Bundel 22: 5. De Autoriteit Wet op de politieke partijen en het toezicht in de Wpp

Met de komst van de Wet op de politieke partijen (Wpp) verschijnt ook de Autoriteit Wet op de politieke partijen ten tonele. Deze Autoriteit – een wat Orwelliaans aandoende naam¹⁾ – is belast met het houden van toezicht op de naleving van de wet en de uitvoering van diverse aspecten ervan,²⁾ zoals de subsidiëring van politieke partijen. De Autoriteit neemt de taken over die onder de huidige Wet financiering politieke partijen (Wfpp) bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) berusten, en krijgt daarnaast een aantal nieuwe taken. De Autoriteit is onafhankelijk, en be­schikt over een aantal eigen bevoegdheden ter uitvoering van haar wette­lijke taken.

Deze bijdrage geeft een beschrijving, beknopte analyse en waardering van de wijze waarop de Autoriteit is vormgegeven. Bijzondere aandacht gaat daarbij uit naar haar onafhankelijke positie en de vraag of deze in de wet voldoende is gewaarborgd.

In de inleiding van deze bundel is beschreven hoe in de loop van de tijd de wettelijke regulering van politieke partijen toenam. Met die gestaag groei­ende regelgeving namen ook de wens en noodzaak van toezicht op de na­leving daarvan toe.

In de in 1999 tot stand gekomen Wet subsidiëring politieke partijen (Wspp) ontbraken regels over het toezicht op de financiering van politieke partijen nog vrijwel geheel.³⁾ Kritische opmerkingen van de Group of States against Corruption van de Raad van Europa (GRECO), vormden echter aanleiding tot herbezinning. GRECO oordeelde in 2008 dat de Wspp onvoldoende regels bevatte over de financiële verslaglegging door politieke partijen, de openbaarmaking van giften, de transparantie met betrekking tot hun inkom­sten en uitgaven, een onafhankelijk en onpartijdig toezicht op partijen en over de mogelijkheden om sancties op te leggen.⁴⁾

De Wet financiering politieke partijen die in 2013 de Wspp verving en de regels aanscherpte, introduceerde voor het eerst ook toezicht op de naleving. Dit werd belegd bij de minister van BZK. In de loop van het wetgevings­proces werd daaraan toegevoegd dat de minister bij zijn toezichthoudende taak geadviseerd zou worden door een Commissie toezicht financiën poli­tieke partijen (Ctfpp).

De keuze voor de minister als toezichthouder was niet onomstreden. Een van de vragen die de gemoederen bleef bezig houden, mede naar aanleiding van hernieuwde kritiek van GRECO in 2013, was of het toezicht niet bij een onafhankelijke toezichthouder zou moeten worden belegd.⁵⁾ De commissie-Veling, die in 2018 haar evaluatierapport van de Wfpp uitbracht,⁶⁾ overwoog indertijd wel te adviseren om de toezichtstaak bij een onafhankelijke toe­zicht­houder te beleggen, maar achtte die taak op dat moment nog te klein om een dergelijke aanbeveling te doen.⁷⁾ Zodoende werd in reactie op de evaluatie de wet wel aangescherpt,⁸⁾ maar bleef het toezicht berusten bij de minister van BZK. Het adviesrecht van de Ctfpp werd wel uitgebreid. De roep om een onafhankelijke toezichthouder bleef, ook vanuit de Tweede Kamer klinken,⁹⁾ en ook het kabinet zinspeelde in zijn reactie op het rapport van de commissie-Veling daar voorzichtig op.¹⁰⁾

De Wet op de politieke partijen introduceert nu die onafhankelijke toezicht­houder, de Autoriteit Wet op de politieke partijen.¹¹⁾ Vrees voor onvoldoende taken om een onafhankelijke nieuwe toezichthouder in te stellen is er niet meer. De werkingssfeer van de wet is aanzienlijk uitgebreid, onder andere als gevolg van de financiering van de decentrale politieke partijen, maar ook omdat de toezichtstaak zich nu uitstrekt tot een aantal nieuwe terreinen die in de Wpp worden geregeld, zoals de politieke advertenties. Bovendien kent de Wpp naast toezichttaken ook nog andere taken aan de Autoriteit toe.

