N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.
Hervorming van het Duitse kiesstelsel – Doel bereikt, maar tegen welke prijs?
Op vrijdag 17 maart heeft de Duitse Bondsdag de tot nu toe grootste hervorming van het federale kiesstelsel aangenomen. Met de parlementaire meerderheid van de ‘stoplicht’-coalitie uit Sociaaldemocraten, Groen en de liberale FDP heeft de regering het nieuwe kiesrecht in het parlement weten door te drukken, tegen het hevige protest van Christendemocraten en de Linkspartij en de gemengde gevoelens van de AfD in. De ingrijpende wijziging die daarmee besloten is duwt het Duitse stelsel van ‘gepersonaliseerde evenredige vertegenwoordiging’ (personalisierte Verhältniswahl) een groot stuk in de richting van ‘pure’ evenredige vertegenwoordiging. De hervorming bereikt ook haar doel om een einde te maken aan de toenemende groei van de Bondsdag, die met tegenwoordig 736 leden bijna een Tweede Kamer groter is dan het bij de kieswet voorziene basisaantal van 598 leden, dat door de hervorming naar een vast aantal van 630 wordt verhoogd.
Echter, de hervorming stoot ook op grote bezwaren. Allereerst heeft zij de duidelijk negatieve bijsmaak van een partijpolitiek project dat niet door een breed consensus uit regerings- en tenminste een deel van de oppositiepartijen gedragen wordt, zoals voor een dusdanig ingrijpende wijziging van de spelregels van democratie wenselijk zou zijn. Dat ligt voornamelijk eraan dat twee oppositiepartijen – Die Linke en de Beierse CSU, die in de Bondsdag met de CDU een gezamenlijke fractie vormt – er disproportioneel door worden getroffen. Ten tweede is nog niet duidelijk hoe zich het constitutionele hof over het nieuwe kiesrecht zal uitspreken – er zijn argumenten zowel voor als tegen constitutionaliteit van het besloten stelsel. Dat de oppositie een constitutionele klacht gaat indienen is zeker.
Om een duidelijker beeld te krijgen is het zinvol om even stil te staan bij de achtergrond van de hervorming. Vervolgens zal ik haar doelen en effecten kort samenvatten en enkele mogelijke argumenten voor en tegen grondwettigheid van het nieuwe stelsel schetsen.
Inhoudsopgave van deze pagina:
De Duitse Bondsdag wordt tot nu toe verkozen met een stelsel van ‘gepersonaliseerde evenredige vertegenwoordiging’ (personalisierte Verhältniswahl). Dit is een stelsel dat evenredige vertegenwoordiging van politieke stromingen en de bijhorende partijen combineert met lokale vertegenwoordiging op basis van een districtenstelsel, waarin de helft van de leden verkozen wordt, waarbij elke district-winnaar gegarandeerd een zetel krijgt. Kiezers brengen twee aparte stemmen uit voor districtzetels (eerste stem) en lijstzetels (tweede stem); vervolgens worden de resultaten van de twee stelsels met elkaar verrekend, in die zin dat alleen de zetels die niet door een district-winnaar bezet zijn uit de partijlijsten worden opgevuld. Twee toegevoegde complicaties maken deze verrekening ingewikkeld: ten eerste geldt er een kiesdrempel van 5% van de totale stemmen. Partijen die deze drempel niet halen zijn van de evenredige vertegenwoordiging uitgesloten en winnen in principe geen zetels. Ten tweede stemmen de Duitse kiezers in het stelsel van evenredige vertegenwoordiging niet op nationale partijlijsten, maar op lijsten die elke partij per deelstaat opstelt. Daarbij is het mogelijk dat een partij maar in één of enkele van de deelstaten kandidaat stelt, in dat geval geldt desondanks wel de nationale kiesdrempel.
De voortdurende strijd rondom het federale kiesstelsel in Duitsland heeft zijn oorsprong in 2008. Toen werd het stelsel dat, met lichte aanpassingen, sinds 1949 in gebruik was onconstitutioneel verklaart. In dat stelsel kreeg een partij die in een deelstaat méér districten dan lijstzetels er gewoon een extra zetel bij: een zogeheten Überhangmandat dat gewoon bij het basisaantal zetels van de Bondsdag werd geteld. Omdat dit door een wiskundige bijzonderheid ertoe kon leiden dat een op een partij uitgebrachte stem onder bepaalde, door de kiezer niet te voorziene omstandigheden ten nadele van die partij werkte (‘negatief stemgewicht’), wat het constitutionele hof toen in strijd acht met het beginsel van gelijkheid van stemmen.
Na een mislukte poging (weer onconstitutioneel, om bijna dezelfde reden) is in 2013 een nieuw stelsel ingevoerd. In dat stelsel werden Überhangmandate vermeden door ze geheel te vereffenen: voor elk potentieel Überhangmandat van een partij kregen alle andere partijen er Ausgleichsmandate bij. Hierdoor kon weliswaar geen negatief stemgewicht meer ontstaan, maar in de plaats daarvan groeide de Bondsdag bijna exponentieel – volgens modelberekeningen zouden het er in komende verkiezingen tot 900 leden kunnen worden. Gelet op de kosten (Duitse parlementariërs zijn aanzienlijk duurder dan Nederlandse) en de efficiëntie van het parlementair werk was dit onhoudbaar en was het stelsel wel dringend aan een hervorming toe.
