De uitbouw van de Europese zorgunie

Het is een misvatting dat de Europese Unie weinig van doen heeft met zorgbeleid. De Europese invloed is echter vooral indirect. Zorgbeleid zelf is primair een nationale aangelegenheid. Zou de coronacrisis een belangrijke impuls zijn voor meer directe invloed van de EU?

Vaak is te horen dat de Europese Unie weinig te maken heeft met volksgezondheid (gericht op welbevinden van alle mensen) en gezondheidszorg (gericht op zieke mensen genezen en verzorgen). Artikel 168 van het Verdrag over de Werking van de EU lijkt dat te bevestigen. De EU heeft bijna alleen ondersteunende bevoegdheden om volksgezondheid te reguleren. Het budget voor de Europese volksgezondheidsprogramma’s is ook beperkt. Daarnaast moet de EU volgens het verdrag de verantwoordelijkheden van de lidstaten op vlak van gezondheidszorg eerbiedigen. Dat laatste punt is door de lidstaten met het Verdrag van Amsterdam (1998) juist vastgelegd, omdat de EU wel steeds meer invloed kreeg op zorgbeleid. Wat houdt die Europese invloed in?¹

Denk allereerst aan zaken als Europese regulering van tabaksreclame, betaling van slaapdiensten van artsen in opleiding, dataprivacy, voedselveiligheid, gezondheid op werk en stikstof – stuk voor stuk van belang voor het gezond maken en houden van mensen. Daarnaast is het vrij verkeer van goederen, diensten, arbeid en kapitaal een belangrijke impuls voor een Europese rol in gezondheidsbeleid geweest. Al in 1958 verwierven arbeiders die over de grens werkten, de mogelijkheid om grensoverschrijdende zorg (vergoed) te krijgen. Geleidelijk aan hebben alle EU-burgers die mogelijkheid gekregen. Het vrij verkeer van goederen en diensten beperkt verder de mogelijkheden om patiënten te weerhouden in het buitenland zorg te halen. Dat heeft al regelmatig tot de vraag geleid of de Nederlandse zorgverzekeringswet (art.13) in de praktijk wel Euro-proof is. Daarnaast heeft vrij verkeer van arbeid geleid tot regels over het erkennen van diploma’s, waardoor zorgverleners in een andere EU-lidstaten kunnen werken, zoals Poolse artsen en verpleegkundigen in het Verenigd Koninkrijk. Vrij verkeer van goederen betreft ook de toegang van de medicijnen tot de Europese markt, waarmee een begin werd gemaakt in de jaren zestig naar aanleiding van het Softenon-schandaal.

Naast de marktregelgeving (en de interpretaties ervan door het Europees Hof van Justitie) zijn ook crises aanleiding geweest voor groeiende EU-invloed op gezondheidsbeleid. AIDS, kanker, BSE en SARS hebben zo bijgedragen tot Europese onderzoeksprogramma’s en samenwerkingsverbanden. De belangrijkste crisis in zorgverband is echter de Euro-crisis. Zorgen over de financiële houdbaarheid van lidstaten hebben geleid tot meer bemoeienis met een van de grootste kostenposten op de nationale begrotingen: gezondheidszorg – zeker in landen die onder verscherpt toezicht stonden, zoals Griekenland en Portugal. Met enige moeite zijn ook zorgspelers betrokken geraakt bij de Europese aanbevelingen voor begrotingsbeleid van de lidstaten.

De EU heeft dus zeker, vooral indirecte invloed op zorgbeleid. De Europese zorgunie-in-wording is bovendien nogal versnipperend. Lidstaten blijven dominant in zorgbeleid. Dat is niet verwonderlijk.² Na de Tweede Wereldoorlog hebben de lidstaten hebben hun eigen zorgstelsels opgebouwd, waarin zorgspelers gevestigde belangen hebben. Voor de EU is het niet makkelijk om eenheid te smeden tussen al die verschillende stelsels. Ze heeft daarvoor ook maar beperkte juridische en financiële middelen. Op hun beurt zijn er niet of nauwelijks politieke partijen en belangengroepen geweest die pleiten voor veel meer EU-invloed in zorg, laat staan voor een Europees zorgstelsel. Het is bovendien ook lastig om daarvoor meer steun onder de bevolking te verwerven. Grotere individuele zorgkeuze over de grens en (afgedwongen) hervormingen van het zorgstelsel voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën dragen niet echt bij aan een sterk gevoel tussen Europeanen om de gezondheidskosten met elkaar te delen. Een Europese rol in zorg blijft er wel. Het is namelijk ook lastig om tussen al die verschillende lidstaten tot overeenstemming te komen om de Europese invloed in het zorgbeleid terug te draaien.

Zou de coronacrisis nu tot een grotere rol van de EU in zorgbeleid leiden? – Nationale lidstaten domineren de zorgaanpak. Niettemin klinken er ook allerlei oproepen om de Europese zorgrol te versterken: om gezamenlijk vaccins of mondkapjes te ontwikkelen en in te kopen om zo minder afhankelijk te zijn van bijvoorbeeld Chinese productie ervan; om Europees crisismanagement binnen en buiten de EU te verstevigen; om landen met veel coronaslachtoffers bij te staan; om het Europees Centrum voor Ziektepreventie en -Bestrijding te versterken, enzovoort. De Europese invloed op zorgbeleid zal er al met al niet minder op worden. Het is niettemin onwaarschijnlijk dat de EU veel meer direct zorgbeleid gaat voeren. Zorgstelsels zijn nog steeds nationaal georganiseerd, en de gevestigde belangen zijn daardoor nog altijd vooral nationaal georiënteerd; en de EU heeft vooralsnog beperkte financiële en juridische middelen om zorgbeleid uit te breiden; bovendien is Europese solidariteit tussen lidstaten nog steeds beperkt. Het zal er dus wel op uit komen dat de EU vooral een regulerende en ondersteunende rol zal behouden.

Hans Vollaard is universitair docent Europees en nationale politiek aan de Unversiteit Utrecht

[1] Zie voor een recent overzicht van Europees gezondheidsbeleid: S. Greer et al. (2019) Everything you always wanted to know about European Union health policies but were afraid to ask (2d revised edition). Kopenhagen: European Observatory on Health Systems and Policies.

[2] Zie H. Vollaard, H. van de Bovenkamp & D.M. Martinsen (2016) The making of a European healthcare union: A federalist perspective. Journal of European Public Policy, 23(2), 157-176; Vollaard, H. and Martinsen, D.S. (2017). The Rise of a European Healthcare Union. Comparative European Politics, 15(3), 337-351.