Institutionele inrichting verdient onze aandacht

De Nobelprijs voor Economie werd in 2024 uitgereikt voor onderzoek naar hoe instituties worden gevormd en de welvaart beïnvloeden. Ook voor onze welvaart is dat een relevant onderwerp. Nederland kent namelijk een groot aantal economische instituties die in meer of mindere mate onafhankelijk zijn van de politiek.

Onafhankelijke rechters beschermen mensen en bedrijven tegen onwettelijk overheidsingrijpen, wat belangrijk is voor een gezonde marktwerking. Het onafhankelijk maken van centrale banken in ontwikkelde economieën sinds de jaren ‘90 heeft een belangrijke rol gespeeld in onder controle brengen van de inflatie.

En ons openbare bestuur kent vele onafhankelijke instituties. Zo beschermen diverse inspecties en toezichthouders (zoals de AFM en de ACM) consumenten, afnemers, deelnemers aan financiële markten, werkenden en schoolgaanden tegen excessen.

Vraagstukken over institutionele inrichting krijgen weinig aandacht, maar zijn toch aan de orde van de dag. Zo staat in het hoofdlijnenakkoord het voornemen inspecties onafhankelijker te maken van de politiek ¹⁾ nadat een minister van Onderwijs probeerde de onderwijsinspectie te sommeren weekendscholen extra te controleren. ²⁾

In de zorg leeft de vraag hoe voorkomen kan worden dat er dure medicijnen omwille van politieke druk (in plaats van objectieve gronden) aan het basispakket worden toegevoegd. Sommige politieke partijen opperen deze beslissing te delegeren aan een onafhankelijke zorgautoriteit (CPB, 2021).

Bij de recente hervorming van de Europese begrotingsregels leefde de vraag of het vergroten van de rol van onafhankelijke instanties (zoals de European Fiscal Board) tot betere uitkomsten zou kunnen leiden (Tordoir et al., 2023). Buiten het economische terrein leven vergelijkbare vraagstukken.

Het publieke debat over deze vraagstukken kan beter. Het richt zich nu vaak op individuele inhoudelijke casussen, en weinig op de institutionele inrichting. Een voorbeeld is het Nationaal Groeifonds. Er was in eerste instantie nog wel aandacht voor de governance van dat fonds. Het was immers niet de bedoeling dat het geld aan politieke wensen werd besteed, dat moest gaan gebeuren op objectieve gronden.

Toch duurde het niet lang voor Tweede Kamerleden met moties probeerden te beïnvloeden hoe het geld zou worden uitgegeven. De vraag met welk proces je het best kunt beslissen en wie daarover zou moeten gaan, werd vervangen door de vraag of er 332 miljoen euro uit het Groeifonds naar het direct versterken van basisvaardigheden moest gaan. 3)

Vooral in het politieke debat is een goed begrip van de voor- en nadelen van institutionele onafhankelijkheid dus onontbeerlijk. Waarom kiezen we voor onafhankelijkheid, en welke nadelen nemen we daarbij op de koop toe? En wanneer is het juist wenselijk dat de politiek zelf een besluit neemt?

Hieronder schetsen we de voor- en nadelen van onafhankelijkheid aan de hand van argumenten en voorbeelden uit de economische literatuur. We kiezen bewust een economische invalshoek en bieden zo een aanvulling op bestaande literatuur (zie bijvoorbeeld Braun et al., 2021).

Voor- en nadelen van onafhankelijkheid

Besluiten op afstand plaatsen van de politiek kan helpen om geloofwaardig vast te houden aan langetermijnbeleid. Ook als de politieke druk hoog oploopt, kan de politiek niet ingrijpen in individuele rechtszaken (dat is gedelegeerd aan rechters), geld bijdrukken om uitgaven te doen (daarover gaat de centrale bank), of de groeiramingen verhogen om de economische vooruitzichten mooier te maken dan ze zijn (ramingen zijn in Nederland gedelegeerd aan planbureaus). Het inrichten van onafhankelijke instituties is dus een manier om rationele en consequente beslissingen af te dwingen.

In de economische literatuur komt het belang van langetermijncommitment vooral terug in de context van monetair beleid. Hoge inflatie in de jaren ’70 zorgde wereldwijd voor een zoektocht naar instrumenten om inflatie te beteugelen.

