De onvoorziene vrucht van brexit

Een onvoorzien gevolg van het Brexit-drama is dat het de Europese Unie dwingt tot zelfonderzoek. De voorstanders van uittreding van het Verenigd Koninkrijk uit de EU schilderen de Unie af als het ‘Vierde Rijk’ en beschouwen hun land als een kolonie van de Europese Superstaat. Zij gaan er prat op ‘vrijheidsstrijders’ te zijn en vieren de dag van het referendum als hun Onafhankelijkheidsdag.

De omstandigheid dat de voorstanders van de EU niet in staat waren deze aantijgingen te weerleggen heeft onmiskenbaar aan het succes van de Brexiteers bijgedragen. De EU moet de lessen van Brexit dus ter harte nemen. De noodzaak daartoe is des te dringender, omdat de Brexiteers geestverwanten op het continent hebben. In (bijna) alle lidstaten van de EU maken de eurosceptici en anti-Europeanen zich op voor de komende verkiezingen van de leden van het Europees Parlement en in Nederland slaat Baudet luidruchtig op de trom van de natiestaat.[1]

Federaal tegenover intergouvermenteel

De reden waarom de EU zich in stilzwijgen hult, ligt in het verleden. Vanaf het begin van de Europese integratie is er een fundamenteel debat gevoerd over de aard en het doel van het samenwerkingsverband. De federalisten waren ervan overtuigd dat de afzonderlijke landen naar analogie van de USA zouden moeten opgaan in een Verenigde Staten van Europa. Hun opponenten bepleitten onder aanvoering van de Franse president de Gaulle en de latere Britse premier de totstandkoming van het Europa van de Vaderlanden. Federale en intergouvernementele samenwerking kwamen als onverzoenlijke concepten tegenover elkaar te staan. Na een verlammende crisis legde het ‘compromis van Luxemburg’ uit 1966 de basis voor verdere samenwerking met dien verstande dat er niet meer over de aard en het doel daarvan gesproken zou worden.[2] Dat compromis werd bezegeld met de constatering in de Verklaring over Europese Identiteit van 1973 dat de Gemeenschappen een ‘organisatie van democratische staten’ vormde.[3]

Ondanks de talrijke en ingrijpende veranderingen die het Europese samenwerkingsverband sinds 1973 heeft doorgemaakt, is de impasse in het debat over de aard van de EU nog steeds niet doorbroken. Deze stilstand valt te verklaren uit het feit dat de traditionele benadering van de EU vanuit het statelijke perspectief geen andere mogelijkheden biedt dan staat of organisatie van staten. Omdat in een handomdraai aangetoond kan worden dat de EU aan geen van beide categorieën voldoet, dient de traditionele invalshoek van staten bij de analyse van de Unie ingewisseld te worden voor het burgerlijke perspectief van democratie en rechtsstaat. In die optiek ligt de veronderstelling voor de hand dat, als twee of meer democratische staten besluiten om de uitoefening van soevereiniteit op een aantal terreinen met elkaar te delen ten einde gemeenschappelijke doelstellingen te realiseren, hun organisatie ook democratisch moet zijn.

De EU als Europese democratie

Wanneer de talrijke en ingrijpende veranderingen van het Europese samenwerkingsverband sinds 1973 door de bril van het burgerlijke perspectief van democratie en rechtsstaat worden bekeken, blijken ze een opvallende samenhang te vertonen. Dan kunnen de eerste rechtstreekse verkiezingen voor het EP van 1979 beschouwd worden als het begin van de evolutie van het samenwerkingsverband van een organisatie van democratische staten naar een transnationale democratie. De tweede stap bestond uit de afschaffing van het vetorecht op een aantal terreinen, waartoe in 1987 werd besloten. De invoering van het burgerschap van de EU krachtens het Verdrag van Maastricht uit 1992 vormt in deze optiek het omslagpunt in de voortgaande ontwikkeling naar een Europese democratie. Hoewel de Europese Raad de invoering van het burgerschap motiveerde met de overweging dat de rechtspositie van werknemers in andere lidstaten versterkt diende te worden,[4] bleek de Raad naderhand de grondslag voor het democratisch functioneren van de EU gelegd te hebben. Zonder burgers geen democratie! De beslissing om het concept ‘democratie’ op te nemen in de kernwaarden van de EU, die bij de sluiting van het Verdrag van Amsterdam in 1997 werd genomen, bevestigt deze veronderstelling.

De theorie van democratische integratie die ik in de bundel ‘European Democracy’ uitwerk, biedt een denkmodel voor het functioneren van de EU als een Europese democratie.[5] De EU is geen staat en vormt evenmin een vrijhandelsorganisatie. De Unie kan op grond van het Verdrag van Lissabon wel worden omschreven als een Unie van Staten en Burgers, die in toenemende mate als een Europese democratie functioneert De belangrijkste actuele uitdaging voor de Unie is om haar democratische verworvenheden uit te dragen en uit te bouwen. Het EP is daarbij als eerste aan zet. Het dient de regels voor de verkiezing van de eigen leden, die uit 1976 stammen, aan te passen het Verdrag van Lissabon. Er is nog een lange weg te gaan, maar vanuit het perspectief van de burgers dient de EU uiteindelijk omschreven te kunnen worden als een Unie van democratische rechtsstaten die zelf ook als een constitutionele democratie functioneert. Zo bezien levert Brexit een onverwachte bijdrage aan de democratische bewustwording van de Europese Unie.

Jaap Hoeksma is jurist en publiceert over de Europese Unie en Europese integratie.

[1] Baudet, T. (2012), De aanval op de natiestaat, Amsterdam

[2] Segers, M. (2013), De reis naar het Continent, Amsterdam

[3] Middelaar, L. van (2009) Passage naar Europa, Groningen

[4] Cloos, J. (1993), Le traité de Maastricht, Bruxelles

[5] Een academische uitwerking van dit gedachtegoed verschijnt in het meinummer van SEW onder de titel: Europese Democratie. Het Engelstalige boek European Democracy komt begin mei uit bij uitgeverij WLP (www.wolfpublishers.com)