De afstandseis bij betogingen

De coronamaatregelen roepen ondanks versoepelingen steeds meer verzet op. Om daar een gezicht aan te geven, waren voor zondag 21 juni een tweetal demonstraties op het Malieveld aangemeld tegen het overheidsbeleid in de coronacrisis. De (plaatsvervangend) voorzitter van de Veiligheidsregio Haaglanden verbood beide demonstraties, na afstemming in de driehoek. De wijze waarop de bijeenkomst zou worden georganiseerd vormde een gevaar voor de volksgezondheid. De organisatie had een uitgebreid programma met bekende dj’s die een grote aantrekkingskracht hebben. In feite was er sprake van een groot evenement zonder dat hierbij aan de geldende (veiligheids)eisen zou worden voldaan. Evenementen zijn tot 1 september aanstaande verboden. Door bovendien brede reclame voor de betoging via zowel sociale als reguliere media te maken, nam de organisatie bewust het risico dat het aantal bezoekers het maximum dat binnen de veiligheidsmarges van minimaal 1,5 meter onderlinge afstand aanwezig kon zijn ver zou worden overstegen. Tegen het verbod diende vrijdag 19 juni een voorlopige voorzieningenprocedure bij de Rechtbank Den Haag. De voorzieningenrechter stelde de voorzitter van de Veiligheidsregio Haaglanden op alle punten in het gelijk.

Alweer wat langer vinden er wereldwijd massale demonstraties plaats tegen racisme. Ook die betogingen tonen aan dat demonstreren in een belangrijke behoefte voorziet: minderheden krijgen de kans hun stem te laten horen. Helaas kan dat niet meer kan zoals vroeger, vóór de coronacrisis. Wordt hieraan voldoende ruimte geboden of treedt het bevoegde gezag dit recht met voeten?

Het recht om te demonstreren is een relatief jong recht. Pas sinds 1983 bepaalt de Grondwet dat het recht tot betoging ‘wordt erkend’. De regering lichtte haar voorstel destijds toe met de constatering: ‘De betoging heeft voor velen de betekenis verworven als middel om, het liefst met zoveel mogelijk mensen, in het openbaar uiting te geven aan gevoelens of wensen op maatschappelijk gebied.’ Zij voegde daaraan toe dat voor hen die geen gebruik kunnen maken van de drukpers of andere communicatiemedia, de betoging veelal de enige mogelijkheid vormt om deze gevoelens of wensen te uiten.

Duidelijk is dat de massaliteit een belangrijk onderdeel vormt van de betekenis van demonstratievrijheid. ‘Het liefst met zoveel mogelijk mensen’, want hoe groter de aantallen demonstranten, hoe indrukwekkender de boodschap. Als gevolg van Corona zien we nu juist getalsmatig beperkingen. Moeten we de anderhalve-meter-eis in de noodverordeningen dan zien als een aantasting van de wil van de grondwetgever?

Wij menen van niet. Allereerst is het de vraag of er hier formeel-juridisch wel sprake is van een beperking van het demonstratierecht. Tijdens de totstandkoming van de Grondwet van 1983 is veel aandacht besteed de grondwettelijke beperkingensystematiek. Het nieuwe dogma werd toen dat voortaan alle beperkingen van grondrechten te herleiden moesten zijn tot een clausule in de Grondwet zelf. Ongeschreven beperkingen waren voortaan uit den boze, aldus de regering.

Daarop kwam kritiek. Het kon toch niet zo zijn dat voortaan alle mogelijke beperkingen terug te voeren moeten zijn op een grondwettelijke beperkingenclausule? Vervolgens zette de regering de achterdeur open met het leerstuk van de redelijke interpretatie van grondrechten: niet alles wat er uit ziet als een beperking, moet als een (ongrondwettige) inbreuk worden opgevat. Brandveiligheidsvoorschriften kunnen bijvoorbeeld grenzen stellen aan het aantal bezoekers tijdens een kerkdienst, maar daarmee komt de godsdienstvrijheid nog niet in het gedrang, aldus de minister. Op dezelfde wijze kan worden aangekeken tegen de anderhalve-meter-eis. Hoewel het belang van dit (in de noodverordeningen vastgelegde) voorschrift bij bijeenkomsten in de open lucht niet geheel onomstreden is, is het niet onredelijk om hem te stellen ter voorkoming van de verspreiding van het coronavirus. De afstandseis geldt voor álle mogelijke samenkomsten waaronder ook demonstraties. Het doel ervan is niet om dat recht te beperken, wat wellicht als een beperking wordt ervaren is slechts een onbedoeld uitvloeisel van een in redelijkheid opgelegde voorwaarde.

Wanneer het bevoegde gezag – de burgemeester of de voorzitter – zou willen, kan het overigens de afstandseis ook stellen door middel van een bestuurlijk middel dat wel uitdrukkelijk herleidbaar is tot een grondwettelijke beperkingenclausule. Dan moet het de afstandseis expliciet als voorwaarde stellen. De bescherming van de gezondheid is een van de drie doelcriteria op basis waarvan het recht tot betoging mag worden beperkt. De grondwetgever heeft uitdrukkelijk rekening gehouden met het risico van besmettingsgevaar. In de Wet openbare manifestaties is dit verder uitgewerkt. De burgemeester dan wel de voorzitter heeft de bevoegdheid een betoging te verbieden wanneer het belang van de gezondheid dit vordert. Dat van een zodanig gevaar sprake is bij het niet in acht nemen van de afstandseis nemen we aan op grond van de adviezen van het RIVM.

In de woorden van de regering ‘om het liefst met zoveel mogelijk mensen’ te demonstreren, lezen we echter ook een verplichting van de overheid om massale bijeenkomsten te tolereren - en zo voegen we eraan toe te faciliteren. Getalsmatige beperkingen dienen daarom voor zover redelijkerwijs mogelijk achterwege te blijven, ook in het coronatijdperk. Indien een bepaalde locatie geen mensenmassa toelaat met inachtneming van de afstandseis, moet de overheid meedenken over een alternatief.

Omgekeerd rust er een grote verantwoordelijkheid op de organisatie van de manifestatie en de demonstranten zelf. De organisatie dient vooraf voldoende maatregelen te nemen zodanig dat de afstandseis redelijkerwijs wordt gerespecteerd. Van de demonstranten vergt dit de nodige discipline. Alleen zo kan het vrijheidsrecht van betogen veilig worden gesteld.

Jan Brouwer is hoogleraar Algemene Rechtswetenschap aan de Rijksuniversiteit Groningen. Jon Schilder is Hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam.