Een beetje op de rem staan bij openbaarheid van de overheid kan geen kwaad

‘De afstand tussen basis en top verkleinen.’ Dat was een van de hoofddoelen van de Commissie-Biesheuvel die in 1970 een rapport[1] uitbracht dat leidde tot de Wet Openbaarheid Bestuur (WOB). Een WOB die door de jaren heen steeds verder werd uitgebreid. Laatste ontwikkeling daarin: een uitspraak van de Raad van State van 20 maart 2019. Aan de orde was de vraag of sms-berichten en whatsappjes gezien moeten worden als documenten in de zin van de WOB of als een soort telefoongesprek. In het eerste geval zouden die berichten desverzocht openbaar gemaakt moeten worden. In het tweede geval niet. De Raad van State oordeelde dat het eerste van toepassing is: sms-berichten of whatsapp-berichten vallen onder de definitie van document. Ze lijken erg op e-mails waarover al eerder was geoordeeld dat die ook onder de WOB vallen. In het onderhavige geval (een geschil tussen Branche Thuiszorg Nederland en VWS) speelde bovendien nog de vraag of het iets uitmaakte dat een telefoon van het werk werd gebruikt of een privé-telefoon. De Raad van State vindt van niet en stelt dat de werkgever maar een protocol moet maken voor zijn werknemers om voor te schrijven hoe ze met hun privé-telefoon moeten omgaan.

Geen verrassende uitspraak. Het begrip document is vanaf het begin van het openbaarheidsbeleid breed uitgelegd. Dat staat zelfs al in het genoemde rapport van de Commissie-Biesheuvel: het gaat om ‘schriftelijke stukken en op grafische, fotografische, filmische, elektronische, elektromagnetische of op andere wijze vastgelegde stukken’. Niet dat Biesheuvel c.s. toen al wisten van PC’s, laptops, IPads, mobiele telefoons, smsjes, whatsapp, Twitter en wat voor mogelijkheden er al niet meer zijn. Maar principe was en is: het gaat om de informatie die vastgelegd is, hoe die is vastgelegd maakt niet uit. Wel heeft de Commissie-Biesheuvel zich gebogen over de vraag hoe dit uitwerkt op ambtenaren, dat was in die tijd nog een punt van overweging. ‘Schade aan de positie van de ambtenaar zal in de praktijk zoveel mogelijk moeten worden voorkomen’. Ambtelijke kladstukken en informele memo’s vallen volgens de commissie dan ook niet onder de openbaarheid. Ook de Raad van State gaat daar in zijn bovengenoemde uitspraak op in door te verwijzen naar de weigeringsgronden. Als er sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen of van stukken uitsluitend voor intern beraad, dan is openbaarmaking niet af te dwingen, ook niet bij sms-jes en dergelijke.

Voor de praktijk zal de uitspraak niet zoveel betekenis hebben, zij het dat er weer protocollen bijkomen waardoor het ‘Handboek ambtenaar’ helaas verder wordt uitgebreid. Positief gevolg is wellicht dat onder invloed van de uitspraak het gebruik van sms en whatsapp en wat dies meer zij wat afneemt. Dat is volstrekt doorgeslagen, met als gevolg dat men ook bij de overheid meer kijkt naar een schermpje dan naar elkaar of naar de buitenwereld. Wellicht wordt ook de populariteit van de werktelefoon teruggedrongen, omdat weliswaar de Raad van State geen onderscheid maakt tussen werk- en privétoestellen, maar in de praktijk niet makkelijk te achterhalen zal zijn hoe iemand zijn eigen telefoon gebruikt. De door de Raad gepropageerde protocollen ten spijt. Niet veel aan de hand dus. Maar toch een aantal kanttekeningen.

Is de WOB eigenlijk wel zo’n goede wet? Het is natuurlijk vloeken in de kerk, het begrip ‘openbaarheid’ heeft een grote mate van heiligheid. Als je daar vraagtekens bij zet, dan krijg je snel de wind van voren. Maar zijn we in de afweging van steeds verdergaande openbaarheid enerzijds en de goede werking van het openbaar bestuur anderzijds niet een beetje te ver doorgeschoten? De vergaande openbaarheid heeft niet kunnen voorkomen dat het vertrouwen in de overheid is afgenomen. Via de WOB zijn maar heel weinig misstanden boven water gekomen. Journalisten hebben er wat aan, stellen in ieder geval vaak dat ze met behulp van de WOB ‘de hand hebben kunnen leggen’ op bepaalde informatie. Maar veel schokkende onthullingen heeft dat niet opgeleverd. Het is ook een illusie te denken dat de WOB de ‘afstand tussen de basis en de top’ heeft verkleind. Of dat sinds de WOB kristalhelder is hoe de overheid functioneert. Wel kan de vertrouwelijkheid en openhartigheid in het verkeer tussen ambtenaren en hun bewindslieden onder druk komen te staan. Een basiswaarde van ambtenaren is: ‘speaking truth to power’. Maar als je er rekening mee moet houden dat alles openbaar wordt, dan slaat de voorzichtigheid toe. In dat verband: waar is het einde? Nu zijn het de sms-jes, straks de tweets en waarom niet de telefoongesprekken? Of alle gesprekken? Technisch geen probleem en een stuk makkelijker dan verslagen of gespreksnotities. Ik zie het helemaal voor me: ambtenaren die net als voetballers met de hand voor hun mond hun minister van advies voorzien omdat anders ‘gelezen’ wordt wat ze zeggen. Gewenst is het niet, het openbaar bestuur is gediend met een behoorlijke openheid. Maar ondenkbaar, in een maatschappij die doldraait door de beschikbaarheid van informatie? Ik weet het niet. Wat ik wel weet: een beetje op de rem staan bij openbaarheid kan geen kwaad.

Roel Bekker was van 1998 tot 2007 secretaris-generaal van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van 2007 tot 2010 secretaris-generaal Vernieuwing Rijksdienst. Van 2007-2014 was hij tevens bijzonder hoogleraar Arbeidsverhoudingen in de publieke sector (Albeda Leerstoel).

[1] Openbaarheid openheid, Rapport van de Commissie heroriëntatie overheidsvoorlichting, Staatsuitgeverij 1970.