Tjeenk Willink's ongemakkelijke waarheid

Weinigen in politiek-bestuurlijk Nederland zal het korte opstel van Herman Tjeenk Willink als bijlage bij zijn eindverslag als informateur zijn ontgaan.[1] Het stuk wordt breed gezien als een hartenkreet: de gezaghebbende insider Tjeenk Willink stelt de geloofwaardigheid van de overheid ter discussie. Het komt niet vaak voor dat de ongemakkelijke waarheid over de ontwikkeling van de Nederlandse overheid in de afgelopen 30 jaar zo direct wordt uitgespeld voor de Tweede Kamer en formatieonderhandelaars. Het is daarom niet verwonderlijk dat de bijlage op veel plaatsen aandacht heeft gekregen[2] en dat VVD-Tweede Kamerlid Pieter Duisenberg Tjeenk Willink heeft verzocht snel nader met de Kamer over dit onderwerp te komen debatteren.[3]

Vicieuze cirkel

Gedurende zijn lange carrière in de publieke dienst heeft Tjeenk Willink met regelmaat zijn zorgen geuit over de kwaliteit van het openbaar bestuur tegen de achtergrond van de democratische rechtsstaat. De analyse is door de jaren heen consistent: de opeenstapeling van nieuw beleid in combinatie met het algemene politieke streven van de afgelopen 30 jaar naar een kleinere en goedkopere overheid maakt diezelfde overheid kwetsbaar en tast haar geloofwaardigheid aan. Zonder het als zodanig te benoemen, beschrijft Tjeenk Willink een indringende vicieuze cirkel:

Opeenvolgende regeringen stapelen nieuw beleid op al bestaand beleid, waarbij het nieuwe niet altijd aansluit op het oude. > Tegelijkertijd proberen de regeringen een groot deel van de nodige bezuinigingen te realiseren door besparingen op het overheidsapparaat zelf, resulterend in minder beleids- en uitvoeringscapaciteit, en een drastische terugloop van de inhoudelijke kennis en deskundigheid. > Toch gaat de ambtelijke organisatie tot het uiterste om nieuwe politieke wensen ten uitvoer te brengen, ook al sluit het niet aan op al bestaand beleid dat ook uitgevoerd moet worden en ook al wordt de capaciteit voortdurend verder beknot. > Dit zorgt voor grote frictie in de beleidsuitvoering, die echter te lang voor de politiek onopgemerkt blijft omdat (a) de ambtelijke organisatie er loyaal en professioneel het beste van maakt; en (b) toezicht in vele sectoren versoberd is. > Na verloop van tijd worden de negatieve gevolgen onvermijdelijk zichtbaar, hetzij vanwege grote misstanden, crises of incidenten, hetzij omdat er maatschappelijk onvrede ontstaat door bijvoorbeeld lange wachttijden of hoge administratieve lasten voor burgers. > Dit politiek-maatschappelijk ongenoegen vertaalt zich snel in grote verontwaardiging in de media en politiek, vaak resulterend in meer nieuwe wetten, nieuw beleid en meer regels.

Zo is de cirkel rond. En aldoor neemt het chagrijn bij alle betrokken partijen toe: politici voelen zich onmachtig, het ambtelijk apparaat demoraliseert, professionals in de (semi-)publieke sector herkennen zich niet meer in de uitoefening van hun beroep en burgers voelen zich in de kou staan.

Wie nog sceptisch was over het bestaan van deze vicieuze cirkel werd direct na het uitkomen van het opstel van Tjeenk Willink op zijn wenken bediend met het fipronilschandaal. De afgelopen jaren is de NVWA vele malen gefuseerd en gereorganiseerd en kromp de totale organisatie met ongeveer 1000 fte. Tegelijkertijd kreeg de organisatie steeds meer taken: van toezicht op plantenziektes tot controles op roken in cafés. Veel misstanden en schandalen deden zich voor (paardenvleesschandaal, poepbacteriën in vlees bij de consument, salmonella en uitbraken van dierziektes). Elk schandaal bracht nieuwe wetgeving of strengere protocollen met zich mee.

Ongemakkelijke waarheid

Deze vicieuze cirkel is dé ongemakkelijke waarheid die voor een groot deel ten grondslag ligt aan het maatschappelijk onbehagen en de kloof tussen burgers en de overheid. Het uiten van de zorgen daarover vormt een rode draad door het publieke functioneren van Tjeenk Willink. Zijn woorden vonden altijd een beleefd gehoor en een zekere welwillendheid, in ieder geval binnen de overheid zelf. Maar dat wil nog niet zeggen dat dit ook tot actie heeft geleid. In 2011 noemde Tjeenk Willink zijn presentatie van het jaarverslag van de Raad van State het jaarlijkse Cassandra-moment: de waarheid zeggend zonder dat er echt naar wordt geluisterd.[4]

Toch is Tjeenk Willink niet de enige die deze zorgen uit: ook de oud-Ombudsman Alex Brenninkmeijer, meerdere bestuurswetenschappers en de Secretarissen-Generaal hebben de afgelopen jaren gepubliceerd over het gebrek aan burger- en uitvoeringsgerichtheid. Zo werd bij het ministerie van OCW enige jaren geleden gesproken over de kanteling: minder kijken vanuit de eigen bureaucratische logica en meer vanuit de noden en vragen vanuit de samenleving. En ook probeert een aantal grote uitvoeringsorganisaties de kloof met burgers te verkleinen door middel van meer “toegesneden dienstverlening” bij bijzondere en schrijnende gevallen. Maar over het geheel genomen wordt er weinig voortgang geboekt neemt de frictie alleen maar toe.

