zaak Junqueras dat een gewonnen verkiezing voldoende is om de status van Europarlementariër te verwerven, dat de verkozen persoon daarmee tevens in het genot van de Europese parlementaire immuniteit (zie onder) komt, en dat Spanje meneer Junqueras dus uit zijn voorlopige hechtenis had moeten vrijlaten teneinde hem naar Brussel te laten reizen om daar zijn mandaat op te nemen. Ironischer wijze was Junqueras ten tijde van de uitspraak van het HvJ al in laatste instantie veroordeeld tot een lange celstraf en had de uitspraak daarom geen praktische gevolgen voor hem. Voor Puigdemont, Comin en Ponsati betekende het echter dat zij wél eindelijk in het Europese Parlement mochten plaatsnemen, ook zonder in Spanje de ambtseed af te leggen. De uitspraak van het HvJ in Junqueras was dus een belangrijke stap in de richting van een uniform Europees mandaat. Maar we zijn er nog lang niet, zoals het immuniteitsstelsel duidelijk laat zien.

E pluribus unum? De 27 + 1 immuniteitsstelsels van het Europese Parlement

Voor leden van het Europese Parlement geldt een complex immuniteitsstelsel dat zijn oorsprong heeft in de tijd vóór 1979, toen MEPs nog niet direct verkozen werden maar als afgevaardigden van de nationale parlementen van de EG-lidstaten hun zetels in het Parlement in Straatsburg en Brussel verkregen. Een belangrijk voorbeeld was dan ook de immuniteit die geldt voor leden van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa.

Het immuniteitsstelsel dat in artikel 8 en 9 van het zevende Protocol bij de Europese Verdragen is neergelegd bestaat, net als hetgeen van veel lidstaten, uit twee verschillende soorten of ‘lagen’ van immuniteit. De eerste laag, neergelegd in artikel 8 van het Protocol en ook wel aangeduid als ‘niet-aansprakelijkheid’ (non-accountability) vrijwaart leden van het Europese Parlement van zowel straf- als civielrechtelijke maatregelen in samenhang met hun parlementair stemgedrag en met uitingen die zij in uitvoering van hun mandaat doen. Deze niet-aansprakelijkheid is iets ruimer gevat dan haar Nederlands equivalent in artikel 71 van de Grondwet, dat alleen uitingen binnen de kamer immuniseert (maar dan wel van iedereen die aan beraadslagingen deelneemt). Net als artikel 71 geldt de bescherming van de Europese niet-aansprakelijkheidsregel echter absoluut, d.w.z. zij kan niet door het Parlement worden opgeheven en eindigt ook niet met het mandaat.

Anders ligt het met de tweede laag van immuniteit voor Europarlementariërs, de inviolability (in het Nederlands wordt de term ‘onschendbaarheid’ vaak zonder onderscheid voor alle soorten immuniteit gebruikt). Deze immuniteit heeft betrekking op feiten die niet in uitvoering van het mandaat zijn gepleegd en haar reikwijdte hangt allereerst af van de plaats waar een feit heeft plaatsgevonden. In hun eigen lidstaat genieten Europarlementariërs namelijk krachtens artikel 9 (1) (a) van het Immuniteitenprotocol dezelfde immuniteit als leden van het nationale parlement van de betreffende lidstaat. En hier bestaan nogal grote verschillen: een Nederlandse Europarlementariër die zich binnen Nederland schuldig maakt aan een strafbaar feit (niet zijnde een uitingsdelict dat onder de niet-aansprakelijkheidsregel valt) is bijvoorbeeld niet immuun van vervolging, omdat het nationale recht geen verdergaande regeling kent dan artikel 71 van de Grondwet. Een Spaanse MEP die in Spanje een strafbaar feit pleegt is echter wél beschermt, omdat artikel 71 van de Spaanse Grondwet bepaald dat leden van het Spaanse Parlement niet zonder toestemming van hun respectievelijke kamer strafrechtelijk vervolgd, aangeklaagd of aangehouden mogen worden. Echter is deze toestemming weer niet vereist als het juridische proces ten tijde van de verkiezing tot parlementslid reeds is begonnen.

Tijdens het verblijf van een Europarlementariër in een andere dan zijn of haar eigen lidstaat en tijdens de reis naar of van een van de vergaderplaatsen van het Europese Parlement geldt een verreikende onschendbaarheid (inviolability): leden zijn dan “[vrijgesteld] van aanhouding en gerechtelijke vervolging, in welke vorm ook”, tenzij het EP de immuniteit op verzoek vanuit het OM of de rechter in een lidstaat opheft.

Hieruit volgt voor Puigdemont, Ponsati en Comin alsmede voor Junqueras het volgende beeld: aangezien de hen tenlastegelegde misdrijven zich in Spanje hebben voorgedaan gelden in eerste instantie dezelfde regels als voor leden van het Spaanse Parlement. Deze voorzien echter geen immuniteit in gevallen waar een parlementslid ten tijde van haar of zijn verkiezing reeds wordt vervolgd. Hierop kon zich dus geen van de vier Catalanen beroepen. Puigdemont, Comin en Ponsati bevonden zich ten tijde van hun verkiezing echter al in België; vanaf het moment dat zij uiteindelijk wel in het Europese Parlement mochten plaatsnemen kwamen zij dus wel in het genot van inviolability, tot deze begin maart werd opgeheven. Junqueras had pech: hij zat sowieso al in een Spaans gevangenis, en zal daar naar verwachting ook nog enige tijd blijven.

Conclusie

Het Hof van Justitie heeft in zijn uitspraak in Junqueras een einde gemaakt aan bijkomende voorwaarden uit nationaal recht voor het EP-lidmaatschap. Dat de vraag of een lid van het Europese Parlement wel of niet immuniteit geniet nog steeds afhangt van zowel (a) de nationaliteit van het betreffende lid en (b) de plaats waar zij of hij zich bevindt laat zien dat er nog steeds geen sprake is van een ‘Europees mandaat’ in eigenlijke zin. 42 jaar na de invoering van directe verkiezingen is het Europese Parlement een volwaardige medewetgever; lidmaatschap in het EP is bovendien incompatibel met een parlementair mandaat binnen een lidstaat op nationaal niveau. De modernisering, harmonisatie, en volledige Europeanisering van het Europese Parlementaire mandaat zou dus op zijn plaats zijn.[1]

Dr. Sascha Hardt is universitair docent vergelijkend staatsrecht verbonden aan de Universiteit van Maastricht.

[1] Voor een meer uitgebreide versie van het hier gemaakte argument, zie mijn eerdere analyse van de uitspraak van het HvJ in de zaak Junqueras.