Van de Wob, via de Woo naar een Woo 2.0?

Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) in werking getreden. Deze wet is niet zonder slag en stoot tot stand gekomen. Nog voor de Eerste Kamer de wet aannam, deed de minister van BZK al de toezegging om internationaal rechtsvergelijkend onderzoek te laten uitvoeren naar wetgeving in andere landen. Dit onderzoek is in oktober aan de Kamers aangeboden. In het onderzoek hebben wij de Nederlandse Woo vergeleken met de openbaarheidswetgeving in Zweden, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Frankrijk, Slovenië en Estland. Uit het onderzoek blijkt dat deze landen op een aantal punten andere keuzes hebben gemaakt dan Nederland. Hierna zullen wij zes van deze keuzes kort aanstippen.

Bezinning op het doel van openbaarheid van overheidsinformatie

Het startpunt van wetgeving is de vraag waarom de openbaarmaking van overheidsinformatie nodig is: is het verstrekken van informatie een gunst van de overheid of een recht van de burger?

Opvallend is dat in de landen waar deze openbaarheid in de Grondwet is vastgelegd, zoals Zweden, het recht op openbaarheidsinformatie vaker prevaleert boven het recht op privacy van een burger. Ook zijn in Zweden persoonlijke beleidsopvattingen in officiële documenten niet uitgezonderd van openbaarheid. Hierdoor hoeft veel minder informatie ‘gelakt’ te worden. Voordat er een Woo 2.0 komt, zou dan ook eerst een bredere maatschappelijke dialoog moeten plaatsvinden over de vraag waar de grenzen van openbaarheid moeten liggen, zeker in de huidige complexe samenleving.

Een recht op informatie of op documenten?

In het verlengde van het voorgaande ligt de vraag waar de burger bij gebaat is: is het wel zinvol om duizenden e-mails zonder context openbaar te maken? In Nederland ligt vaak de nadruk op het recht van de burger (en met name journalisten) om de overheid te mogen controleren. In die gevallen ligt het voor de hand dat de burger recht heeft op alle onderliggende documenten. De Raad voor het openbaar bestuur heeft er in 2012 al op gewezen dat het openbaar maken van overheidsinformatie meer doelen dient. Zo kan het ook worden gezien als randvoorwaarde voor modern, volwaardig burgerschap. De burger kan informatie gebruiken voor participatie in het bestuur, om eigen economische of maatschappelijke initiatieven ontplooien of om aanspraak te maken op publieke diensten.

Het doel van openbaarheid van overheidsinformatie is relevant voor de keuze voor een informatiestelsel of een documentenstelsel. Bij een zuiver informatiestelsel kunnen personen verzoeken om informatie over bepaalde onderwerpen. Het bestuursorgaan kan reageren op een informatieverzoek door de informatie te verstrekken (soms mondeling of in gecompileerde vorm) waarbij de onderliggende documenten niet hoeven te worden verstrekt. Wanneer wordt gekozen voor een zuiver documentenstelsel, dan kunnen personen slechts verzoeken om een of meerdere concreet omschreven documenten, vaak aan de hand van een documentenregister. Nederland heeft een hybride stelsel, waarbij gevraagd kan worden om informatie, maar dat verzoek resulteert in het verstrekken van documenten. Ook deze keuze zou voor een Woo 2.0 opnieuw doordacht kunnen worden. Slovenië en Estland hebben bijvoorbeeld wetgeving waarin onderscheid wordt gemaakt tussen het recht op informatie en het recht op documenten en voor beide rechten een eigen regeling is getroffen.

Een recht op documenten of officiële documenten?

In Nederland kunnen alle soorten documenten worden opgevraagd, waarvan de SMSjes van Rutte recent veel aandacht hebben gekregen. De meeste onderzochte landen hebben het recht op overheidsinformatie beperkt tot “officiële documenten” of een variant hierop. Interne e-mails tussen ambtenaren en concepten vallen hierdoor vaak buiten de reikwijdte van de regelgeving en kunnen dus nooit opgevraagd worden. Vanuit het oogpunt van uitvoerbaarheid lijkt dit aantrekkelijk. Het risico is echter dat het recht op overheidsinformatie verwaterd tot een recht om lege kasten te mogen inspecteren. Ook hier is een middenweg denkbaar die tot uitdrukking brengt dat prioriteit moet worden gegeven aan de toegang tot officiële informatie, terwijl voor andere informatie een langere afhandelingstermijn aanvaardbaar wordt geacht.

