Het parlement en de inlichtingendiensten

De Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten zijn regelmatig in het nieuws. Om een aantal voorbeelden te geven: de AIVD veroorzaakte onlangs consternatie met een ambtsbericht over het Cornelius Haga Lyceum, de AIVD en de MIVD adviseerden regering en parlement over 5G-technologie van het Chinese Huawei en journalist Huib Modderkolk stelde de vermeende betrokkenheid van de diensten bij cyberoperaties ter discussie in zijn bestseller Het is oorlog, maar niemand die het ziet. De diensten kwamen vooral in de spotlights te staan toen – alweer twee jaar geleden – commotie ontstond over de modernisering van de bevoegdheden die werd bewerkstelligd door de invoering van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (hierna: Wiv 2017). De apotheose van deze discussie was een raadgevend referendum, dat een nipte tegenstem van het electoraat opleverde. Toch trad de Wiv 2017, zij het in aangescherpte vorm, op 1 mei 2018 in werking. De nood was nu eenmaal hoog: de oude inlichtingenwet stamde uit het pre-digitale tijdperk en was intussen sterk verouderd.

Als de inlichtingendiensten in het nieuws komen vuren parlementariërs vrijwel altijd Kamervragen af op de bewindspersonen onder wie de diensten ressorteren. Dan ontstaat een lastig dilemma. Zelfs al zouden ministers het willen, zij mogen niet alle verlangde gegevens aan de Kamer(s) verstrekken. Wanneer informatie over de modus operandi of het actuele kennisniveau van de diensten op straat belandt, kan dat kwaadwillenden in de kaart spelen en de effectiviteit van de diensten ondergraven. Dergelijke informatie kan pas worden vrijgegeven als dat de nationale veiligheid of andere gewichtige staatsbelangen niet schaadt. In onze parlementaire democratie mogen ministers echter niet zomaar voorbijgaan aan informatieverzoeken van Kamerleden. De vraag dringt zich dan ook op wanneer het parlement over het beleid inzake de inlichtingendiensten moet worden geïnformeerd en hoe aan deze informatieverstrekking gestalte kan worden gegeven.

Informatieverstrekking aan het parlement

Dat de ministers het parlement op gezette tijden moeten informeren over uiteenlopende aspecten van het inlichtingenbedrijf vloeit voort uit de ministeriële verantwoordelijkheid en de daaraan gekoppelde inlichtingenplichten. De rechtsgrondslag voor het (al dan niet uit eigen beweging) overleggen van die informatie is gelegen in artikel 68 van de Grondwet en de Wiv 2017. Kamerleden dienen in beginsel in het openbaar te worden bijgepraat. Als dat vanwege de gevoelige aard van de materie niet mogelijk is, kan een minister voorstellen om de vaste Kamercommissies voor BZK en/of Defensie vertrouwelijk te informeren. Wanneer gegevens betrekking hebben op de operationele kant van het inlichtingenwerk – bronnen, werkwijze, methoden – is er geen keuze. In dat geval wordt uitsluitend een speciale Kamercommissie achter gesloten deuren gebrieft. Deze Commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CIVD), in de wandelgangen steevast aangeduid als de ‘commissie-Stiekem’, wordt bevolkt door vijf à zeven fractievoorzitters uit de Tweede Kamer. Als ook informatieverstrekking aan dit selecte gezelschap onwenselijk blijkt, kan de minister zich beroepen op de grondwettelijke verschoningsgrond ‘het belang van de staat’ en weigeren de verlangde gegevens te verstrekken. Dat is tot op heden niet voorgekomen. Overigens is het belangrijk te weten dat Kamerleden op grond van het Reglement van Orde verplicht zijn tot geheimhouding van alle in beslotenheid verkregen informatie. Het lekken van staatsgeheime informatie is bovendien een ambtsmisdrijf en kan leiden tot strafrechtelijke vervolging.

Kritiek op de parlementaire controlefunctie

Het stelsel van parlementaire controle op de inlichtingendiensten heeft sinds jaar en dag een hybride karakter: openbare controle vindt plaats in de ‘reguliere’ Kamercommissies, besloten controle hoofdzakelijk in de CIVD. Politici en wetenschappers plaatsen hier vaak kanttekeningen bij. De kritiek spitst zich vanouds toe op de samenstelling en werkwijze van de CIVD. Critici stellen dat het fractievoorzitters ontbreekt aan tijd, expertise en affiniteit met dit beleidsterrein. Ook zou het aantal vergaderingen, evenals het gemiddelde opkomstpercentage, te wensen overlaten. Mogelijk wordt er daardoor (te) weinig politiek tegenwicht geboden aan ministers en diensthoofden. Het beeld dat de CIVD suboptimaal functioneerde is bevestigd door twee commissies die de werking van de Wiv uit 2002 evalueerden. De commissie-Havermans constateerde in 2004 dat de parlementaire inlichtingencommissie weliswaar ‘ruimhartig’ werd geïnformeerd, maar dat de diepgang van de bijeenkomsten ‘gering’ was. De commissie-Dessens stelde zich in 2013 op het standpunt dat duidelijkere ‘spelregels’ nodig waren en dat de CIVD moest worden bemand met ‘een eigen (kleine) staf’.