Zelfstandig bestuursorgaan

Onafhankelijkheid ten opzichte van de politiek was een belangrijk motief bij het juridisch vormgeven van de Autoriteit. Het beleggen van deze taak bij de Kiesraad werd echter niet wenselijk geacht, omdat dit afbreuk zou kunnen doen aan de bijzondere positie van de Kiesraad als centraal stembu­reau in het verkiezingsproces.¹²⁾ De Kiesraad zelf lijkt daar overigens anders over te denken. In een recent advies stelde hij dat de Autoriteit, dan wel de toezichtstaken daarvan, in beginsel ook bij de Kiesraad ondergebracht zou­den kunnen worden, zeker nadat de Kiesraad getransformeerd zal zijn tot verkiezingsautoriteit.¹³⁾ Nu het zover nog niet is, adviseerde de Kiesraad om bij de eerste evaluatie van de Wpp, na vijf jaar, aan deze mogelijkheden aan­dacht te schenken.

Voor nu is voor de vormgeving van de Autoriteit gekozen voor de figuur van een afzonderlijk zelfstandig bestuursorgaan (net als bijvoorbeeld de Kiesraad dat is). Een zelfstandig bestuursorgaan is een orgaan dat niet onder verantwoordelijkheid van de minister werkzaam is. De minister heeft dus in beginsel ook geen zeggenschap over de werkzaamheden van de Autoriteit, behalve voor zover die zeggenschap expliciet uit een wet voortvloeit. Rele­vant is in dit verband de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (hierna: Kaderwet). Die wet kent expliciet een aantal bevoegdheden toe aan de minis­ter jegens dergelijke zelfstandige bestuursorganen. Bij bijzondere wet, zoals de Wpp, kan van de Kaderwet worden afgeweken. Om de onafhan­ke­lijkheid van de Autoriteit verder te vergroten, is dat in de Wpp ook ten aan­zien van enkele bevoegdheden gebeurd.

Artikel 11 van de Kaderwet bepaalt dat als een zelfstandig bestuursorgaan op grond van een wettelijk voorschrift een bestuursreglement vaststelt, dit reglement de goedkeuring van de minister behoeft. Artikel 78 van de Wpp verplicht daartoe inderdaad, en bepaalt dat na de goedkeuring door de minis­ter het bestuursreglement openbaar wordt gemaakt. Dit bestuurs­re­gle­ment bepaalt in ieder geval hoe de beslissingen van de Autoriteit worden voorbereid, genomen en uitgevoerd. Volgens de Kaderwet (art. 11, tweede lid) kan de goedkeuring door de minister aan het reglement worden ont­hou­den wegens strijd met het recht, of als het bestuursreglement naar het oor­deel van de minister een goede taakuitoefening door het zelfstandig be­stuursorgaan kan belemmeren. Een wettelijke formulering die nog wel enige speelruimte aan de minister laat, al zal die in de praktijk beperkt zijn.

Artikel 12 van de Kaderwet bepaalt dat de minister de leden van de Autori­teit benoemt, schorst en ontslaat. Dit is een aandachtspunt, want zowel door middel van het benoemingsrecht als bij de bevoegdheid tot schorsing en ont­slag heeft de minister van BZK potentieel een grote invloed op de Auto­riteit. Om dat te mitigeren, volgt uit de wet dat de schorsing en het ontslag niet te maken mogen hebben met de beslissingen die de Autoriteit neemt, maar in de persoon van de betrokkene hun grond moeten vinden (onge­schikt, onbekwaam of andere zwaarwegende redenen). Ten aanzien van het benoemingsrecht rijst echter de vraag waarom niet is gekozen voor de zwaar­dere procedure van benoeming door de regering bij koninklijk besluit, zoals ook bijvoorbeeld het geval is ten aanzien van de leden van de Kies­raad.¹⁴⁾ De Autoriteit is, gelet op het sterk politieke karakter van de werk­zaamheden, toch minder goed te vergelijken met andere autoriteiten, waar­van de leden gewoonlijk door de minister worden benoemd.

