Kabinetsformatie en het afleggen van verantwoording: staatkundige vernieuwing is geboden

In augustus 2021 schreef ik dat de formatie rommelig en traag verloopt. Het begon al met de benoeming van de eerste informateurs, verkenners geheten. Sinds de Kamer zelf aan zet is voor wat betreft de gang van zaken tijdens de formatie is de term verkenner gebruikt voor de periode tussen de uitslag van de verkiezingen en de eerste samenkomst van de Kamer. De zogenaamde verkenners doen voorwerk ten behoeve van de benoeming van (in)formateurs door de Kamer in nieuwe samenstelling. Waarom gekozen is voor de benaming verkenner is mij onduidelijk. In deze formatie is mij echter opgevallen, dat de verkenners geen verslag van hun werkzaamheden uitbrachten aan diezelfde Kamer. Informateurs plegen dat wel te doen en verschaffen daarmee grondslag voor debat in de kamer over hun taak. De afwezigheid van een dergelijk verslag leidt tot rommeligheid van de discussie over de aanpak van de formatie.

Fractievoorzitters gaven op 1 april 2021 in het debat over de eerste fase hun weergave van hun inbreng bij de verkenners, zo ook de fractievoorzitter van de VVD, tevens minister-president. Het debat concentreerde zich op zijn weergave van de feiten tijdens de gesprekken met de beide verkenners. Waar of onwaar? De verkenners gaven hun eigen weergave en waren daarmee ook weer onderdeel van het debat. Het debat ontaardde in chaos, uitmondende in een verworpen motie van wantrouwen en een aangenomen motie van afkeuring. De kamer gaf in het debat ragfijn aan, dat bij de fractievoorzitter van de grootste partij, die bovendien minister-president is en wil blijven, een grote verantwoordelijkheid berust voor zorgvuldigheid in de formatie.

De uitkomst van dit debat is als een slagschaduw blijven hangen boven de formatie. De schade had beperkt kunnen blijven indien verkenners vooraf een - helder - verslag van hun werkzaamheden en gesprekken hadden uitgebracht. En schaf het begrip verkenner af. Noem hem of haar gewoon informateur, want het werk is dat wat een informateur doet, namelijk informatie verzamelen en daaraan een voorstel koppelen voor de verdere aanpak. Door de aangenomen motie van afkeuring is hoe dan ook het gezag van de zittende minister-president aangetast.

Ik begrijp weliswaar dat aftreden als minister-president in Coronatijd een belangrijk argument is om aan te blijven, maar het overlaten van het voorzitterschap van de ministerraad aan een van de andere ministers had aan het vertrouwen in de democratie toch een belangrijke bijdrage geleverd. Een keuze voor uitsluitend het fractievoorzitterschap zou ook voor de formatie beter zijn geweest. Als de exponent van de grootste partij direct deelneemt aan de onderhandelingen, kan deze waar nodig ook een sturende rol vervullen voor het tempo en de zorgvuldigheid van de formatieprocedure. In de rolverdeling die is gekozen, is onduidelijkheid gaan ontstaan, bij wie de verantwoordelijkheid voor het doorbreken van impasses ligt. Bij de voorzitter van de grootste fractie, of bij de minister-president als primus van het demissionaire kabinet, die tot uitdrukkelijke taak heeft al datgene te doen wat noodzakelijk is in het belang van het Koninkrijk. Wat is dan de rol en verantwoordelijkheid van de voorzitter van de Tweede Kamer?

Het antwoord is onduidelijk, al sinds de Tweede Kamer het initiatief neemt. Hoe verhoudt zich die rol en verantwoordelijkheid met die van de fractievoorzitters en met die van de zittende minister-president. Dit zijn vragen die beantwoording behoeven. Aanzet daartoe had in de regeringsverklaring moeten worden opgenomen. De gegeven aanzet is minimaal. Voor de langst durende formatieperiode in de parlementaire geschiedenis is nauwelijks of geen verantwoording afgelegd. Ik heb er met grote verbazing naar gekeken en geluisterd. Een dieptepunt in onze parlementaire geschiedenis. Nu worden vragen die de kamer en regering zelf hadden moeten beantwoorden gedeponeerd bij degenen die de evaluatie van de kabinetsformatie op zich nemen. Kieper deze vragen niet op het bord van externe deskundigen, maar houd als kamer het heft alstublieft zelf in handen. De kiezer die zijn stem bij de laatste verkiezingen uitbracht, heeft daar recht op. Dat sluit niet uit dat de kamer raad vraagt aan ervaringsdeskundigen. En dat zijn in het bijzonder de informateurs die bij formaties in heden en verleden zijn betrokken.

Verkiezingen en daarna de formatie zijn vitaal onderdeel van ons stelsel. De parlementaire geschiedenis bevat sprekende voorbeelden daarvan. In 1939 nam de kamer de motie Deckers aan en stuurde het vijfde kabinet Colijn bij het eerste optreden in de kamer naar huis, omdat de samenstelling daarvan geen weerspiegeling was van de verkiezingsuitslag. Toen het kabinet Van Agt I in 1977 optrad in de Kamer vond een uitvoerig debat plaats over het verloop van de formatie, in het bijzonder over de vraag of de gevolgde procedures zorgvuldig waren. In de Eerste Kamer werd een motie ingediend waarbij de uitkomst van de formatie, namelijk het kabinet CDA/VVD niet in overeenstemming werd geacht met de verkiezingsuitslag. Het broodnodige debat vond plaats. Nu heeft dit ontbroken. Wel wordt aangegeven dat het kabinet een parlementair kabinet is.

