Pak verbetering lokale democratie groots maar bescheiden aan

Eind 2017 zegde de minister van Binnenlandse Zaken toe om met een actieplan voor de versterking van de lokale democratie te komen. Een goed idee, zolang dat niet verzandt in grootschalige structuuringrepen en ook aandacht heeft voor verbeteringen in kennis en houding in de lokale samenleving en bij landelijke politici, aldus bestuurskundige Julien van Ostaaijen in zijn nieuwe boek ‘Tussen eerste overheid en tweederangsdemocratie. Het functioneren van de lokale democratie in Nederland’.

Veel rapporten die de afgelopen jaren over de lokale democratie verschenen, bevatten de conclusie dat het slecht gesteld is met de kwaliteit van de lokale democratie. Veel van de publicaties richten zich op één of enkele onderdelen van de ‘politieke democratie’. Die aandacht is terecht. Een gemiddelde gemeente heeft veel mogelijkheden voor burgers om politiek te participeren, maar de echte wil om invloed over te dragen, ontbreekt nog (te) vaak. Daarnaast stoot de manier waarop de lokale politiek functioneert en zichzelf presenteert inwoners eerder af dan dat het ze enthousiasmeert mee te doen.

Tweederangsbestuur

Maar met enkel een focus op het functioneren van de lokale democratie wordt de omvangrijkheid van het probleem ontkend. Ook de houding en gebrek aan kennis in grote delen van de lokale samenleving en bij landelijke politici belemmeren een optimaal functioneren. Veel inwoners zijn positief over de lokale democratie en hebben vertrouwen in het gemeentebestuur, maar de interesse in en kennis over de lokale politiek is laag. Datzelfde geldt voor de bereidheid aan de lokale democratie bij te dragen. De houding bij veel landelijke politici is niet veel beter. Nog te vaak zien zij het lokaal bestuur als een tweederangsbestuur, ondergeschikt aan de landelijke politiek en de landelijke overheid. Dat strookt niet met enkele grondbeginselen van ons binnenlands bestuur, maar heeft wel concrete gevolgen voor de lokale autonomie die mede daardoor onder druk staat.

Institutionele hervormingen

Om het functioneren van de lokale democratie te verbeteren, wordt vaak heil gezocht in allerlei wets- en structuurwijzigingen. Denk onder meer aan gelote gemeenteraden, gekozen burgemeesters en een uitgebreider lokaal belastinggebied. Dergelijke voorstellen richten zich doorgaans slechts op een deel van het probleem. De betrokkenheid van de lokale samenleving wordt er vaak niet beter op. Zie daarvoor de effecten van het dualisme.

Als tweede is er bij dergelijke voorstellen te weinig aandacht voor onbedoelde en negatieve neveneffecten. Zie onder meer de discussie over de gekozen burgemeester. Daar is tot op heden weinig aandacht voor de (kans op) toenemende polarisatie of een gebrek aan slagkracht. Uit buitenlands onderzoek blijkt dat het nog maar de vraag is of een gekozen burgemeester het vertrouwen in de samenleving in het lokaal bestuur of de participatiebereidheid van inwoners vergroot.

En als derde wordt de wens voor institutionele verandering vaak gebruikt als excuus voor (lokale) politici en bestuurders om niet meteen zelf aan de slag te gaan. Men gelooft dan dat een verbetering van het bestuur moet wachten op actie van de wetgever. Niets is minder waar. Zie wederom het dualisme. Toch blijft deze houding hardnekkig. Het verschuilen achter institutionele wensen richting de wetgever is immers ook een manier om zelf niets te hoeven doen.

Actie ondernemen

Een actieplan kan helpen de lokale democratie te verbeteren. Dat vereist enerzijds een omvangrijk plan. Dat wil zeggen een plan dat gericht is op alle onderdelen van de lokale democratie, inclusief de rol van de landelijke politiek en de lokale samenleving. Dat behelst onder meer aandacht voor het vergroten van de kennis van de lokale democratie in de lokale samenleving, waaronder onderwijs, en het verbeteren van de kennis bij landelijke politici. Anderzijds moet het een bescheiden plan zijn. Het moet zich niet richten op grootschalige structuurwijzigingen maar focussen op het beter functioneren van de belangrijkste spelers in de politieke democratie.

Dat gaat dan allereerst om het versterken van de voorbeeldfunctie van politici (en ambtenaren). Dat betreft zaken als integriteit, het versterken van controle en tegenmacht en het tonen van politiek leiderschap, onder meer door vergezichten waar de gemeente over tien, twintig of vijftig jaar moet staan.

Vervolgens gaat het om het vergroten van de kennis over de lokale samenleving. De lokale politiek is te veel een gesloten wereld geworden. Lokale politici en ambtenaren zouden meer dan nu de ogen en oren in de lokale samenleving moeten zijn en ophalen wat daar speelt. Daarnaast trekken gemeentebesturen zich nog (te) weinig aan van wat uit onderzoek goed blijkt te werken. Elke gemeente verdient een ambtelijk en politiek bestuur dat besluiten meer dan nu het geval is daarop afstemt.

Als laatste moeten alle leden van de politieke democratie inwoners meer betrekken, uitdagen en stimuleren om aan de politieke democratie mee te doen en er vervolgens alles aan doen om te voorkomen dat ze gedesillusioneerd afhaken. Dat betekent onder meer dat de politieke democratie meer open moet staan voor niet-partijleden, zoals een betere toegang van politieke functies. De lokale democratie moet hier vooral in gestimuleerd worden. Het lijkt me een uitdaging daar als minister een goede rol in te spelen.

Julien van Ostaaijen is universitair docent Bestuurskunde aan Tilburg University en wetenschappelijk adviseur bij ProDemos: Huis voor democratie en rechtsstaat. Deze opinie is gebaseerd op zijn nieuwe boek ‘Tussen eerste overheid en tweederangsdemocratie. Een analyse van de lokale democratie in Nederland’ (voor meer informatie en publicaties: www.vanostaaijen.nl)