Inwerkingtreding WNRA: tijd voor een feestje of begin van een ramp?

Artikel oorspronkelijk gepubliceerd op maandag 25 november 2019.

Het was niet gering wat de Afdeling advisering van de Raad van State in 2011 inbracht tegen het voorstel voor een Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (WNRA): de dienstbaarheid en de ondergeschiktheid van ambtenaren aan het algemeen belang dreigden te worden losgelaten. En de vraag werd gesteld of de voor ambtenaren geldende eisen van democratisch en rechtsstatelijk bewustzijn en integriteit geen opgeld meer deden. En dat allemaal doordat in het wetsvoorstel werd voorgesteld om ambtenaren voortaan werkzaam te laten zijn op grond van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Ook al bleef er een Ambtenarenwet bestaan, waarin vooral voorschriften op het gebied van de integriteit zijn opgenomen.

Bezwaren met historische wortels

Ook de vakbonden waren niet blij met het wetsvoorstel. Hun bezwaren waren vooral procedureel van aard. Die bezwaren waren als volgt:

In de jaren 1982-1983 besloot het kabinet Lubbers-I eenzijdig de ambtenarensalarissen te verlagen. Dat leidde bij de ambtenarenbonden tot een gevoel van: dit nooit meer. En ook bij de overheidswerkgevers zal wel sprake zijn geweest van een kwaad geweten, want uiteindelijk werd in 1997 een algemene maatregel van bestuur (AMvB) tot stand gebracht, op grond waarvan over iedere regeling met betrekking tot arbeidsvoorwaardelijke rechten en plichten van individuele ambtenaren overeenstemming moest worden bereikt tussen de betrokken overheidswerkgever en een meerderheid van de ambtenarenbonden.

Daaraan ging een opmerkelijk wetgevingstraject vooraf. Een eerste poging van de regering om het overeenstemmingvereiste in een AMvB op te nemen – in 1991 – liep stuk op een kritisch advies van de Raad van State. Daarin wees de Raad er terecht op, dat het overeenstemmingvereiste ook betrekking had op het al dan niet tot stand brengen van formele wetgeving; en dat dit een juridische binding opleverde, die niet te rijmen was met de grondwettelijke bevoegdheden van de wetgever. Verrassend soepel voegde de Raad daar wel aan toe, dat dit anders kon komen te liggen als de wetgever deze gevolgen uitdrukkelijk zou aanvaarden, door daarvoor een formeel wettelijke grondslag te scheppen. Dus kennelijk ook zonder dat voor zo’n inperking van grondwettelijke bevoegdheden een basis in de Grondwet was vereist.

Daarop deed de regering in 1994 een tweede poging, waarbij in artikel 125 van de huidige Ambtenarenwet werd toegevoegd, dat in de AMvB waarin de rechtspositie van ambtenaren wordt geregeld kon worden bepaald in welke gevallen in het overleg met de ambtenarenbonden overeenstemming moest worden bereikt. Hoewel in deze ruime delegatie hooguit impliciet instemming van de wetgever met een inperking van zijn grondwettelijke bevoegdheden kon worden gelezen, vond de Raad van State het toen verder wel best.

Onduidelijk bleef wel wat nu precies moest worden verstaan onder “arbeidsvoorwaardelijke rechten en plichten van individuele ambtenaren”. Maar de minister van Binnenlandse Zaken was ruimhartig. Er werd nooit meer een voorstel tot wijziging van de Ambtenarenwet ingediend, als daarover niet eerst overeenstemming met de ambtenarenbonden was bereikt.

Onaangenaam verrast

Dit verklaart waarom de bonden onaangenaam verrast waren door het initiatiefwetsvoorstel. Het enige formele aanknopingspunt voor hun hindermacht was nu de bekrachtiging van het wetsvoorstel door de regering. Ondertussen waren de bonden niet te beroerd om tijdens de behandeling in de Tweede Kamer de leden van die Kamer via hun advocaat in te wrijven dat zij “tijd en aandacht besteden aan een wetsvoorstel waarvan vaststaat dat het – ook als het zou worden aangenomen – naar alle waarschijnlijkheid geen wet zal worden.” Een fraai staaltje van het ambtelijke democratisch en rechtsstatelijk bewustzijn, waarvan de Raad van State vreesde dat het als gevolg van het wetsvoorstel verloren zou gaan. Uiteindelijk leidde dit tot een kort geding bij de rechtbank en het Hof, waarin de bonden eisten dat de rechter de Staat zou verbieden het wetsvoorstel te bekrachtigen voordat overleg met de bonden had plaatsgevonden. De rechtbank oordeelde echter dat het instemmingvereiste niet van toepassing was op initiatiefwetsvoorstellen. En het Hof dat het niet tot de taak van de rechter behoort om in te grijpen in het proces van totstandkoming van een formele wet; en dat trouwens ook geen inbreuk werd gemaakt op het recht van de bonden om overleg te plegen over hun arbeidsvoorwaarden.

Herstel van constitutionele verhoudingen

Het is dus tijd voor een feestje. Met de inwerkingtreding van WNRA op 1 januari 2020 worden de juiste constitutionele verhoudingen weer hersteld: als wetgever is de overheid niet gebonden aan overeenstemming met wie dan ook; als werkgever is de overheid voor het wijzigen van arbeidsvoorwaarden afhankelijk van overeenstemming met de bonden. Dit laatste gold al sinds 1997, maar dat was in 2011 even aan de Afdeling advisering van de Raad van State ontgaan. De Afdeling vond juist dat een kabinet altijd de mogelijkheid heeft, en die ook moet houden, om eenzijdig inbreuk te maken op de geldende arbeidsvoorwaarden van ambtenaren, bijvoorbeeld op basis van nieuwe ontwikkelingen of een andere politieke samenstelling. De onhoudbaarheid van dit Lubberiaanse gedachtegoed staat nu dankzij de WNRA vast. Wat voor de bonden een reden zou moeten zijn om deel te nemen aan het feestje.

Blijft over de vraag of de door de Raad van State voorziene rampen op het gebied van de dienstbaarheid van ambtenaren aan het algemeen belang nog de feestvreugde kunnen verstoren. Daarvoor lijkt de minister van BZK een oplossing gevonden te hebben. In de Aanpassingswet WNRA is een bepaling opgenomen, op grond waarvan voorafgaand aan het met een ambtenaar sluiten van een arbeidsovereenkomst bij koninklijk besluit wordt besloten tot het aangaan van die arbeidsovereenkomst. Althans voor bij AMvB aangewezen functies. Wie denkt dat dit nogal overbodige administratieve lasten met zich mee gaat brengen, heeft iets niet goed begrepen. Ambtenaren ontlenen hun gezag via de Koning, die regeert bij de gratie Gods, aan God. Lees er Romeinen XIII maar op na. Nu voor de belangrijkste ambtenaren hun band met God weer wordt hersteld, zijn we in een positie om een ramp op het gebied van hun dienstbaarheid aan het algemeen belang af te wenden. Het feestje moet dan wel worden geopend met gebed.

Huub Linthorst was als wetgevingsjurist en juridisch adviseur werkzaam bij onder meer de ministeries van Binnenlandse Zaken en Economische Zaken. Hij publiceerde eerder in het Nederlands Juristenblad en het Hollands Maandblad. In 2018 verscheen zijn boek Proeve van een verbeterde Grondwet.