Problemen in de uitvoering van beleid: Barbertje moet hangen

Uitvoeringsorganisaties komen zelden positief in het nieuws. Op dit moment is er veel aandacht voor de Belastingdienst, met name vanwege de kinderopvang­toeslag-affaire: de dienst heeft ouders geen toeslagen verstrekt waar ze wel recht op hadden, of geld terugge­vor­derd waardoor de ouders in financiële en andere problemen terecht zijn gekomen. Daar zijn zeer schrijnende gevallen bij. Ook het herstel van deze fouten verloopt niet foutloos. De Tweede Kamer dringt aan op een snelle en juiste afhandeling, en op compassie met de gedupeerden. Het kabinet heeft diverse maatregelen aangekondigd: er zijn nieuwe bewindspersonen aange­steld, de dienst wordt anders georganiseerd, er moet worden gewerkt aan de interne cultuur, en meest recent is de aankondiging dat er een strafrechtelijk onderzoek komt. De meeste van deze maatregelen sluiten echter niet aan op de daadwerkelijke oorzaken van de problemen, en zullen daarom niet tot een echte oplossing gaan leiden.

Wat is er aan de hand? Het rapport van de commissie Donner “Omzien in verbazing 2” maakt een zeer uitgebreide analyse en noemt daarbij drie belangrijke oorzaken:

• 1. 

  Problemen zijn ontstaan door hoe de wetgeving in elkaar zit, en niet zozeer door de wijze waarop de wet is uitgevoerd¹: de schrijnende werking van de toeslagenregeling komt doordat bevoor­schotte bedragen zonder controle vooraf worden gegeven maar altijd op een gegeven moment in zijn geheel kunnen worden teruggevorderd. Oftewel, de Belastingdienst heeft haar taak uitge­voerd zoals omschreven en opgedragen door de wetgever.
• 2. 

  De Belastingdienst is ingericht om op een doelmatige, tijdige en uniforme wijze een massale werkstroom af te doen tegen zo laag mogelijke kosten. Dat betekent dat er geen ruimte is voor maatwerk. Dit is ook van belang om de rechtszekerheid tussen burgers te garanderen.
• 3. 

  Het verstrekken van toeslagen is eigenlijk een wezensvreemde taak voor de Belastingdienst; het vraagt een heel andere werkwijze dan de hoofdtaak. Onder politieke druk kwam daar bij dat de dienst toeslagen moest gaan verstrekken zonder controle vooraf – wat het wezens­vreemde karakter alleen maar versterkte. Toen er echter fraude werd vastgesteld (de Bulgaren­affaire), ontstond er grote politieke druk om de fraudebestrijding te intensiveren. Die druk leidde tot angst op het beleidsdepartement en bij de Belasting­dienst voor politieke problemen en negatieve beeldvorming, en is men doorgeschoten in een te harde en ongenuanceerde aanpak.

In een brief aan de Tweede Kamer noemt de staatssecretaris een aantal maatregelen om de problemen op te lossen. Voor de korte termijn moet er een regeling komen voor compensatie van ouders die slachtoffer zijn geworden van de gemaakte fouten. De staatssecretaris kondigt echter verder geen fundamentele wijziging van het toeslagensysteem aan. Er wordt vooral ingezet op een betere balans tussen fraudebestrijding en dienstverlening. Dat moet enerzijds bereikt worden door een reorganisatie; er wordt vooral gesproken over het afsplitsen van de toeslagentaak en het verbeteren van interne checks and balances tussen afdelingen, medewerkers en leidinggevenden. Anderzijds wordt er ingezet op (1) meer dienstverlening, bijvoorbeeld om de burger te helpen geen fouten te maken bij waardoor problemen kunnen ontstaan en (2) meer maatwerk, onder andere door de Belastingdienst meer discretionaire ruimte te geven om schrijnende gevallen tegemoet te komen met bijvoorbeeld betalingsregelingen of een beroep op hardheidsclausules.

Deze voorstellen komen echter niet of maar ten dele tegemoet aan de oorzaken van de problemen. Een oproep tot meer maatwerk vergroot de complexiteit van de taakuitvoering juist, waardoor de kans op fouten toeneemt. Het druist bovendien in tegen het garanderen van rechtszekerheid. De afsplitsing van de wezensvreemde taak lost misschien het probleem op voor de Belastingdienst die de taak dan niet meer hoeft uit te voeren (alhoewel nog niet bekend is hoe die nieuwe organisatie vorm moet krijgen), maar het lost het probleem met de wettelijke regeling zelf niet op. Ook wordt er weinig concreet ingegaan op de verbetering van de interne cultuur en het versterken van de checks and balances. Tot slot wordt er met geen woord gerept over de kosten van al deze veranderingen en aanpassingen, en hoe dat betaald gaat worden.

Structurele oplossingen – zoals hier de beoogde afsplitsing – worden vaak gekozen als oplossing voor problemen bij uitvoeringsorganisaties (denk aan ProRail), maar zijn zelden een oplossing omdat het probleem niet in de structuur zit. Problemen in de uitvoering van beleid zitten meestal in het beleid zelf, de wetgeving, of in de condities waaronder de uitvoeringsorganisaties hun werk moeten doen, dat wil zeggen de beschikbare middelen, personeel, toegang tot data, enzovoorts. In het geval van de Belastingdienst heeft de grote en veranderlijke druk vanuit de politiek een belangrijke rol gespeeld in de taakuitvoering, maar daar is in het debat in de Tweede Kamer bijzonder weinig aandacht aan besteed of verantwoordelijkheid voor genomen.

Hoe kunnen de problemen dan wel opgelost worden? Belangrijk is om ons te realiseren dat er geen snelle of makkelijke oplossingen zijn, en dat het nog wel even gaat duren. De wetgeving is uitermate complex, er spelen diverse belangen en partijen een rol, en de Belastingdienst brengt haar eigen geschiedenis mee (met eigen problemen). In elk geval is het nodig dat de Belastingdienst wordt betrokken bij het bedenken van goede oplossingen. De dienst moet ook betrokken worden bij het maken van nieuw beleid, of het aanpassen van de huidige wetgeving; zij hebben immers de meeste expertise op dit terrein en weten waar uitvoerders en burgers tegenaan lopen. Er moet niet alleen over de dienst worden gesproken, maar vooral met. Het huidige klimaat waarin Barbertje moet hangen, ongeacht of ze schuldig is, maakt uitvoeringsorganisaties niet alleen bang om fouten te maken maar ook om ze tijdig te melden.

[1] Al wordt er wel een uitzondering gemaakt voor de ouders in de CAF-11 zaak, omdat daar wel sprake lijkt van vooringenomenheid. Dat is nog onderwerp van nader onderzoek.

Sandra van Thiel is hoogleraar Publiek Management bij het Departement Bestuurskunde en Sociologie van de Erasmus Universiteit Rotterdam en bij de Sectie Bestuurskunde aan de Radboud Universiteit te Nijmegen. Deze bijdrage is mede gebaseerd op de publicatie “Leren loslaten: 10 lessen over sturingsrelaties tussen ministeries en uitvoeringsorganisaties op basis van 25 jaar onderzoek” die begin juni 2020 verschijnt bij Boom Uitgeverij.