Een derde punt waar de minister nog enige bemoeienis heeft met de (leden van de) Autoriteit is op het punt van de bezoldiging. Volgens artikel 14, tweede lid, Kaderwet stelt de minister de bezoldiging of schadeloosstelling vast. De Wpp regelt hierover verder niets.

Naast de bovengenoemde ‘organisatorische’ bemoeienis met de Autoriteit, geeft de Kaderwet in hoofdstuk 3 nog enige specifieke bevoegdheden aan de minister op het terrein van informatievoorziening en aansturing. Het is ten aanzien van deze bevoegdheden dat de Wpp uitzonderingen formuleert. Zo formuleert artikel 75, derde lid, van de Wpp een beperking op de inlich­tingenplicht die in artikel 20 Kaderwet is neergelegd. De Autoriteit is slechts verplicht aan de minister van BZK inlichtingen te verstrekken over (of inzage te verschaffen in) de zakelijke gegevens en bescheiden met be­trekking tot het gevoerde financiële beheer en de administratieve organi­sa­tie. De Autoriteit hoeft dus niet alle inlichtingen aan de minister te ver­strek­ken (of daarin inzage te geven) die deze voor de uitoefening van zijn taak opvraagt, zoals de Kaderwet als hoofdregel stelt. Dit voorkomt be­moeienis van de minister met de inhoudelijke werkzaamheden van de Auto­riteit.

Onverkort geldt wel artikel 21 Kaderwet waarin is bepaald dat de minister beleidsregels kan vaststellen met betrekking tot de taakuitoefening door, in dit geval, de Autoriteit. Daarmee is dus mogelijk gemaakt dat de minister het door de Autoriteit te voeren beleid beïnvloedt, bijstuurt of tot op zekere hoogte zelfs bepaalt. Een en ander hangt wellicht samen met de opvatting in de concept-memorie van toelichting dat, ondanks de vormgeving van de Autoriteit als zelfstandig bestuursorgaan, de minister van BZK wel stelsel­verantwoordelijk blijft (en dus een zekere algemene zeggenschap moet houden).¹⁵⁾ Hoe zich dat verhoudt tot de zin enkele regels daarvoor in die­zelfde toelichting dat een ‘volstrekt onafhankelijk toezicht’ moet zijn ge­waarborgd, blijft onduidelijk.¹⁶⁾

De minister heeft, in afwijking van artikel 22 Kaderwet, niet de mogelijk­heid om besluiten van de Autoriteit te vernietigen (art. 75, tweede lid, Wpp). Ook kan de minister niet ingrijpen wegens ernstige taakverwaar­lozing, tenzij deze betrekking heeft op het financieel beheer of de admini­stratieve organisatie, maar dus niet als het gaat om de wijze waarop de Autoriteit haar bevoegdheden jegens politieke partijen uitoefent.

Hoewel de keuze voor de Autoriteit als zelfstandig bestuursorgaan dus past bij de gewenste onafhankelijkheid ten opzichte van de politiek, is die onaf­hankelijkheid niet maximaal gegarandeerd. Met name de benoeming van de leden van de Autoriteit door de minister en diens bevoegdheid beleidsregels voor de Autoriteit vast te stellen, springen in het oog.

Samenstelling

De Autoriteit kent een voorzitter en ten hoogste vier andere leden.¹⁷⁾ De benoe­ming dient te geschieden op basis van de deskundigheid ten aanzien van de taken waarmee de Autoriteit is belast, zo zegt de wet, maar die be­paling legt verder geen inhoudelijke beperkingen op. Personen die in een periode van vier jaar voorafgaand aan het vervullen van een vacature een van de in de Wpp genoemde ambten hebben bekleed,¹⁸⁾ komen echter niet voor benoeming in aanmerking. De concept-memorie van toelichting zegt erover: ‘Door bovengenoemde “afkoelperiode” van vier jaar wordt be­sten­digd dat de Autoriteit geen leden bevat [sic] met een sterk politiek profiel, die de neutrale en onafhankelijke positie van de Autoriteit negatief kunnen beïnvloeden.’ De bepaling is een kopie van hetgeen op dit moment geregeld is voor de Commissie toezicht financiën politieke partijen (art. 35 Wfpp).

