De Belastingdienst achter de tralies?

Afgelopen week was te merken dat het coronanieuws minder werd en er ruimte kwam voor ander nieuws. En meteen was het raak: ‘het ministerie van Financiën doet aangifte tegen de Belastingdienst wegens misdrijven bij de toeslagenaffaire’. Althans dat was wat veel media ervan maakten. Wat was er aan de hand? Al een aantal keren hadden bewindslieden van Financiën verklaard dat er weliswaar van alles mis was gegaan bij de kinderopvangtoeslagen, maar dat niet gebleken was dat ambtenaren misdrijven hadden gepleegd. Een aantal Kamerleden was hier niet tevreden mee. Er was al eerder een verzoek gedaan na te gaan of ambtenaren niet strafrechtelijk vervolgd konden worden. Begin dit jaar verklaarde de minister (die toen even in zijn eentje het ministerie bestuurde) geen aanwijzingen te hebben dat er strafrechtelijk iets verkeerd was gegaan maar dat hij een second opinion zou vragen. Daarvoor werd een advocaat ingeschakeld die à raison van € 167.000 een advies uitbracht. Strekking van het advies: er zijn nog steeds geen individuele ambtenaren in beeld maar sommige handelingen zijn wel zodanig dat ze een vermoeden van mogelijke misdrijf opleveren en dat dus dat aangifte moet worden gedaan.

Normaal gesproken zou men moord en brand gaan schreeuwen om een dergelijk duur advies. Immers, reken maar uit: tussen opdracht en advies lagen 59 dagen, wat neerkomt op een dagtarief van bijna € 3000, -, althans als hij elke dag (inclusief zondagen en andere vrije dagen) alleen maar aan deze second opinion zou hebben gewerkt. Adviseurs van de overheid, bijvoorbeeld de tijdens de coronacrisis veelvuldig ingeschakelde experts, zullen ongetwijfeld even jaloers hun wenkbrauwen hebben gefronst. Geen minister zou wegkomen met zo’n dure adviesopdracht. Maar in dit geval mocht het kennelijk wat kosten. Het is ook een doortimmerd advies geworden van 34 pagina’s, met een goede juridische analyse en een mooie exegese van 19^e -eeuwse strafbepalingen. En voorzien van de gebruikelijke juridische voorbehouden, bijvoorbeeld de stelling dat bij een bepaald artikel ‘extensieve interpretatie niet onmogelijk is’. Tja! Het ministerie hoefde er verder niet lang over na te denken: op dezelfde dag van het advies deed de SG samen met twee interim-DG’s aangifte. Met inachtneming van de nodige politieke sensitiviteit volstonden zij overigens met toezending van het advies. Waarom de minister dat niet deed of eventueel alleen de SG, werd niet helemaal duidelijk. Die hebben als bevoegd gezag de eindverantwoordelijkheid over de (ambtelijke) organisatie, niet staatssecretarissen of DG’s. Het lijkt nu een soort overlijdensadvertentie, waar ook vaak velen medeondertekenen, hopelijk is dat geen voorteken. Samen sterk, zullen we maar denken.

De reactie was positief, Kamerleden en media vonden het prima zo. Ik ben wat minder enthousiast. Vooropgesteld: het is afschuwelijk als je als manager van een ministerie erachter komt dat ergens iets helemaal mis is gegaan en helemaal erg als blijkt dat jouw ambtenaren in functie een misdrijf (kunnen) hebben begaan. Ik heb dat als manager regelmatig meegemaakt, zo uniek als sommige media het wilden doen voorkomen is het niet. Vreselijk. Het wijst vaak op falend beleid of verkeerd management, en dan komt zoiets er nog bij. Wat te doen? De zaak goed uitzoeken en maatregelen nemen, beleidsmaatregelen, organisatorische maatregelen maar ook soms disciplinaire maatregelen tegen individuele ambtenaren die de fout waren ingegaan. En bij een vermoeden van een misdrijf dan aangifte. Niet wachten op de resultaten van die aangifte, je hebt als manager een eigen verantwoordelijkheid.

Hier lijken de zaken wat anders te lopen. Er is inmiddels uitgebreid onderzoek gedaan naar de toeslagenaffaire. Duidelijk is dat de bron van het kwaad lag bij een onmogelijke, onuitvoerbare toeslagenregeling en onduidelijke, tegenstrijdige instructies op het gebied van fraudebestrijding. En er zijn fouten gemaakt. Bij de Belastingdienst was, zoals de Commissie Donner heeft uiteengezet, sprake van institutionele vooringenomenheid. Er zijn inmiddels maatregelen genomen, zij het dat het wegnemen van de bron, de toeslagregeling, niet erg daadkrachtig wordt aangepakt. Dat is ook lastiger dan het aanpakken van ambtenaren. Maar er is in ieder geval een basis voor verbetering, en maar liefst twee staatssecretarissen en drie DG’s (in plaats van de staatssecretaris en de DG die het vroeger met zijn tweeën deden, zoals gezegd: geld speelt geen rol) mogen daar hard aan gaan trekken.

Daar komt nu die aangifte doorheen. En dan niet een aangifte tegen concrete ambtenaren maar een soort algemeen vermoeden dat er misschien ergens wel eens sprake kan zijn van aan individuele ambtenaren toe te rekenen misdrijven. Het OM moet het maar verder uitzoeken. Hoe gaat dat? Het toch al overbelaste OM zal wellicht een discreet telefoontje krijgen om dit niet op de grote stapel te leggen want de Kamer wil ongetwijfeld per maand horen hoe het zit met het recherchewerk. Dus worden mensen van hun reguliere werk gehaald om na te gaan welke daders er te vinden zijn. Die kunnen, aldus het advies, waarschijnlijk wel rekenen op immuniteit maar dat doet er niet toe. Het blijft ook gek dat enerzijds sprake zou zijn van ‘institutionele vooringenomenheid’, dus een ingebakken eigenschap van de organisatie, en anderzijds van individuele misdrijven die immers juist niet ‘institutioneel’ zijn. Waarbij ik nog buiten beschouwing laat dat in veel gevallen de rechter in individuele zaken het gedrag van de Belastingdienst heeft gebillijkt. Het is niet te verwachten dat het OM snel komt tot een uitspraak niet over te gaan tot vervolging. Dus dit gedoe kan nog jarenlang de Belastingdienst pijnigen en de basis voor echte verbeteringen ondergraven. Duidelijk is dat het vooral politieke overwegingen een rol hebben gespeeld bij deze actie. Zoals wel vaker staan die nogal eens haaks op goed management, en dat is hier ook weer aan de orde.

Prof. mr. Roel Bekker was van 1998 tot 2007 secretaris-generaal van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van 2007 tot 2010 secretaris-generaal Vernieuwing Rijksdienst. Van 2007-2014 was hij tevens bijzonder hoogleraar Arbeidsverhoudingen in de publieke sector (Albeda Leerstoel).