Begrenzing van de omvang van informatieverzoeken?

In Nederland wordt soms verzucht dat omvangrijke Woo-verzoeken problematisch zijn voor de uitvoeringspraktijk. Hoewel deze stelling door de Open State Foundation wordt betwist en het begrenzen van het recht op overheidsinformatie niet opportuun is zolang de informatiehuishouding van de overheid niet op orde is, is gekeken of andere landen de omvang van verzoeken beperken. Drie alternatieven verdienen hier vermelding. Allereerst zou kunnen worden gedacht aan het in rekening brengen van kosten, omdat dit aanleiding kan zijn voor een verzoeker om het verzoek te beperken.

Minder subtiel is het vaststellen van een maximale duur voor het vinden van de informatie. In het Verenigd Koninkrijk kunnen (kort samengevat) verzoeken worden afgewezen als het vinden en bij elkaar zetten van de informatie meer dan 24 werkuren zou kosten. Wellicht het interessantst voor Nederland is de Duitse en Estse wetgeving, waarin per verzoek wordt bekeken of het verzoek een te grote werklast oplevert voor bestuursorganen. In dat geval wordt een belangenafweging gemaakt, waarbij niet alleen wordt gekeken naar de ingeschatte informatiewinst die het inwilligen van het verzoek met zich meebrengt voor de maatschappij of de individuele verzoeker, maar ook naar de gevolgen voor de andere publieke taken van het bestuursorgaan. Als de gevolgen van het verzoek onevenredig zijn, mag het worden afgewezen.

Tijd voor één sterke toezichthouder?

Openbaarheidswetgeving staat niet op zichzelf, maar wordt beïnvloed door wetgeving over informatiemanagement en privacy. In Nederland zijn er niet alleen verschillende wetten (o.a. de Woo, Archiefwet, AVG, Wet hergebruik overheidsinformatie en de Bekendmakingswet), maar is ook de advisering over en het toezicht op overheidsinformatie verspreid over de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed (Archiefwet), het Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding (Woo) en de Autoriteit persoonsgegevens (AVG). Nederland kent nog een grote verbeteropgave voor de openbaarheid van overheidsinformatie. Zou het zinvol zijn om deze adviserende en toezichthoudende taken te integreren, waardoor één sterke toezichthouder met een integrale visie op dit onderwerp ontstaat?

Momentum voor een cultuurverandering?

Een belangrijke wens van de wetgever is dat de Woo leidt tot een cultuurverandering. In het Verenigd Koninkrijk heeft de inwerkingtreding van de FOIA 2005 daadwerkelijk tot een cultuurverandering geleid. Hierbij heeft de Information Commissioner (ICO) een grote rol gespeeld. In Nederland ligt hier een kans voor het Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding. Dit Adviescollege zou het uitdrukkelijk tot haar taak moeten zien om bestuursorganen te helpen bij het voldoen aan de openbaarheidsverplichtingen van de Woo en het bereiken van de in Nederland gewenste cultuuromslag. In navolging van de Britse ICO zou het Adviescollege richtsnoeren kunnen opstellen om bestuursorganen te helpen bij de uitvoering van de nieuwe wetgeving. Daarnaast is vermeldenswaardig dat de Franse toezichthouder CADA rechtstreeks contact onderhoudt met de ambtenaar die verantwoordelijk is voor de toegang tot overheidsinformatie bij (grote) bestuursorganen (de PRADA). Het Adviescollege zou een vergelijkbaar netwerk met de Woo-contactpersonen kunnen opbouwen.

Bovenstaande zes punten laten zien dat er verschillende keuzes zijn om openbaarheidswetgeving vorm te geven. In hoeverre deze wijzigingen ook tot ‘verbetering’ zouden leiden is een geheel andere (politiek-bestuurlijke) vraag. Volgens ons is het zinvol om de komende jaren in Nederland de discussie over deze fundamentele keuzes te voeren zodat vervolgens – als de informatiehuishouding van de overheid op orde is – een Woo 2.0 tot stand kan worden gebracht.

Annemarie Drahmann en Louis Honée zijn universitair hoofddocent resp. onderzoeker aan de afdeling staats- en bestuursrecht van de universiteit Leiden