Op dit voorkómen van een sterk politiek profiel valt echter wel wat af te din­gen. Zo volgt uit de Wpp niet dat de genoemde ambten niet gelijktijdig met het lidmaatschap van de Autoriteit kunnen worden vervuld. Opvallend is ook dat het vervullen of vervuld hebben van een (zware) functie bij een politieke partij (of neveninstelling daarvan) volgens artikel 76 géén onver­enigbaarheid van functies oplevert. Kennelijk leidt dat niet tot een ‘sterk politiek profiel’. Wel moet in dit verband opnieuw op de Kaderwet worden gewezen. Daarin is onder andere bepaald (art. 13, eerste lid) dat een lid van een zelfstandig bestuursorgaan geen nevenfuncties vervult die ongewenst zijn met het oog op een goede vervulling van zijn functie of de handhaving van zijn onafhankelijkheid of van het vertrouwen daarin.¹⁹⁾ Een politiek ambt of een functie bij een politieke partij lijkt om die reden niet verenigbaar met het lidmaatschap van de Autoriteit. De genoemde bepaling regelt echter niets over een afkoelperiode voor degenen die een partijpolitieke functie voorafgaand aan het lidmaatschap van de Autoriteit hebben vervuld.

Samengevat kunnen we stellen dat voor wat betreft de samenstelling van de Autoriteit niet de maximale garanties voor onafhankelijkheid uit het wette­lijke systeem volgen. Dat zit zowel in de benoeming door de minister in plaats van bij koninklijk besluit, als in de regeling van de met het lidmaat­schap van de Autoriteit onverenigbare functies, die vrij open is gehouden.

Artikel 79 Wpp geeft een opsomming van de taken waarmee de Autoriteit is belast. Zelfstandige betekenis heeft het artikel niet; het is slechts een samen­vatting van de taken die op andere plaatsen in de wet al geregeld zijn (met uitzondering van de laatste taak, die echter weinig zelfstandige betekenis heeft). Bevoegdheden worden er, anders dan de naam van het artikel sugge­reert, bovendien niet in toegekend. Ook daarvoor moeten we bij de diverse artikelen in de wet te rade. Artikel 79 onderscheidt de volgende vijf taken van de Autoriteit.

Aanwijzing neveninstellingen

Als eerste wordt genoemd het aanwijzen van rechtspersonen als nevenin­stelling van een politieke partij, als bedoeld in de artikelen 2 tot en met 7 van de wet. Politieke partijen bestaan, naast de partijorganisatie zelf, vaak uit meerdere rechtspersonen.²⁰⁾ Te denken valt aan politieke jongerenorga­ni­saties, wetenschappelijke instituten en instellingen voor buitenlandse acti­viteiten. Ook valt te denken aan stichtingen die gericht zijn op fondsen­wer­ving of meer algemeen aan andere rechtspersonen die stelselmatig of struc­tureel werkzaamheden of activiteiten ten bate van een politieke partij ver­richten. Deze neveninstellingen zijn, vanwege hun nauwe relatie tot de poli­tieke partij zelf, onder de werking van de Wpp gebracht, zoals dat ook nu onder de Wfpp al het geval is. Dat brengt onder andere verplichtingen mee met betrekking tot transparantie omtrent de financiën.

Het aanwijzen van neveninstellingen is in de artikelen 3 tot en met 5 gefor­muleerd als een bevoegdheid en taak van de politieke partij zelf, niet van de Autoriteit. In die zin is de formulering van artikel 79 weinig precies. De Auto­riteit moet slechts schriftelijk van de aanwijzing in kennis worden ge­steld. Verricht een rechtspersoon stelselmatig of structureel werkzaamheden ten bate van de landelijk of decentrale politieke partij, dan is aanwijzing van deze rechtspersoon door de politieke partij een verplichting. Laat de poli­tie­ke partij dit na, dan wijst de Autoriteit alsnog deze rechtspersoon aan (art. 6, derde lid, art. 7, derde lid). Onder de Wfpp is de minister van BZK met die taak belast.

