Parlementaire ondervraging Toeslagenaffaire: waarheidsvinding, sanctionering en het gevoel van en naar rechtdoen

Aan wat de toeslagenaffaire bij de belastingdienst is gaan heten, lijkt geen einde te komen. Nieuwe lijken komen uit de kast en toegezegde informatie van de politiek verantwoordelijken en de belastingdienst lijken onvolledig. Het wantrouwen ook in de Kamer over de (juistheid) van die beschikbare informatie neemt toe. Al langer wordt in de pers en in de Tweede Kamer gezocht om de onderste steen boven te krijgen en in het verlengde politiek en ambtelijk schuldigen aan te wijzen. Staatssecretarissen zijn opgestapt en de directeur-generaal is opgestapt naar aanleiding van zijn verzet tegen de opsplitsing van de belastingdienst. Een verkennend strafrechtelijk onderzoek naar de Belastingdienst is opgestart na aangifte van de nieuwe staatssecretarissen Vijlbrief en Van Huffelen van een redelijk vermoeden (de mogelijkheid) van strafrechtelijke feiten door de belastingdienst begaan. Zij waren hiertoe verplicht gegeven art. 162 SV . Ook Kamerleden hadden hier eerder om gevraagd en de druk op de nieuwe bewindslieden was groot gegeven ook het lot van hun voorgangers. Schuldigen moeten worden gestraft. De herhaalde publicaties in de pers met nieuwe feiten en met name de scoops in Trouw en RTL4 zorgen voor een continue onrust en toenemende irritatie. Wanneer men er niet uit komt en een onderwerp voor voldoende commotie zorgt, wordt vaker in de politiek, bestuur en parlement om de instelling van een onderzoekscommissie gevraagd. Nu wordt het instrument parlementaire ondervraging ingezet.

In deze bijdrage gaan we niet op de merites van de zaak zelf in. Daarover zal verder in deze parlementaire ondervraging en de discussie naar aanleiding daarvan de toedracht verder naar voren moeten komen. Hier gaan we spreken over de vraag of dit instrument van een parlementaire ondervraging het meest geschikt is om die onderste steen boven te krijgen. Daarbij zijn criteria als zorgvuldigheid, neutraliteit en objectiviteit en tijdigheid in het spel. Is de kamer de geschikte instantie gegeven de medeverantwoordelijkheid en leden van de Kamer; is het geen slager die eigen vlees keurt? In hoeverre is het oordeel al klaar gegeven de eerdere Kamerdiscussies en hoe onafhankelijkheid is deze commissie gegeven de parlementaire inbedding? Ook zullen we op (onbedoelde) neveneffecten met betrekking tot de stafrechtelijke implicaties ingaan. Zijn er betere alternatieven te vinden?

Dat moet maar uit dit onderzoek komen en alle relevante informatie moet op tafel komen. Zoals Elzinga (1989) duidelijk heeft gemaakt zijn er in een verantwoordingsproces drie fasen. Een informatiefase waarin de relevante informatie en feiten op tafel worden gebracht. Vervolgens moet aan de hand daarvan een inhoudelijke gedachtewisseling worden gehouden met een weging en beoordeling van die op tafel gebrachte gegevens en feiten. Dat is in letterlijke zin de verantwoording en dan aan het eind de vraag van de sanctionering: waarin eventueel bij een negatief oordeel het vertrouwen ter discussie gesteld kan worden. Dit is de mooie rationele constructie. Vaak lijkt het echter in het partijpolitieke spel en in het mediadebat van een omgekeerde volgorde sprake te zijn. De sanctie staat voorop: een persoon moet als zoenoffer worden aangewezen. Dat perspectief kan het gaan inwinnen van de zoektocht naar informatie en waarheidsvinding.

Laten we beginnen met de vorm: de parlementaire ondervraging. Er is een tijdelijk protocol parlementaire ondervraging . Deze is formeel niet geregeld, vandaar dat formeel deze parlementaire ondervraging wettelijk een parlementaire enquête is. Getuigen kunnen worden opgeroepen en onder ede verhoord. Het feitelijke verschil is dat er geen uitgebreid voorafgaand en tijdrovend dossieronderzoek plaatsvindt en er, redelijk snel kort verslag kan worden gebracht.