Monetair beleid betreft in wezen een afruil tussen inflatie en werkeloosheid. Economen betoogden dat meer onafhankelijkheid voor de centrale bank (samen met een mandaat om vooral inflatie te bestrijden) zou helpen om deze los te maken van politieke druk om de economie op korte termijn te stimuleren en zo werkgelegenheid te creëren, wat op lange termijn alleen maar tot hogere inflatie zou leiden.

Deze aanpak werd in de decennia daarna populair en verspreidde zich over de wereld (Crowe en Meade, 2007).

Een tweede argument voor onafhankelijke instituties is dat ze zich kunnen specialiseren. Dat betekent toewijding tot één taak, waarvoor ze personeel kunnen selecteren en expertise kunnen opbouwen.

Hoewel dit ook onder politieke aansturing mogelijk zou moeten zijn, kan politieke aansturing er ook toe leiden dat de selectie van personeel wordt beïnvloed door politieke wensen, of dat politieke sensitiviteit een belangrijk onderdeel van de selectie of de interne cultuur wordt. Daarom komen onafhankelijke instituties mogelijk tot betere inhoudelijke beslissingen.

Ook hier zijn centrale banken een natuurlijk voorbeeld, maar er zijn er meer. Zo is er een literatuur die de verschillen tussen verkozen en onverkozen rechters bestudeert.

In de Verenigde Staten bestaan beide type benoemingen. Verkozen rechters blijken andere beslissingen te maken, zo leggen ze vaker boetes op aan buitenlandse bedrijven. Hun gebrek aan onafhankelijkheid kan er dus toe leiden dat ze besluiten wat ze bij kiezers populair veronderstellen, in plaats van hun eigen inhoudelijke inschatting te volgen (Jones, 2020).

Onafhankelijkheid van de politiek kan dus waarde toevoegen, maar heeft ook nadelen. Onafhankelijkheid betekent bijvoorbeeld ook minder externe controle.

Dit kan in theorie leiden tot suboptimaal gedrag waarbij de bestuurders van de onafhankelijke institutie hun eigen belang boven het algemene belang laten prevaleren. Het gaat dan om zaken als machtsmisbruik, afwijkingen van de voorziene rol of het gegeven mandaat, of simpelweg gebrekkige inzet.

Dit gevaar wordt vergroot omdat onafhankelijkheid effectieve controle kan bemoeilijken. Parlementariërs en andere politieke actoren zijn immers al snel minder geïnformeerd over de onderwerpen die bij onafhankelijke instituties zijn ondergebracht (Van ’t Klooster, 2020).

Een voorbeeld uit de literatuur betreft het toezicht op energiemarkten. In de Verenigde Staten is het toezicht op energiemarkten op verschillende plaatsen verschillend ingericht.

Uit onderzoek blijkt dat minder democratische controle van deze toezichthouders tot slechtere uitkomsten leidt. Onafhankelijke toezichthouders houden namelijk te veel rekening met de belangen van de bedrijven die ze reguleren, en te weinig met die van de consument. Dat is overigens niet voor alle vormen van markttoezicht het geval.

De literatuur suggereert dat het probleem vooral speelt als toezichthouders herhaaldelijk met dezelfde bedrijven te maken hebben. Herhaaldelijke interactie met dezelfde kapitaalkrachtige bedrijven zorgt ervoor dat ze gaandeweg beïnvloed kunnen worden – een fenomeen dat ook wel bekend staat als regulatory capture (Jones, 2020).

Een tweede nadeel van onafhankelijkheid betreft de legitimiteit van de gemaakte beslissingen. Meerderheidsbesluiten zorgen voor legitimiteit: gemaakte keuzes zijn gemakkelijker te verdedigen, een meerderheid was er immers voor.

Als onafhankelijke instituties daarentegen beslissingen nemen die tegen de meerderheidswens ingaan, kan dat het vertrouwen in de overheid verminderen, zeker als hier geen openbaar debat aan te pas komt. Dit argument krijgt in de economische literatuur minder aandacht, maar wordt wel uitgebreid besproken in politicologisch werk (zie bijvoorbeeld Van der Meer, 2024).