Subsidiëring van politieke partijen

Een tweede, belangrijke, taak van de Autoriteit is het subsidiëren van poli­tie­ke partijen overeenkomstig de hoofdstukken 3 en 4 van de wet. Ook hier neemt de Autoriteit de taak van de minister van BZK over.

Hoofdstuk 3 bevat de subsidieregels voor landelijke politieke partijen, hoofd­stuk 4 de regels voor decentrale politieke partijen. Dit laatste is een nieuw element. In de bijdrage van Hansko Broeksteeg in deze bundel wordt op de financiering van de politieke partijen nader ingegaan; het onderwerp blijft hier dus verder rusten. Duidelijk is wel dat de Autoriteit niet alleen toezichthouder is, maar ook een substantiële taak heeft ten aanzien van de financiering van politieke partijen.

Register politieke advertenties

Als derde taak van de Autoriteit noemt artikel 79 het inrichten en beheren van een register van politieke advertenties (zie hiervoor ook de bijdrage van Sam Maasbommel in deze bundel). Dit is geregeld in hoofdstuk 7 van de wet. De Autoriteit dient niet alleen te zorgen dat er een dergelijk register komt, maar stelt ook een protocol op over de beschikbaarheid, werking, be­veiliging en volledigheid ervan (art. 58). Partijen zijn verplicht om binnen vijf werkdagen na eerste publicatie of verspreiding van een politieke adver­tentie deze te deponeren in het register. De advertenties worden door de Auto­riteit vier jaar bewaard (art. 59, tweede lid).

Ook zijn politieke partijen verplicht een overzicht aan de Autoriteit te ver­strekken van de uitgaven die zij in een kalenderjaar aan politieke adverten­ties hebben gedaan (art. 60). Opvallend genoeg verplicht de wet niet tot openbaarmaking van de gegevens, noch schrijft de wet voor wat de Auto­riteit vervolgens met die gegevens moet doen. Uit de toelichting valt op te maken dat de rapportageverplichting ook ‘kan dienen als controle-instru­ment op de aan de Autoriteit verstrekte documenten en gegevens met be­trekking tot de advertenties van politieke partijen.’²¹⁾

Toezicht en bestuursrechtelijke handhaving

De vierde taak die artikel 79 Wpp noemt, is dan het toezien op de naleving en de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet, een en ander overeenkomstig hoofdstuk 10 van de wet. Hier vallen drie zaken te onderscheiden:

Toezicht

Allereerst het toezicht op de naleving van de wet. Dit toezicht ziet, anders dan onder de Wfpp, dus niet meer alleen op de financiering, maar ook op de overige verplichtingen die op partijen en hun neveninstellingen komen te rusten. De concept-memorie van toelichting geeft een opsomming van waar het toezicht ten aanzien van landelijke partijen op ziet: de transparantie­re­gels met betrekking tot financiering en de jaarlijkse aanlevering van de nood­zakelijke stukken daarvoor, de naleving van de bijdragenmaxima en van het verbod op bijdragen van niet-Nederlanders, de regels over (digitale) politieke campagnes en microtargeting, de subsidievoorschriften voor lan­de­lijke partijen. Ook houdt de Autoriteit toezicht op de transparantiever­plich­tingen met betrekking tot de interne partijorganisatie. Ten aanzien van de decentrale politiek partijen is het toezicht, gelet op de daaruit voortvloei­ende belasting en kosten, blijkens de toelichting een stuk terughoudender. De Autoriteit controleert of de decentrale politieke partijen de in de wet voor­geschreven stukken online hebben gepubliceerd en gaat vervolgens, naar verwachting steekproefsgewijs, de verantwoording van de decentrale politieke partijen na.²²⁾ De wijze waarop de controle wordt vormgegeven wordt nader uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur, dus door de regering bepaald.²³⁾

