N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.
Parlementsleden in België: tandwielen in een ‘particratisch’ raderwerk
Kritische coalitiekamerleden: een rondgang door Europa
Parlementaire stelsels kenmerken zich doorgaans door een nauwe samenwerking tussen de regering en de coalitiefracties in het parlement, waarbij deze fracties het gewoonlijk tot hun taak rekenen om de regering in het zadel te houden. Toch is steun vanuit de coalitiefracties niet vanzelfsprekend: met een beroep op hun vrije mandaat kunnen kritische coalitiekamerleden het de regering behoorlijk lastig maken. In Nederland hebben we dat gezien met de ontwikkelingen rond het CDA-Kamerlid Omtzigt. Tegenstand vanuit een coalitiefractie werd door het kabinet onacceptabel gevonden en de suggestie ontstond zelfs dat gepoogd werd een volksvertegenwoordiger weg te werken. Dit roept de vraag op hoe men eigenlijk in andere Europese landen omgaat met kritische coalitiekamerleden. Hoe ver kunnen zij gaan in hun afwijkende opstelling en in hoeverre proberen regeringspartijen hen een toontje lager te laten zingen? In deze serie maken we een rondgang door Europa, met in de vierde aflevering: België.
Het vrije mandaat van parlementsleden wordt in België benadrukt door artikel 42 van de Grondwet: ‘de leden van beide [federale] Kamers vertegenwoordigen de Natie en niet enkel degenen die hen hebben verkozen’. Hoewel oorspronkelijk gericht tegen de invloed van lokaal-territoriale belangen, wordt dit grondwetsartikel sinds de opkomst van georganiseerde partijen in het halfrond ook geïnterpreteerd als afkeuring van iedere vorm van partijtucht. De politieke realiteit heeft dit verbod op een imperatief mandaat echter al decennialang onverbiddelijk ingehaald. Partijen domineren de politieke besluitvorming en beknotten de autonomie van parlementsleden in die mate, dat België wel eens wordt bestempeld als een ‘particratie’.
Tot op zekere hoogte kan de sterk coördinerende rol van partijen als systeem-functioneel worden beschouwd. Door het proportionele kiessysteem en de splitsing van het partijsysteem langs de taalgrens kent België een enorm versnipperd partijlandschap, met partijfamilies die electoraal bovendien verschillend scoren in het Noorden en Zuiden van het land. Partijcohesie zorgt voor enige mate van stabiliteit in een context met kwetsbare coalitiemeerderheden, moeizame regeringsonderhandelingen en delicate bestuursakkoorden. Partijen fungeren tevens als belangrijk bindmiddel in een federale staat waar de ingewikkelde bevoegdheidsverdeling politieke samenwerking tussen de federale en deelstatelijke overheden vereist.
Het kind van de - complexe institutionele - rekening lijkt het parlement te zijn. Vooral parlementsleden die behoren tot de meerderheid worden sterk beperkt in hun bewegingsvrijheid. Uitvoerige en gedetailleerde regeerakkoorden, met ‘package deals’ die finaal door partijvoorzitters worden beklonken, functioneren als ‘bijbel’ en determineren de wetgevende agenda voor de rest van de legislatuur. Eens een regering in het zadel zit, nemen de omvangrijke ministeriële kabinetten (de politieke medewerkers van de minister) het roer over. Zij vervullen een belangrijke rol in de beleidsvoorbereiding en -implementatie, maar ook in verdere afstemming en controle tussen coalitiepartners.
