Staatscommissie rechtsstaat: naar een herwaardering van de sociale rechtsstaat?

Sinds 2022 begint onze Grondwet met een algemene bepaling die luidt dat de Grondwet de grondrechten en de democratische rechtsstaat waarborgt. Daarmee is voor het eerst in onze grondwettelijke geschiedenis het rechtsstatelijke ideaal expliciet vastgelegd.

De rechtsstaat zelf kennen we uiteraard al veel langer. Afkomstig uit het Duitse negentiende-eeuwse constitutionele debat is het begrip in Nederland in de loop van de twintigste eeuw uitgegroeid tot een vanzelfsprekende karakterisering van ons staatsbestel. Maar wat verstaan we eigenlijk onder de rechtsstaat?

In de toelichting op de algemene bepaling legde de regering uit dat een rechtsstaat een staat is die voldoet aan vier eisen: legaliteit (de overheid oefent haar gezag uit op basis van de wet en binnen de grenzen van de wet), machtenscheiding (bevoegdheden zijn verspreid over de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht), onafhankelijke rechtspraak en bescherming van grondrechten.

Alle vier de eisen zijn gericht op het voorkomen van machtsmisbruik door de overheid. Het lijstje geeft daarmee uiting aan de klassieke, liberale opvatting van de rechtsstaat. Tegelijk kwalificeert de algemene bepaling zelf de rechtsstaat ook: het gaat niet om de rechtsstaat zonder meer, maar om de democratische rechtsstaat. Het volstaat niet dat de overheid gebonden is aan het recht; dat recht moet ook democratisch, met inbreng van burgers, tot stand zijn gekomen. Deze koppeling tussen rechtsstaat en democratie is in ons land inmiddels gemeengoed.

Minder eensgezindheid bestaat er over de duiding van de rechtsstaat als sociale rechtsstaat, waarmee wordt bedoeld dat de overheid dient bij te dragen aan sociale rechtvaardigheid. De toelichting op de algemene bepaling zwijgt hierover. We komen de sociale rechtsstaat daarentegen juist wel nadrukkelijk tegen in het recente adviesrapport van de staatscommissie rechtsstaat, getiteld

‘De gebroken belofte van de rechtsstaat’. Tot die ‘belofte’ rekent de staatscommissie niet alleen dat burgers worden beschermd tegen de overheid en invloed kunnen uitoefenen op het overheidsbeleid, maar ook dat zij, als dat nodig is, steun krijgen van de overheid. Deze ‘sociale’ kant van de rechtsstaat vereist volgens de staatscommissie dat de overheid actief de voorwaarden schept waaronder burgers gestalte kunnen geven aan hun leven.

Dat klinkt nobel, maar maakt het rechtsstaatbegrip wel veelomvattend en nogal onbepaald. Want de vraag is uiteraard wat die voorwaarden precies zijn en wat de overheid in dit verband precies moet doen. De staatscommissie geeft aan dat het met name gaat om de verwerkelijking van de sociale grondrechten.

Sinds 1983 rust er op de overheid een grondwettelijke zorgplicht ten aanzien van bijvoorbeeld de werkgelegenheid, de gezondheidszorg en het milieu. De meeste van deze rechten zijn door burgers juridisch niet afdwingbaar, maar behelzen een opdracht aan de wetgever. De wijze waarop en de mate waarin de wetgever de sociale grondrechten invulling geeft is een kwestie van politiek. Hun uitwerking vraagt immers om lastige afwegingen tussen botsende belangen en idealen.

Ook uit de concretisering van de sociale rechtsstaat door de staatscommissie blijkt dat dit begrip zelf weinig sturing biedt. Zo richt de staatscommissie zich in haar rapport haast uitsluitend op bestaanszekerheid. Andere sociale grondrechten, bijvoorbeeld op het gebied van huisvesting, blijven buiten beschouwing. Deze keuze valt te begrijpen tegen de achtergrond van het kinderopvangtoeslagenschandaal, de belangrijkste reden voor het instellen van de staatscommissie.

Door een ‘burgerpersperspectief’ in te nemen komt de staatscommissie al snel uit bij de problematiek rond de sociale zekerheid van kwetsbare burgers. Om deze problematiek in verband te kunnen brengen met de rechtsstaat kiest ze voor een sociaal rechtsstaatbegrip.

De staatscommissie kiest er bovendien voor om vrijwel uitsluitend in te gaan op de ingewikkeldheid van het beleid, de regels en de uitvoering op het gebied van bestaanszekerheid. Haar aandacht gaat niet naar de inhoud van dit beleid. Nog veel meer dan over de juridische vormgeving bestaan er over die inhoud uiteenlopende politieke opvattingen. De staatscommissie vermijdt zo de mogelijke kritiek dat ze politiek bedrijft.

De keuzen van de staatscommissie zijn dus begrijpelijk, maar hebben ook een keerzijde. Door sterk in te zetten op de sociale kant van de rechtsstaat kan de gedachte ontstaan dat elke sociaaleconomische kwestie een rechtsstatelijke aangelegenheid is. Dat zou kunnen leiden tot een ‘inflatie’ van het rechtsstaatbegrip. Als ‘alles’ een rechtsstatelijke kwestie wordt, verliest de rechtsstaat zijn zeggingskracht.

De staatscommissie schrijft dat de rechtsstaat voor veel burgers ‘te abstract, groot en ingewikkeld’ is. We kunnen daaraan toevoegen dat dit ook geldt voor veel politici en bestuurders. Dit komt evenwel niet alleen door een gebrek aan kennis en interesse, maar dus ook door de diversiteit aan opvattingen over wat de rechtsstaat nu eigenlijk is en verreist.

Als we de rechtsstaat een sociale duiding geven, verliest het begrip veel van zijn scherpte. Voor ‘rechtsstatelijk leiderschap’ (de eerste aanbeveling uit het rapport) en versterking van ‘het ‘rechtsstatelijke kompas’ binnen de overheid (de tweede aanbeveling) zou een beperktere rechtsstaatopvatting wellicht meer geschikt zijn.

Zoals de staatscommissie zelf al in haar werkprogramma opmerkt: de rechtsstaat is geen oplossing voor álle kwalen van de overheid.

Maarten Stremler is universitair docent constitutioneel recht aan Maastricht University. Bas Pasterkamp is promovendus constitutioneel recht aan Maastricht University.