Welke bevoegdheden heeft de EU eigenlijk met betrekking tot het defensiebeleid?

Het gaat opeens snel met het veiligheids- en defensiebeleid van de Europese Unie. De beleidswijzigingen in het Witte Huis hebben de EU laten zien dat vertrouwen op militaire steun vanuit de Verenigde Staten voor zowel de verdediging van het eigen grondgebied als dat van Oekraïne onzeker is geworden.

De Europese Commissie komt in rap tempo met voorstellen die voorheen ondenkbaar waren, zoals een herbewapeningsprogramma (ReArm Europe) dat het op zowel EU- als lidstaat-niveau mogelijk maakt snel extra geld vrij te maken.i

Hoewel veel ontwikkelingen nieuw lijken, was de Europese Commissie de laatste jaren al steeds nauwer betrokken bij de ontwikkeling van het Europese veiligheids- en defensiebeleid.ii Dit roept de vraag op wat de lidstaten op dat terrein eigenlijk in de EU-verdragen hebben vastgelegd. Heeft de Unie überhaupt iets te zeggen op dit terrein?

Waar defensiesamenwerking binnen de Europese Unie ooit ondenkbaar was, is het al langere tijd normaal dat ministers van Defensie bijeenkomen in de Raad van de Europese Unie en dat ook hoge militairen elkaar regelmatig in Brussel ontmoeten.

Dit begon zo’n twintig jaar geleden als een geleidelijk proces waarin lidstaten de voordelen van samenwerking steeds meer erkennen; of, misschien beter, zich de nadelen van niet-samenwerken steeds beter realiseren. Dit is in lijn met de verdragsafspraken, die spreken over “de geleidelijke bepaling van een gemeenschappelijk defensiebeleid dat kan leiden tot een gemeenschappelijke defensie” (Art. 24(1) VEU).

De lidstaten hebben er bij het schrijven van het Verdrag wel voor gezorgd dat hun ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie via de Raad van Ministers grip houden op dat beleid. Dat dit ten koste gaat van de slagkracht van de Unie is ook duidelijk. Ten aanzien van het buitenlands beleid – dat soms door één lidstaat wordt geblokkeerd, en soms ook om niet-onderwerpgerelateerde redenen – is de roep om over te gaan op gekwalificeerde meerderheid (‘qualified majority voting’; QMV) steeds luider. Hoewel besluiten die gevolgen hebben op militair of defensiegebied hiervan door het Verdrag worden uitgesloten, wordt er steeds meer flankerend beleid door de Europese Commissie geïnitieerd (overigens veelal op verzoek van de lidstaten) dat gerelateerd is aan het defensiebeleid, maar waarover wel met meerderheid van stemmen in de Raad kan worden besloten.

Zo presenteerde de Commissie vorig jaar een ‘European Defence Industrial Strategy’ en een voorstel voor een ‘European Defence Industry Programme’. De noodzaak van een gecoördineerde defensie-industrie werd versterkt door de oorlog in Oekraïne, wat leidde tot wetgevende maatregelen zoals de Munitieverordening en het European Defence Industry Reinforcement through common Procurement Act (EDIRPA)-programma over gezamenlijk aanbesteden van defensieprojecten.

De Commissie speelt hiermee een steeds actievere rol, met name door haar invloed op defensiegerelateerde wetgeving en haar verantwoordelijkheid voor de interne markt en mededinging.

De oprichting van het directoraat-generaal voor ‘Defence Industry and Space’ en de aanstelling van een Defensiecommissaris bevestigen deze ontwikkeling. Ook zoekt de Commissie naarstig naar mogelijkheden om het ad hoc opzetten van fondsen te voorkomen en de reguliere EU-begroting te gebruiken om snelheid te kunnen maken.

Ondanks dat de nationale veiligheid traditioneel een exclusieve bevoegdheid van de lidstaten blijft (artikel 4 lid 2 VEU), vervaagt de scheidslijn door bindende EU-verordeningen die de defensie-industrie en wapenproductie stimuleren. Daarnaast betreft de genoemde bepaling de nationale veiligheid en gaat het steeds vaker om de veiligheid van de Europese Unie als geheel.

Het is een bekend misverstand dat de Unie op het terrein van buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid zelf geen bevoegdheden heeft. Het EU-Verdrag neemt de eigen bevoegdheid van de Unie juist als uitgangspunt (Art. 24(1) VEU). Deze bepaling laat echter ook zien dat de specifieke afspraken rondom de ontwikkeling van een defensiebeleid en een gemeenschappelijke defensie wel voorzichtig zijn geformuleerd. Van een daadwerkelijke gemeenschappelijke defensie zal pas sprake kunnen zijn wanneer de Europese Raad (staatshoofden/regeringsleiders) daartoe met unanimiteit besluit (Art. 42(2) VEU).

Het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) is daarom tot nu toe vooral gericht geweest op militaire missies buiten het grondgebied van de Unie. Bij ‘gemeenschappelijke defensie’ gaat het echter juist over de verdediging van het eigen grondgebied. Ondanks dat daarover in institutionele zin niet veel georganiseerd is (met de bedoeling de NAVO niet te veel te kopiëren), kent het EU-Verdrag ook op dit moment al een verplichting tot collectieve verdediging, die de laatste tijd aan belangstelling wint. Artikel 42(7) VEU wordt de laatste tijd steeds vaker opgezocht en wijkt qua inhoud niet veel af van artikel 5 NAVO-verdrag:

“Indien een lidstaat op zijn grondgebied gewapenderhand wordt aangevallen, rust op de overige lidstaten de plicht deze lidstaat met alle middelen waarover zij beschikken hulp en bijstand te verlenen overeenkomstig artikel 51 van het Handvest van de Verenigde Naties.”

Hoewel de bepaling in aanvulling op de NAVO-samenwerking wordt gepresenteerd,iii kan dit toch moeilijk anders geïnterpreteerd worden dan een verplichting tot collectieve bijstand, waarvoor overigens meer voorbereidende samenwerking nodig is dan op dit moment via bijvoorbeeld de zogenoemde Permanente Gestructureerde Samenwerking (PESCO) bestaat.iv

De vraag is nu of – na de vele initiatieven van de Europese Commissie – ook de Europese Raad nieuwe stappen wil zetten richting het verder institutionaliseren van een gemeenschappelijke defensie, of dat blokkades in de besluitvorming ertoe leiden dat de samenwerking gedeeltelijk buiten de formele EU-kaders moet worden ontwikkeld, waardoor het ook voor niet-lidstaten – zoals het VK – eenvoudiger wordt om volwaardig aan te sluiten.

Ramses A. Wessel is hoogleraar Europees Recht aan de Rijksuniversiteit Groningen. Hij is gespecialiseerd in de juridische aspecten van de externe betrekkingen van de Europese Unie en de relatie tussen Europees en internationaal recht. Hij heeft veel gepubliceerd over die onderwerpen en over het buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid van de EU. Ramses Wessel is hoofdredacteur van het European Foreign Affairs Review en van European Papers.