Het parlement daarentegen speelt een vrij reactieve rol. Het komt pas laat aan bod in de besluitvormingscyclus en wordt gekenmerkt door een erg hoge mate van fractiediscipline. Controle-instrumenten zoals parlementaire vragen of interpellaties worden veelvuldig gebruikt maar zijn doorgaans weinig doortastend. Er is weinig ruimte voor de amendering van regeringsvoorstellen en parlementsleden die zelf wetgeving willen initiëren moeten eerst het fiat krijgen van hun eigen fractie, waarna de coalitiepartners in het meerderheidsoverleg de politieke opportuniteit ervan mee beoordelen. Op regionaal niveau gaat men nog een stap verder: in het Vlaams Parlement bestaat sinds de jaren ’90 een informeel ‘zwijgakkoord’ dat stelt dat parlementsleden slechts voorstellen mogen indienen als die mee werden ondertekend door een lid van elke andere meerderheidsfractie. De wetgevende macht wordt hiermee nog verder aan banden gelegd.
Dit alles maakt dat ‘dissidente’ geluiden vanuit de meerderheidsfracties in het halfrond eerder zeldzaam zijn. Uitzonderlijk durft een ‘ancien’ publiekelijk een coalitiepartner te bekritiseren of weigert een nieuwkomer zich te schikken naar een gezamenlijk standpunt, wat al eens leidt tot gemor of reacties als ‘zo werkt dat hier niet’. Parlementsleden die interne onenigheid binnen of tussen partijen blootleggen, riskeren niet enkel (voor partijen ongewenste) media-aandacht te genereren of coalitiepartners tegen de schenen te schoppen. Door de sterk partij-gecentreerde verkiezingsregels riskeren ze ook hun aanspraak op een verkiesbare lijstpositie te verliezen bij de volgende stembusgang.
Dat kritische geluiden en meningsverschillen de buitenwereld amper bereiken, wil echter niet zeggen dat ze er niet zijn. Achter de schermen organiseren partijen verschillende overlegmomenten waar parlementsleden hun standpunten kunnen ventileren en verdedigen. Dat kan bijvoorbeeld in het wekelijkse partijbureau of tijdens de fractievergadering, waar doorgaans ook de partijleider (in België zijn dat niet de fractieleiders) en ministers van de partij worden uitgenodigd. Net zoals zij of hij ook instructies van bovenaf meedeelt, kan de fractieleider bovendien ook de wensen en bezorgdheden van fractieleden communiceren tijdens het frequente overleg met de (buitenparlementaire) partijtop. Daarnaast slagen parlementsleden met dossierkennis, expertise en enige verbetenheid er doorgaans wel in om te wegen op specifieke beleidsdossiers, via hun commissiewerk of via rechtstreekse contacten met ministers of hun kabinetsmedewerkers.
Duidelijk is echter wel dat de klassieke, dualistische relatie tussen parlement en uitvoerende macht in België in de praktijk sterk wordt uitgehold. Nieuw is dat niet: eind jaren ’70 merkte men al op dat het parlement aan macht inboette door het groeiend belang van meer besloten besluitvorming door een handvol partij- en regeringsleiders. Systeemkritiek weerklinkt af en toe, maar heeft vooralsnog niet tot verandering geleid. Allicht is er daarvoor een wijziging van de politieke cultuur nodig, waarbij ideologische accentverschillen tussen meerderheidsfracties en kritische reflecties vanuit de volksvertegenwoordiging niet stelselmatig als problematisch of bedreigend worden beschouwd. Daarnaast kan ook de positie van individuele parlementsleden worden verstevigd. Zo kunnen parlementsleden inhoudelijk beter ondersteund worden. Ondanks de rijkelijke partijfinanciering wordt vandaag een deel van de fractiemedewerkers door partijen ‘gepoold’ en weggehaald uit de fracties om ze tewerk te stellen op het partijhoofdkwartier. Dit stelt parlementsleden onvoldoende in staat om op te boksen tegen de enorme beleidsexpertise die geconcentreerd zit op de ministeriële kabinetten. Ook een hervorming van het kiessysteem, bijvoorbeeld via een verminderd gewicht van de lijststem, zou een mogelijke en belangrijke stap zijn om de macht van partijen te temperen en het vrije parlementaire mandaat op zijn minst deels in ere te herstellen.
Benjamin de Vet is FWO-postdoctoraal onderzoeker bij GASPAR, Vakgroep Politieke Wetenschappen, Universiteit Gent