Verantwoordelijkheid

Wie is er nu verantwoordelijk voor de instandhouding van de vicieuze cirkel? Het reorganisatiebeleid vanaf de vroege jaren 1980 was deels goed te begrijpen vanuit de grote druk op de overheidsuitgaven. Het was ook niet vreemd dat er eerst gekeken werd wat er op de apparaatskosten kan worden bespaard, voordat men snijdt in de directe uitgaven aan burgers. In die context werd het New Public Management-denken ook in Nederland dominant: minder ambtenaren door bezuinigen, verzelfstandiging en privatisering, méér doen met minder middelen dan bedrijfsmatige methoden. Overwegingen van rechtsstatelijkheid, legitimiteit, vertrouwen van burgers, en de waarde van interne kennis en deskundigheid klonken minder door.

Inmiddels hebben tal van empirische studies aangetoond dat veel New Public Management-hervormingen, naast een kwalitatieve afbrokkeling van de overheid, ook nauwelijks hogere kosten-efficiëntie hebben opgeleverd.[5] Terugkijkend kan het onkritische geloof in New Public Management naïef worden genoemd, maar destijds was er een brede consensus (enkele uitzonderingen daargelaten) onder politici, leidinggevende ambtenaren, bestuurswetenschappers en opiniemakers in de media dat dit de weg vooruit was.

Meestal krijgen overijverige ambtenaren, bestuurlijke experts en lobbyisten de zwarte piet toegespeeld als het gaat om de overdaad aan nieuw beleid. Daarover kunnen de meeste politici, journalisten, maar ook mensen in het café en bij de koffieautomaat het snel eens worden. Verfrissend aan het pleidooi van Tjeenk Willink is dat hij bij uitstek politici zelf aanspreekt: bewindslieden moeten bij het formuleren van nieuw beleid veel meer rekening houden met de reëele uitvoeringscapaciteit, en Kamerleden moeten zich veel intensiever bezighouden met (a) de verhouding tussen wat verwacht wordt van de overheid en hoe die overheid daartoe toegerust is en (b) de controle op datgene wat er terecht komt van alle beleidsvoornemens.

Zal dit genoeg zijn om de vicieuze cirkel te doorbreken? Het is de vraag. Maar het lijkt erop dat Tjeenk Willink nu, aan het einde van zijn carrière, dichter dan ooit is gekomen bij het werkelijk entameren van een discussie over de kwaliteit en geloofwaardigheid van de overheid. Wie weet ontmoet de ongemakkelijke waarheid na vele Cassandra-momenten nu een Al Gore-moment. Dat Kamerleden de handschoen oppakken en het debat erover starten moet hoopvol stemmen. Een levendige discussie over het functioneren van de publieke zaak is een voorwaarde voor en eerste stap naar verbetering, en minder chagrijn.

Dr. Caspar van den Berg en prof.dr. Frits van der Meer zijn beide verbonden aan het Instituut Bestuurskunde van de Universiteit Leiden.

[1] Kabinetsformatie 2017, https://www.kabinetsformatie2017.nl/kabinetsformaties/k/kabinetsformatie-2017/documenten/publicaties/2017/06/27/bijlage-bij-eindverslag-informateur-tjeenk-willink---over-de-uitvoerbaarheid-en-uitvoering-van-nieuw-beleid-regeerakkoord

[2] Zie bijvoorbeeld: Nederlands Juristenblad (12-07-2017), Een vermaning van de informateur http://njb.nl/nieuws/een-vermaning-van-de-informateur.25660.lynkx en Bruno Bruins in Binnenlands Bestuur (09-09-2017), Oog voor de uitvoering

[3] Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2016–2017, 34 686

[4] NRC (23-04-2011) “Burger kiest eigen duidelijkheid”

[5] Zie bijvoorbeeld Suleiman, E.N. (2003) Dismantling Democratic States, Princeton: Princeton University Press; Drechsler, W. (2005) The Rise and Demise of the New Public Management, PAE Review, no. 33, art. 2; Pollitt, Ch. en G. Bouckaert, (2011) Public Management Reform, A comparative analysis, Oxford: Oxford University Press; Hood, Ch. en R. Dixon (2015) A Government that Worked Better and Cost Less? Evaluating Three Decades of Reform and Change in UK Central Government. Oxford: Oxford University Press; Berg, C.F. van den, F.M. van der Meer, D. van Osch, M. Van Mannekes, A.J. Schmidt, J. Porth (2015) Koers houden in turbulentie. Den Haag: CAOP.