Toezicht op de naleving is een rechtsfiguur die in algemene zin geregeld is in titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Artikel 5:11 Awb omschrijft een toezichthouder als ‘een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het be­paalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.’ Hoofdstuk 10 van de Wpp wijst daarom de leden van de Autoriteit en de bij besluit van de Auto­riteit aangewezen personen als toezichthouder aan. Dit betekent dat zij over de bevoegdheden beschikken die aan een toezichthouder toekomen over­een­komstig hoofdstuk 5 Awb, tenzij deze bevoegdheden wettelijk zijn uitge­slo­ten.²⁴⁾ De toezichthouders mogen inlichtingen vorderen (art 5:16 Awb), in­zage vorderen in zakelijke gegevens (art 5:17, eerste lid, Awb) en van gege­vens en bescheiden kopieën maken (art. 5:17, tweede lid). Er geldt een ver­plichting tot medewerking (art. 5:20 Awb), tenzij bijvoorbeeld een wettelijk voorschrift tot geheimhouding van bepaalde gegevens verplicht (art. 5:20, tweede lid, Awb). De Autoriteit is op grond van het derde lid van artikel 5:20 Awb bevoegd om de medewerkingsverplichting van het eerste lid even­tueel af te dwingen door middel van een last onder bestuursdwang.

Als algemene beperking geldt wel dat de toezichthouder zijn bevoegdheid al­leen mag gebruiken voor zover dat redelijkerwijs nodig is voor de ver­vul­ling van zijn taak (art. 5:13 Awb).

Handhaving

Op toezicht volgt soms handhaving. De Autoriteit heeft volgens de Wpp de mogelijkheid tot het opleggen van een last onder dwangsom (een herstel­sanc­tie, gericht op het alsnog naleven van de wet), of een bestuurlijke boete (een punitieve sanctie, bedoeld als bestraffing). De huidige Wfpp kent wel de mogelijkheid van het opleggen van een bestuurlijke boete, maar noemt niet de mogelijkheid van het opleggen van een last onder dwangsom. In het kader van de Wpp moet er dan sprake zijn van het niet naleven van een wet­telijke verplichting, ‘door een politieke partij, politieke vereniging of op de kandidatenlijst geplaatste kandidaat’ met betrekking tot ‘de (transparantie)­regels inzake de interne organisatie, de financiën, politieke advertenties en microtargeting, en de regels in het kader van de verkiezingen.’²⁵⁾ Met de ‘regels in het kader van de verkiezingen’ wordt in dit verband gedoeld op de diverse openbaarmakingsverplichtingen die in hoofdstuk 8 van de Wpp ge­regeld zijn.

De bevoegdheid een bestuurlijke boete op te leggen bestaat al onder de Wfpp (maar is daar beperkt tot een aantal met name genoemde verplich­tin­gen). De werkingssfeer ervan wordt dus verbreed. De Autoriteit neemt ook hier de rol van de minister van BZK over. De hoogte van de bestuurlijke boete is gekoppeld aan de boetebedragen uit het wetboek van strafrecht.²⁶⁾ De hoogst mogelijke boete is daarmee 900.000 euro per overtreding. Dat is fors hoger dan de maximale boete van 25.000 euro uit de Wfpp, die niet langer als voldoende afschrikwekkend wordt bestempeld. Terecht merkt de toelichting op dat voorkomen moet worden dat zeer hoge giften kunnen worden ‘afgekocht’ door gewoonweg de veel lagere boete te betalen.²⁷⁾

Omdat onafhankelijkheid hier volgens de wetgever van cruciaal belang is, is er met betrekking tot de handhaving geen tussenkomst van de minister moge­lijk. Mede hierom is de minister niet bevoegd de besluiten van de Autoriteit te vernietigen.²⁸⁾ Ook merkt de toelichting nog op dat de minister om dezelfde reden slechts een beperkt gebruik zal maken van zijn bevoegd­heid om beleidsregels vast te stellen.²⁹⁾ Die norm van terughoudendheid is echter niet in de wet zelf vastgelegd.