Het zou passend zijn geweest dat de minister-president ook zou zijn ingegaan op vragen als: waarom deze samenstelling? Waarom geen deelneming van andere partijen, zoals PvdA en/of GroenLinks aan de coalitie? Er is niet onderhandeld met GroenLinks en PvdA gezamenlijk. Dat had kunnen leiden tot participatie van beide partijen of één daarvan aan de coalitie. Subsidiair, het inlassen van zodanige onderhandelingen had kunnen leiden tot deelname aan een parlementair kabinet of tot benoeming op extra parlementaire basis van een of meer ministers uit een van die partijen in het kabinet. Nu luidde het antwoord op de vraag van informateur Remkes aan alle partijen, en dus ook aan PvdA en GroenLinks, of zij een minister wilden laten deelnemen aan een nieuw kabinet, met uitzondering van de ChristenUnie: neen. Een gemiste kans van partijen om te geraken tot een bredere samenstelling van het kabinet en tot bredere steun voor een coalitie akkoord in de Kamer.

Het karakter van het voorliggende coalitieakkoord vergt op veel essentiële onderdelen nadere uitwerking door het kabinet. De miljarden die al dan niet in de vorm van een fonds zijn uitgetrokken moeten concrete invulling krijgen. Uit het oogpunt van het budgetrecht van de Kamer is betrokkenheid van de Kamer bij het maken van keuzes geboden; zowel naar inhoud als naar fasering in de tijd. In andere woorden gezegd: de formatie gaat door, maar niet meer onder verantwoordelijkheid van een onafhankelijke informateur. Dit toont aan dat de formatie in eigenlijke zin gebrekkig is verlopen. In het debat over de regeringsverklaring is van de nood een deugd gemaakt. De minister-president benadrukt de betrokkenheid van de Kamer bij de nadere invulling van het akkoord; een bijdrage aan de z.g. nieuwe bestuurscultuur. Ik hoop dat het kabinet en de kamer de kracht zullen hebben hun bijdrage aan de invulling van het akkoord ordelijk te doen verlopen.

In de regeringsverklaring heb ik passages gemist over de stand van ons parlementaire stelsel. Het is toch opmerkelijk, dat de grootste oppositiepartij in de kamer al geruime tijd de PVV is. Deze partij treedt ondermeer bij de regeringsverklaring als eerste spreker op. Dat is in ons stelsel een vitale rol. Deze wordt vervuld door een partij, die geen politieke partij is, namelijk een partij zonder leden, bovendien niet transparant als het gaat om de financiering. De regeringsverklaring zwijgt over de wijze waarop ons parlementaire stelsel functioneert. Ja, meer dualisme, afschaffing van coalitieberaad van fractievoorzitters en kabinet.

Over structurele verbetering wordt niets gezegd. Veel commissies en het meest recent de Staatscommissie Remkes hebben op dat punt voorstellen gedaan. Wanneer komen er voorstellen van het kabinet? Komt er eindelijk een Wet Politieke Partijen? De Staatscommissie Remkes heeft daartoe al een aanbeveling gedaan. De regering heeft hiermee ingestemd. Maar vele kabinetten zijn al bang geweest zich te branden aan een wettelijke regeling. Politieke partijen zijn de voedingsbron van de parlementaire democratie. De Bondsrepubliek Duitsland heeft na 1945 onmiddellijk dit onderwerp aangepakt door een Wet op Politieke Partijen tot stand te brengen. Volg alsnog dit voorbeeld, hoe gecompliceerd dit ook is. De totstandkoming van een wettelijke regeling vergt geen grondwetsherziening. Een eenvoudige meerderheid volstaat.

Onderwerpen, die de aandacht primair verdienen: transparantie van financiering en het tegengaan van versplintering van de vertegenwoordiging van politieke partijen in de Tweede Kamer en vanzelfsprekend inzicht in de structuur van de politieke partij; voldoet deze aan de primaire voorwaarden van democratische besluitvorming? Als toeschouwer van de debatten in de Tweede Kamer zag ik de kamer breed kritiek uitoefenen op de inhoud van de bijdrage van de vertegenwoordiger van de PVV-fractie. De kritiek resulteerde in de dringende vraag aan de voorzitter van de Kamer in te grijpen.

Ik vind de functie van voorzitter verder reiken dan procesbegeleider, maar de voorzitter van de Kamer is niet het instrument om ad hoc een oplossing te bieden voor een politiek probleem in de samenstelling van de kamer. Vind een oplossing van een urgent probleem in het functioneren van onze parlementaire democratie. Het gaat hier om een belangrijk aspect van staatkundige vernieuwing. Ik zou zeggen: fractievoorzitters, steek de hoofden bij elkaar en zoek een oplossing. Dit lijkt mij een taak niet alleen van de voorzitter, maar van de hele Kamer. Laat het presidium van de Kamer die taak op zich nemen. Dit vergt deelneming van fractievoorzitters aan dit college. Dat is op zich al een broodnodige vernieuwing. Noodzakelijk omdat de parlementaire democratie in het geding is.

Kabinet en Kamer: staatkundige vernieuwing is geboden. Dromen over democratie is goed, maar een bijdrage geven aan het project onvoltooide democratie is beter. Dat moet de agenda zijn van Kamer en kabinet.

Rein Jan Hoekstra, voormalig secretaris-generaal van het ministerie van Algemene Zaken, was van 1994 tot 2011 lid van de Raad van State. Hij zat in 2006 tevens de Nationale Conventie voor bestuurlijke vernieuwing voor.