Professionalisering van de CIVD

De CIVD heeft de kritiek ter harte genomen en in 2014 een onderzoek naar haar eigen functioneren ingesteld. Het eindrapport Naar een sterker functionerende CIVD werd – merkwaardig genoeg – als staatsgeheim gerubriceerd. De buitenwacht kan dus alleen maar gissen naar de daarin vervatte analyse en aanbevelingen. Wel is duidelijk dat de werkwijze sindsdien serieus is aangescherpt. Zo is een fulltime adviseur aan de commissie toegevoegd, zijn er nieuwe afspraken gemaakt met de departementen over de aanlevering van informatie en is er een introductiepakket voor nieuwe leden samengesteld. Ook valt op dat de jaarverslagen van de commissie mettertijd informatierijker zijn geworden. Bovendien blijkt uit deze verslagen dat zowel de vergaderfrequentie als het opkomstpercentage aanzienlijk is verbeterd. In 2018 kwam de CIVD bijvoorbeeld 26 keer maal bijeen. Bij die vergaderingen was gemiddeld 80 procent van de commissieleden aanwezig. Ter vergelijking: twee jaar eerder was dat nog 16 keer en schommelde het opkomstpercentage rond de 50 procent.

Inlichtingencommissie 2.0

Het inlichtingenwerk is van oudsher bijzonder technisch. De complexiteit zal – gezien de actuele ontwikkelingen op het terrein van cybersecurity en de recente modernisering van het inlichtingenarsenaal – de komende jaren nog verder toenemen. Het valt daarom te betwijfelen of de huidige commissiesamenstelling, met louter fractievoorzitters als leden, toekomstbestendig is. Ik meen dat het verstandig is om één parlementaire inlichtingencommissie in te stellen die zowel de openbare als de besloten controle uitoefent. Idealiter nemen daarin naast fractievoorzitters ook fractiespecialisten plaats, zodat zij met elkaar kunnen ‘sparren’ over de voorliggende dossiers. De CIVD behoudt zo haar substantieel politiek gewicht, haalt extra deskundigheid in huis en krijgt beter inzicht in het gehele beleidsterrein. Overigens wil ik niet pleiten voor een ongelimiteerde uitbreiding: om het risico op lekincidenten te beperken, zouden uitsluitend de vijf of zes grootste fracties een duo mogen afvaardigen. Afgezien van deze stelselwijziging is (en blijft), mijns inziens, robuuste ambtelijke ondersteuning nodig om de parlementariërs wegwijs te maken in de ingewikkelde en rap veranderende wereld van de inlichtingendiensten.

Besluit

Als reactie op het raadgevend referendum heeft de regering toegezegd dat de inrichting van het inlichtingendomein medio 2020 opnieuw tegen het licht wordt gehouden. Deze evaluatieronde zal naar alle waarschijnlijkheid ook betrekking hebben op het stelsel van controlemechanismen. Het is aan de nieuwe evaluatiecommissie om te beoordelen of de parlementaire controle de afgelopen periode daadwerkelijk is geïntensiveerd. Wellicht is het een interessante exercitie om dan eveneens de te verwachten voor- en nadelen van andere commissiesamenstellingen in kaart te brengen. In opiniebijdragen en wetenschappelijke publicaties wordt immers al decennia geredetwist over de vraag of, en zo ja, welke rol fractiespecialisten in de inlichtingencommissie kunnen spelen.

Opgemerkt zij nog dit: wat de taak- en samenstelling van de betrokken Kamercommissies ook moge worden, het is uiteindelijk aan de Kamerleden zélf – in het bijzonder aan de leden van de CIVD – om gebruik te maken van (grond)wettelijke controlemiddelen en zo een betekenisvolle invulling te geven aan hun controlerende taak. Parlementaire betrokkenheid bij het inlichtingenbedrijf is geen overbodige luxe. De diensten zijn per slot van rekening belangrijke spelers in het veiligheidsdomein, die ter bewaking van de democratische rechtsorde bijzondere bevoegdheden mogen aanwenden.

Rowin Jansen is als docent en promovendus verbonden aan het Onderzoekscentrum voor Staat en Recht van de Radboud Universiteit Nijmegen. Deze analyse is gebaseerd op een bijdrage Rechtsgeleerd Magazijn Themis.