Informeren Openbaar Ministerie

De Autoriteit is ten slotte verplicht, net als de minister van BZK nu, het Open­baar Ministerie te informeren als zij stuit op mogelijk strafbare feiten.³⁰⁾ Het is niet zo dat de gedragingen in de Wpp zelf ook als afzonderlijke straf­bare feiten worden gekwalificeerd.

Onderzoek en rapportage

Als laatste, vijfde taak van de Autoriteit noemt artikel 79 het uit eigen be­we­ging doen van onderzoeken en maken van rapportages, als dat voor de toezichthoudende taken nodig is. De bepaling is wat onbestemd. De vraag of de Autoriteit over specifieke bevoegdheden beschikt voor het opstellen van deze rapportages of onderzoeksrapporten wordt door de wet niet met zoveel woorden geadresseerd, en zal dus ontkennend moeten worden be­antwoord. De taak lijkt een reactie op een suggestie van de Staatscommissie parlementair stelsel.³¹⁾ De concept-memorie van toelichting hierover: ‘De Autoriteit kan uit eigen beweging onderzoeken en rapportages maken, in­dien dit naar haar oordeel bijdraagt aan het transparant maken van de in­terne organisatie, de financiën en campagneactiviteiten van politieke par­tijen, zoals ook aanbevolen door de Staatscommissie parlementaire stelsel. De ontwikkelingen in nieuwe technologieën die worden gebruikt bij ver­kiezingscampagnes volgen elkaar snel op. De Autoriteit zal door zijn [sic] werkzaamheden uitstekend gepositioneerd zijn om hier inzicht in te bieden. De Minister en politieke partijen kunnen deze onderzoeken en rapporteren [sic] ook benutten om zich te laten informeren over het beleid ten aanzien van politieke partijen.’³²⁾ Redelijk onbestemd dus.

Alles overziend krijgt de Autoriteit een fors takenpakket, ook op het terrein van het toezicht en de handhaving. Hoe de Autoriteit daaraan vorm zal geven, en hoe intensief bijvoorbeeld het toezicht op de verantwoording door decentrale politieke partijen zal zijn, moet worden afgewacht. Het is in zeke­re zin zorgelijk dat nu al wordt vastgesteld dat administratieve en per­sonele lasten tot terughoudendheid met dat toezicht aanleiding zullen geven, temeer daar diezelfde taakuitbreiding nu juist de reden was om deze toe­zichtstaken bij de onafhankelijke Autoriteit te beleggen. Het kan het gezag van de Autoriteit aantasten als zij niet in staat blijkt voldoende toezicht te houden.

Al ver voor de komst van de Wpp was de onafhankelijkheid van de toe­zicht­houder een belangrijke wens van velen. Voorkomen zou moeten wor­den dat zittende politieke machthebbers via oneigenlijk gebruik van hun (toe­zichts)bevoegdheden ten aanzien van politieke partijen hun eigen positie zouden kunnen versterken of de ‘concurrentie’ zouden kunnen benadelen. Onafhankelijk toezicht moest daarom worden gewaarborgd.

In de Wpp wordt aan die wens tot op grote hoogte tegemoetgekomen, maar er zijn zwakke plekken. Het feit dat de minister, en niet de regering, de leden van de Autoriteit benoemt is er één. Hier heeft de wetgever, naar het schijnt, te zeer de ‘gewone regels’ voor zelfstandige bestuursorganen ge­volgd, en zich te weinig rekenschap gegeven van het belang van onafhan­kelijkheid van de politiek. Datzelfde geldt ook voor de beleidsregel­be­voegd­heid van de minister. Deze zou sterker geclausuleerd kunnen worden, door hetzij aan te geven op welke aspecten die beleidsregels wel of niet zouden kunnen zien, of door de terughoudendheid bij het vaststellen daar­van (die in de toelichting wordt genoemd) in de wet zelf te verankeren. Op­vallend is verder dat de wetgever zich niet expliciet druk lijkt te hebben gemaakt over de vraag of personen met een functie in politieke partijen lid van de Autoriteit zouden kunnen zijn. Met het oog op de gewenste onafhan­kelijkheid ten opzichte van degenen op wie toezicht wordt gehouden, lijkt dat onwenselijk. Ten slotte vormen ook de administratieve en personele lasten die aan het takenpakket zijn verbonden een potentieel risico voor het gezag van de Autoriteit als onafhankelijke toezichthouder. Het verdient kortom aanbeveling de wet op deze punten nog eens goed tegen het licht te houden, en extra onafhankelijkheidswaarborgen in te bouwen dan wel toe te zeggen.