Een voorbeeld is de kritiek op uitspraken van de rechterlijke macht rondom klimaatdoelen. Door gebruik te maken van wettelijk vastgestelde doelstellingen zonder tegelijkertijd instrumenten te kiezen die deze doelstellingen veiligstellen, dicht het parlement de rechterlijke macht een rol in het beleidsproces toe.

Kritiek op het daaruit resulterende beleid brengt vervolgens kritiek op de invloed van de rechterlijke macht met zich mee. Dat kan het vertrouwen in de rechterlijke macht schaden.

Conclusie

Het publieke debat over onafhankelijke instituties richt zich nu vaak op individuele inhoudelijke casussen, en weinig op de institutionele inrichting. Als casuïstiek en institutionele inrichting niet goed worden gescheiden, kunnen de voordelen van onafhankelijkheid verloren gaan.

Immers, als onafhankelijke instanties gaan anticiperen op wat de politiek van hun werk vindt, zijn ze al afhankelijk van de politiek geworden. Hun werk is dan gepolitiseerd. Dat is onwenselijk, want de voordelen van onafhankelijkheid gaan dan verloren, onbedoeld en zonder dat daar iets tegenover staat.

Een goed begrip van de voor- en nadelen van institutionele onafhankelijkheid is dus onontbeerlijk. Of het nu gaat om het onderwijs, de zorg, begrotingsregels of het innovatiebeleid. Vragen over institutionele inrichting verdienen meer aandacht.

Vinzenz Ziesemer is directeur van het Instituut voor Publieke Economie. Het Instituut voor Publieke Economie (IPE) publiceert onderzoek en analyse over economisch beleid. Hij is als gastdocent verbonden aan het Erasmus University College.

• 1) 

  Coalitieakkoord 2024-2028: Hoop, lef en trots.
• 2) 

  Wiersma wil weekendscholen kunnen sluiten, maar Onderwijsinspectie ziet zijn plan niet zitten, de Volkskrant. Geraadpleegd op 19 september 2024, van https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/wiersma-wil-weekendscholen-kunnen-sluiten-maar-onderwijsinspectie-ziet-zijn-plan-niet-zitten~b09ec910/
• 3) 

  Motie van het lid Soepboer (NSC) over het bedrag van 332 miljoen euro uit het Groeifonds investeren in het direct versterken van de basisvaardigheden. Ingediend door Aant Jelle Soepboer op 18 april 2024, nummer 36410-VIII-130.

Referenties

Achen, C. H., & Bartels, L. M. (2016). Democracy for realists: Why elections do not produce responsive government. Princeton University Press.

Bhattacharyya, S. (2009). Unbundled institutions, human capital and growth. Journal of Comparative Economics, 37(1), 106-120.

Braun, C., Schinkelshoek, J. en Heringa, A. W. (Redactie) (2021). Lijdelijk toezien? Onafhankelijk toezicht in de democratische rechtsstaat. Montesquieu Instituut.

Centraal Planbureau (2021). Keuzes in Kaart 2022-2025: Analyse van de economische effecten van beleidsvoorstellen.

Crowe, C., & Meade, E. E. (2007). The evolution of central bank governance around the world. Journal of Economic Perspectives, 21(4), 69-90.

Das, K., & Quirk, T. (2016). Which institutions promote growth? Revisiting the evidence. Economic Papers, 35(1), 37-58.

Glaeser, E. L., La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., & Shleifer, A. (2004). Do institutions cause growth? Journal of Economic Growth, 9(3), 271–303.

Jones, G. (2020). 10% Less Democracy: Why You Should Trust Elites a Little More and the Masses a Little Less. Stanford University Press.

Van ‘t Klooster, J. (2020). Central Banks. OSF Preprints. https://doi.org/10.31219/osf.io/4t2fr

La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., & Shleifer, A. (2008). The economic consequences of legal origins. Journal of Economic Literature, 46(2), 285-332.

Rodrik, D. (2005). Growth strategies. Handbook of Economic Growth, 1(Part A), 967-1014.

Tordoir, S., Van Dijk, J.H., Ziesemer, V. (2023). Five proposals for enforceable EU fiscal rules.

Van der Meer, T. (2024). Waardenloze politiek. Querido Facto.

Williamson, O. E. (2000). The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead. Journal of Economic Literature, 38(3), 595–613.