Minder ministers, meer ministeries

De SG’s (waaronder ook toenmalig SG van Justitie Dick Schoof) hadden het in hun brief aan informateur Plasterk nog zó duidelijk gezegd: ‘geen departementale herindelingen want die zijn tijdrovend en kostbaar’.

Het heeft niet mogen baten, bij de vorming van het kabinet onder leiding van dezelfde Schoof werd besloten om drie nieuwe ministeries te creëren. Tegelijkertijd werd besloten om het aantal ministers te verkleinen, van 20 naar 16 (15 ‘politieke’ en één neutrale, als voorzitter). En het aantal staatssecretarissen te vergroten, van zeven naar dertien.

Minder ministers en meer staatssecretarissen: prima. De ministerraad was wel erg groot geworden, met 20 ministers waarvan acht zonder portefeuille. Hoe je het wendt of keert, zo’n grote ministerraad doet de besluitvorming niet goed.

Ministers zonder portefeuille

In het verleden is om die reden wel gepleit voor een kernkabinet, bestaande uit circa vijf ministers. Dat is er om goede redenen nooit van gekomen. Maar de groei naar 20 was de omgekeerde weg. Bovendien had de groei juist plaatsgevonden door toename van het aantal ministers-zonder-portefeuille. Dat is een betrekkelijk nieuwe functie, in 1937 bedacht als mogelijkheid om een minister-president te hebben die niet tevens een departement moest beheren.

Dat is er destijds trouwens niet van gekomen, de Grondwetswijziging was niet op tijd gereed. En in allerijl werd toen het ministerie van Algemene Zaken opgericht, met een minister die tevens voorzitter van de Ministerraad zou zijn.

Wat zijn ministers-zonder-portefeuille? Art. 44 van de Grondwet stelt dat bij KB ministeries worden ingesteld en dat ministers worden belast met de leiding daarvan.

En, zegt het derde lid, er kunnen ook ministers worden benoemd die niet de leiding van een ministerie hebben. Dat zijn de ministers-zonder-portefeuille. Daarvan zijn er verschillende soorten geweest, zij het nooit als minister-president. Ze kunnen een specifieke opdracht hebben, zoals ooit een minister-zonder-portefeuille verantwoordelijk was voor staatkundige hervorming (Van Schaik, tevens vice-premier). Ze kunnen verantwoordelijk worden voor een bepaald, een departement overstijgend thema of programma, zoals bestuurshervorming, integratie of jeugdbeleid.

Of er is sprake van een werkverdeling tussen twee ministers op één ministerie, waarbij dan één formeel de leiding heeft van de organisatie maar de ander een duidelijk eigen beleidsterrein. Dat was het geval bij de minister voor Ontwikkelingssamenwerking en ook onlangs bij de ministers voor Volkshuisvesting en voor Klimaat. In de Ministerraad draaien ze op gelijke voet mee. Ze kunnen de verantwoordelijkheid krijgen voor aanzienlijke budgetten en oefenen de bevoegdheden uit die in wetgeving aan ‘Onze Minister’ zijn opgedragen. Ze krijgen ondersteuning maar hebben geen ‘eigen’ organisatie (een ministerie of -zoals het vroeger heette- departement). Daarvoor zijn ze afhankelijk van de ministers die de leiding hebben van een ministerie.

Lagere status?

Dat is tegelijk een van de nadelen van deze opzet. Ook zijn ze een beetje ongrijpbaar in de besluitvormingsprocessen die sterk gericht zijn op de klassieke ministeries. Hun verantwoordelijkheid was ook niet altijd even duidelijk. Soms kwamen ze samen met een ‘eigen’ DG een beetje tussen wal en schip terecht. En ze hebben in het Haagse spraakgebruik een iets lagere status.

In de praktijk zijn de verschillen niet zo groot. Het is ook onzin dat een minister-zonder-portefeuille geen vicepremier zou kunnen zijn. Maar onmiskenbaar werkt het wat gemakkelijker mét ministeries, zonder die daar doorheen fietsende ministers-zonder-portefeuille.