1] …die in de Nederlandse wetgeving aan een opmars bezig is: Autoriteit Persoons­gegevens, Autoriteit Consument en Markt, Autoriteit Financiële Markten.

2] Concept-memorie van toelichting op de Wet op de politieke partijen (concept-mvt Wpp), 22 december 2022, 31.

3] Er was slechts een bepaling (art. 18) die verplichtte tot openbaarmaking van giften boven de 10.000 gulden (4.538 euro).

4] Kamerstukken II 2010/11, 32753, nr. 3.

5] GRECO, Third Evaluation Round / Second Compliance Report on the Netherlands ‘Transparency of Party Funding’, 2013.

6] Evaluatie- en adviescommissie Wet financiering politieke partijen (commissie-Veling), Het publieke belang van politieke partijen (Den Haag, 2018).

7] Concept-mvt Wpp, 25. Evaluatie- en adviescommissie Wet financiering politieke partijen, Het publieke belang van politieke partijen, 53.

8] Evaluatiewet Wfpp, in werking getreden per 1 januari 2023.

9] Kamerstukken II 2019/20, 32752, nr. 60 (motie Den Boer, aangenomen); Kamerstukken II 2021/22, 35657, nr. 76 (motie Arib, aangenomen).

10] Kamerstukken II 2018/19, 32752, nr. 54, 8.

11] Art. 75 Wpp. Met de Wpp wordt in deze bijdrage steeds bedoeld: de internet-con­sultatieversie van het wetsvoorstel Wet op de politieke partijen.

12] Concept-mvt Wpp, 24-25.

13] Kiesraad, Advies over voorstel van wet op de politieke partijen, 27 maart 2023, 14 (paragraaf 6.2). In het advies pleit de Kiesraad ook nog voor meer duidelijkheid met betrekking tot de precieze verhouding tussen Autoriteit en Kiesraad en overige stem­bureaus (paragraaf 6.3). Zie over de transformatie van de Kiesraad tot verkiezings­autoriteit reeds: Kamerstukken II, 2019/20, 35300-VII, nr. 124.

14] En tal van andere overheidsambten waar onafhankelijkheid van de politiek van belang is, zoals bij rechters, leden van de Raad van State of de Algemene Reken­kamer, etc.

15] Concept-mvt Wpp, 26.

16] Idem, 25.

17] Art. 76, eerste lid, Wpp.

18] Genoemd worden onder meer het ambt van Kamerlid, minister of staatssecretaris of verscheidene politiek ambtsdragers op decentraal niveau.

19] Een lid van de Autoriteit mag bovendien niet tevens een aan de minister onderge­schikte ambtenaar zijn, zo volgt uit art. 8 Kaderwet.

20] Concept-mvt Wpp, 12.

21] Idem, 71.

22] Idem, 28. Daarover kritisch: L. Trapman, ‘De Wet op de politieke partijen. Een eerste blik’, in: Nederlands Juristenblad, 10 februari 2023, nr. 6, 428-435.

23] Concept-mvt Wpp, 28.

24] Dat laatste is gebeurd met de bevoegdheden van art. 5:18 (monsters nemen) en art. 5:19 Awb (vervoer­middelen doorzoeken), die ook niet erg relevant lijken voor de toe­zichthoudende taak.

25] Concept-mvt Wpp, 78.

26] Art. 83, derde lid, Wpp.

27] Concept-mvt Wpp, 29.

28] Idem, 28-29.

29] Idem, 29.

30] Art. 84 Wpp.

31] Staatscommissie parlementair stelsel, Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans (Amsterdam, 2018), 19-20 en 246. Zie ook de concept-mvt Wpp, 77.

32] Concept-mvt Wpp, 77.