Is de Tweede Kamer wel de meest aangewezen instantie om dit onderzoek uit te voeren? Immers Tweede Kamerleden en oud-leden zouden ook zelf gehoord kunnen en moeten worden. De Tweede Kamer speelde ook zelf een prominente rol in de toeslagenaffaire en heeft daarmee ook een medeverantwoordelijkheid. Worden ook leden die direct in het verleden een bijdrage hebben geleverd aan de context waaronder deze beleids- en uitstellingconstellatie tot stand gekomen is gehoord? De vraag is hoe dat uitwerkt in de politieke verhoudingen. Dat laatste speelt ook mee bij het verhoor en uiteindelijke beoordeling van bewindspersonen in verantwoordelijke posities maar die nu nog steeds elders in vooraanstaande politieke posities functioneren.

Nog een saillant punt: de ambtenaren van de belastingdienst die strafrechtelijk vervolgd zouden kunnen worden zijn de ambtenaren die er waarschijnlijk het meest bij betrokken zijn. Dus vanuit de optiek van waarheidsvinding moeten deze worden gehoord. Echter als zij onder ede worden gehoord, kunnen zij niet meer strafrechtelijk worden vervolgd over de inhoud van wat zij hebben gezegd. Hooguit kan er sprake zijn van strafrechtelijke vervolging van meineed. Het aangeven bij de instelling van de commissie voor de parlementaire ondervraging dat deze het strafrechtelijk onderzoek niet mag doorkruisen, geeft niet een oplossing aan hoe dat moet geschieden en is als zodanig leeg. Ook zou dit element van strafrechtelijke vrijwaring voor betrokkenen onder vuur ook goed kunnen uitkomen omdat ook zij een weerwoord kunnen uiten en niet automatisch schuldig worden verklaard door een trial by media en de publieke opinie. Eigenlijk is de vraag in hoeverre een onbevangen waarheidsvinding de bedoeling van de ondervraging is of dat de behoefte aan sancties en straffen de overhand neemt. Dat straffen lijkt in de vragen van Kamerleden over een strafrechtelijk onderzoek naar de belastingdienst en individuele ambtenaren centraal te staan. De vraag is dan of de Kamer de aangewezen instantie is vanwege de medeverantwoordelijkheid wat betreft de beleidsontwikkeling die mede de oorzaak van de affaire is. Dat lijkt ons niet geval. Ook kan men zo de eigen verantwoordelijkheid niet van zich afwassen. Een slager moet niet het eigen vlees keuren. Nu op kortere termijn zou de Eerste Kamer (die ook de bevoegdheid heeft voor parlementaire enquête) hier beter ongeschikt voor zijn. Maar ook hier blijft de politieke verantwoordelijkheid bestaan nu ook de Eerste Kamer partij gepolitiseerd raakt. Een onderzoek van de Raad van State valt ook af omdat de jurisprudentie van de Afdeling Rechtspraak de harde lijn met fouten in de toeslagenvragen lang heeft gesanctioneerd en toegedekt. Daarmee heeft ook de Raad van State zich zeker ook in de beeldvorming gecompromitteerd. Op de wat langere termijn, hebben we eerder als alternatief, gepleit voor een onafhankelijke raad net zoals de Onderzoeksraad voor de Veiligheid; die volgens de bevoegdheid heeft getuigen, deskundigen en betrokkenen onder ede te horen. Deze voorgestelde bevoegdheden gaan verder dan de bestaande Onderzoeksraad voor de Veiligheid die enkel getuigen en deskundigen mag horen. Maar daarvoor zou een wet tot stand moeten worden gebracht, iets voor de langere termijn.

De vraag is of deze politieke ondervraging een ritueel handeling is of dat aan de waarheidsvinding recht wordt gedaan. Een reinigingsritueel mag op het eerste gezicht voldoening schenkend lijken: een frisse start kan worden gemaakt. Op termijn kan het contraproductief zijn, wanneer het gevoel gaat overheersen van een geschonden rechtvaardigheid waarbij niet feiten en correcte juridische procedures maar het (partij)politieke spel doorslaggevend is. De geringste mate van twijfel aan onafhankelijkheid, fairness en neutraliteit van het onderzoek en de discussie daarover in de Kamer daarna kan juist ook meer maatschappelijke schade doen. Dit wordt des te sterker wanneer ook de positie van politiek in geding is en er een vermoeden van blame game en schuldverschuiving bestaat, waarbij Kamer en bewindspersonen gesteund door hun politieke entourage zich verschuilen achter een opgetuigde ambtelijke verantwoordelijkheidstelling.

Gerrit Dijkstra is universitair docent bestuurskunde aan de Universiteit Leiden. Frits van der Meer is bijzonder hoogleraar Comperative Public Sector and Civil Service Reform aan de Universiteit Leiden.