Het raamwerk van het nieuwe stelsel lijkt op het eerste gezicht aanzienlijk simpeler en aantrekkelijker dan hetgeen van 2013: de basisaantal leden van de Bondsdag is van 598 tot 630 verhoogd. 299 zetels worden zoals voorheen in districten direct verkozen. Echter, Überhang- en Ausgleichsmandate zijn afgeschaft: waar een partij in een deelstaat middels de tweede stem te weinig zetels wint om de district-winnaars op te nemen worden er anders dan voorheen geen stoelen bijgezet; de district-winnaars met de slechtste marge tegenover andere kandidaten in hun kiesdistrict vliegen eruit. Omdat er op die manier geen Überhangmandate ontstaat zijn ook geen Ausgleichsmandate nodig.
Er geldt ook verder een kiesdrempel van 5%. Echter, de grootste steen des aanstoots voor de oppositie is dat een belangrijke uitzondering op die kiesdrempel nu wegvalt: in alle oudere versies van het Duitse kiesstelsel mochten partijen die geen 5% van de tweede stemmen haalden maar toch drie districten wonnen wel meedoen aan de verdeling van zetels naar evenredige vertegenwoordiging. Dit werd gerechtvaardigd met het argument dat deze partijen kennelijk op van voldoende plaatselijk belang waren om nationaal toch een rol te mogen spelen. Dit was in het bijzonder belangrijk voor de CSU. Deze partij wint in Beieren regelmatig bijna alle kiesdistricten, maar haalt nationaal vaak nog maar net 5% van de tweede stemmen omdat ze zich in geen andere deelstaat kandidaat stelt (in ruilt daarvoor treedt haar fractiegenoot CDU in Beieren niet op). Met nog maar 5,2% in de laatste verkiezingen zou het wel kunnen dat de CSU onder het nieuwe stelsel niet meer in de Bondsdag vertegenwoordigd zou zijn. Sterker nog, omdat in dat geval alle districten die de CSU in Beieren zou winnen naar de oppositie zouden gaan, zou dit een enorme verschuiving van de parlementaire machtsverhoudingen ten gevolge hebben. Ook de partij Die Linke, die regelmatig tegen de 5%-drempel aanbotst maar wel vaak enkele Oost-Duitse districten wint, zou van de wegval van de zogeheten Grundmandatsklausel geraakt worden.
Voor de grondwettelijke beoordeling van de hervorming is allereerst belangrijk wat er allemaal niet in het Grundgesetz staat: anders dan de Nederlandse Grondwet schrijft deze namelijk geen bepaald soort kiesstelsel voor. In principe mag de wetgever dus kiezen uit een meerderheidsstelsel, een stelsel van evenredige vertegenwoordiging, en alles wat ertussen ligt. In eerdere rechtspraak heeft het Bundesverfassungsgericht duidelijk gemaakt dat de nu afgeschafte Gundmandatsklausel – de clausule waaronder voor partijen die drie of meer districten winnen een uitzondering gemaakt wordt op de kiesdrempel – vanuit grondwettelijk oogpunt toegestaan maar niet geboden is. Anderzijds heeft het constitutionele hof zich in het verleden tegen verhogingen van die drempel met het argument verzet dat hij alleen doelt op ‘splinterpartijen’ die het functioneren van het parlement zouden kunnen belemmeren, terwijl de combinatie uit evenredige vertegenwoordiging en districtsverkiezingen juist tot doel heeft om ook aan regionale politieke krachten een stem te geven binnen het Duitse parlement. De afschaffing van de Grundmandatsklausel maakt dit aanzienlijk moeilijker. Hierop valt echter aan te merken dat alle door het ingewikkelde Duitse kiesstelsel nagestreefde ‘nevendoelen’ – de afspiegeling van het federalisme ook in verkiezingen van het Lagerhuis, het genoemde regionalisme, als ook de evenredige vertegenwoordiging – uiteindelijk politieke doelen en niet van constitutioneel rang zijn. Vanuit een zuiver juridisch standpunt bekeken zou het nieuwe stelsel dus van stand moeten kunnen blijven, ondanks de slechte bijsmaak van partij-politieke motieven. Of dit voldoende reden is om de rechters in Karlsruhe van een afkeuring van het nieuwe stelsel te weerhouden blijft af te wachten. Vanuit de Duitse rechtswetenschap komen dan ook tot heel verschillende geluiden – zie bijvoorbeeld het commentaar van Rennert tegenover dat van Schönberger op Verfassungsblog.
Wat wel zeker lijkt: door de keuze om een dusdanig ingrijpende hervorming zonder breed consensus in de Bondsdag aan te nemen wordt het aanzienlijk waarschijnlijker dat we in de toekomst, na een machtsverschuiving in de Bondsdag, een forse tegenbeweging in de vorm van een nieuwe hervorming zullen meemaken.
Sascha Hardt is fellow van het Montesquieu Instituut en universitair docent vergelijkend staatsrecht aan de Universiteit Maastricht.