Men had kunnen volstaan met het afschaffen van alle of bijna alle ministers-zonder-portefeuille. Dat had uit het oogpunt van besluitvorming voordelen gehad. Maar dat kwam getalsmatig (een coalitie van vier) niet goed uit en zou bovendien ten koste zijn gegaan van bepaalde, belangrijk gevonden thema’s als immigratie, klimaat en woningbouw. De keuze om voor die thema’s (weer) een ministerie te vormen is dan ook niet zo gek.

Kosten

Belangrijke tegenwerping is geweest dat het zou leiden tot extra kosten en dat het ingewikkelde reorganisaties zou vragen, zoals de SG’s al hadden betoogd. Dat valt in mijn ogen echter wel mee. Het gaat hier om beleidsonderwerpen die duidelijk af te bakenen zijn, met ook goed te markeren ambtelijke eenheden. Voor de oprichting van een ministerie heb je een minister nodig (maar die was er al, zij het zonder portefeuille), een SG en een Directeur FEZ .

De rijksambtenaren zijn sinds een jaar of 15 ‘in dienst van het rijk’ en niet van een ministerie. Ze kunnen dus gemakkelijk aan een (nieuw) ministerie worden toegedeeld. Ze gebruiken dezelfde kantoorautomatisering, ze hebben een rijkspas, er is één rijkslogo, ondersteunende diensten worden gedeeld, er zijn voor grote delen van de bedrijfsvoering ‘shared service centers’. Ministeries delen al kantoorpanden. Dus men kan tegenwoordig veel handiger omspringen met alles wat vroeger herindelingen zo kostbaar en lastig maakte.

In dat licht gezien zou het onbegrijpelijk zijn als dat vele miljoenen kost, zoals wel beweerd wordt. Natuurlijk kost het wat: een paar extra SG’s (maar je zou tegelijkertijd de Top Management Groep kunnen verkleinen en beperken tot de echte top) en wat extra ondersteuning op vooral financieel terrein. Nieuwe naambordjes, dat soort zaken. Maar dat hoeft niet veel te zijn of veel tijd te kosten. Er was dan ook niet sprake van grote paniek. De nieuwe ministeries zijn inmiddels opgericht, de SG’s en Directeuren FEZ van de oude ministeries zijn waarnemer geworden van die functies in de in totaal dus zes nieuwe ministeries.

In het najaar zullen naar ik aanneem de definitieve benoemingen worden gerealiseerd. Op de (op dit punt niet erg duidelijke) rijkssite staat voorts dat bij de nieuwe ministeries de werkzaamheden (behalve dan de functie van SG en Directeur FEZ) worden uitgevoerd door het ambtelijk apparaat van de ministeries van J+V, EZ en BZK.

Dat is voor de ondersteuning geen probleem. Maar voor beleidszaken zal duidelijk moeten zijn dat de ministers en hun SG’s verantwoordelijk zijn voor niet alleen het beleid maar ook het op dat terrein werkzame personeel en als bevoegd gezag rechtstreeks (en niet via een collega-minister) ten aanzien van hen moeten kunnen optreden. Het zal een tijdelijke oplossing zijn.

Wat moet er wel gebeuren?

Niks aan de hand dus? Dat lijkt mij niet. De rijksorganisatie is wat onevenwichtiger geworden, met een aantal heel grote en zware ministeries maar ook een aantal nogal lichte/licht geworden ministeries. Dat kan gaan wringen.

Tweede aandachtspunt: de kans op verkokering is bij ministeries altijd groot. Er zal dus behoefte zijn aan samenhang en coördinatie. Maar de mede daarvoor nodige versterking van de rol van de minister-president is in de huidige opzet niet waarschijnlijk.

Derde punt van aandacht: het instellen van nieuwe ministeries moet geen hinderpaal zijn voor verdere integratie en verbetering van de ambtelijke dienst. Meer ministeries maar één rijksdienst. Dat kan maar gaat niet vanzelf.

Roel Bekker is voormalig secretaris-generaal