Bundel 22: 2. Geef politieke partijen de ruimte: De Wpp over de interne organisatie van de politieke partij

Tot een van de kortste van de twaalf hoofdstukken van de ontwerp-Wet op de politieke partijen (Wpp) behoort dat over de interne organisatie van de politieke partijen. Hoofdstuk 2 telt slechts twee artikelen: artikel 10 ziet op de open­baarmakingsplicht van de partijen en artikel 11 bepaalt dat die plicht ook van toe­pas­sing is op politieke verenigingen (die hier verder buiten be­schou­wing blij­ven).¹⁾ In deze bijdrage zal eerst worden inge­gaan op de trans­parantie­regels die de ont­werp-Wpp aan de par­tijen stelt. De conclusie zal lui­den dat die niet zo­veel om het lijf hebben, ook omdat de wetgever zich verre heeft gehouden van nadere bepa­lingen inzake de organisatiestructuur van de partijen – in lijn met de vermeende non-interven­tio­nistische tradi­tie die de Nederlandse overheid op dit vlak ken­merkt (zie ook de inleiding van deze bundel).

Wat betreft de regulering van de interne partijorganisatie is hiermee echter nog niet het hele ver­haal verteld want al veel eerder, in de in 1989 ge­heel her­ziene Kieswet en in de in 1999 aan­genomen Wet subsidiëring politieke par­tije­n (Wspp), heeft de wetgever behoorlijk inge­grepen in de organisatie­vrijheid van de partijen. Dat gebeurde – zoals hieronder zal blijken – op in­di­rec­te en ondoor­dach­te wijze, maar de gevolgen waren niettemin aan­zien­lijk. Teneinde onder hun eigen naam te kunnen deelnemen aan de ver­kie­zin­gen en om in aanmerking te komen voor overheids­subsidie dienen politieke par­tijen verenigingen met vol­le­dige rechtsbevoegdheid te zijn en – voor wat dat laat­ste betreft – minstens 1.000 betalende leden te tellen. Daar­mee wordt duidelijk dat de wet­gever als ideaal een leden­partij met een in­tern-democra­ti­sche structuur voor ogen heeft. Partijen mogen daarvan af­wijken, maar dan lopen ze substan­tiële bonussen mis (de naamsver­melding op het stembiljet en/of subsidie). In deze bijdrage wordt aangegeven hoe deze vereisten des­tijds en passant – maar vanzelfsprekend wel met instem­ming van de Twee­de en Eerste Kamer – onderdeel zijn geworden van de wet­ge­ving ten aan­zien van de politieke partijen en daar­door nu ook deel uitma­ken van de ont­werp-Wpp. Na de vraag of partijen wel intern-democratisch zouden moeten zijn, volgt tot slot een pleidooi om hen zo veel mogelijk ruimte te bieden om hun interne or­ganisatie naar eigen goed­dun­ken in te rich­ten, en om daar­over in ieder geval een principieel parlementair debat te voeren.²⁾

Het is opmerkelijk dat wat betreft de interne organisatie van de partijen er in de ont­werp-Wpp eigenlijk niets veran­dert. Het kabinet wilde kennelijk zijn vingers aan dit hei­kele onderwerp niet branden door de partijen expliciet een democratische structuur voor te schrijven die verder gaat dan de eisen die boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (BW) aan hen als vereniging stelt. Het kabi­net meent dat gezien de onafhankelijke positie van de partijen in de parlemen­tai­re democratie, zij de vrij­heid behoren te hebben ‘om hun interne organisa­tie in hoge mate naar eigen inzicht in te rich­ten’.³⁾ De voor­gestelde regelgeving gaat niet verder dan dat par­tijen transparant moe­ten zijn over hun interne organisatie door op hun website onder meer de (actuele) pro­ce­dures te pu­bli­ceren die gelden voor de verkiezing van de leden van het par­tij­be­stuur en voor de kan­di­daat­stel­ling voor de vertegenwoor­di­gende orga­nen.⁴⁾ Het kabinet veronderstelt dat dit hun de­mo­­crati­sche legi­timatie zal ver­sterken, doordat leden en kiezers zich zo een mening kunnen vor­men over inrichting van de partijen.⁵⁾ Veel ver­andert er zo voor de par­tijen niet; vrijwel alle­maal zetten ze hun statuten en huishoudelijk reglement al op hun website.

Het kabinet heeft in de ontwerp-Wpp niet alleen vastgehouden aan de ver­enigingseis, maar ook aan het minimumaantal van 1.000 leden; het acht het belangrijk dat ‘partijen ledenorganisaties zijn die een brede basis in de samen­leving hebben, ook al is dit niet wettelijk voorgeschreven.’⁶⁾ Deze kwalitatieve en kwantitatieve vereis­ten bepalen in hoge mate de organisatie van partijen en kunnen beide als een majeure inbreuk op de non-interventio­nistische traditie worden gezien. In de Staten-Generaal is er des­tijds echter nooit een principiële discussie over gevoerd.

Fundamenteel uitgangspunt in de ontwerp-Wpp is de verenigingseis – een idee uit de koker van de ambtenarij. Bij de algehele herziening van de Kies­wet in 1989 werd be­paald dat partijen een vereniging met volledige rechts­bevoegdheid moe­ten zijn wanneer zij voor de Tweede Kamerver­kiezingen hun partijnaam bij de Kiesraad willen regis­tre­ren (naast de beta­ling van een waar­borg­som). Alleen dan wordt de naam van de par­tij (of de afkorting daar­van) boven haar kandi­da­tenlijst op het stembiljet ver­meld.⁷⁾ Een partij kan weliswaar zonder regis­tra­tie van haar ‘aan­­dui­ding’ aan de verkie­zingen meedoen, maar dan ontbreekt haar naam op het stembiljet en staat er boven de kan­di­da­ten­­lijst alleen het lijstnummer (de zoge­heten ‘blanco lijst’). Daar zit­ten van­zelf­spre­­kend weinig partijen op te wachten; zij zullen dus kiezen voor de juri­dische vorm van de ver­eniging met volledige rechtsbevoegd­heid. De verenigingseis heeft echter behoorlijke gevol­gen voor de interne organisatie van de partijen: zij moe­ten dientengevolge voldoen aan een mi­ni­­mum­eis van democratie (zoals dat het bestuur wordt benoemd door de alge­me­ne vergadering bestaande uit leden met vergader- en stemrecht). Dat betekent bijvoorbeeld dat ‘een strikt hiërar­chisch georga­ni­seerde politieke organisatie zich niet verdraagt met het materiële ver­enigings­recht uit het BW’.⁸⁾

Opmerkelijk is dat aan deze verstrekkende wijziging in de registratie­proce­dure in 1989 geen prin­cipiële redenen ten grondslag lagen, maar uitsluitend ‘praktische pro­ble­men’.⁹⁾ De Kiesraad had het naar eigen zeggen te druk met lichtvaardige registratieverzoeken van ‘niet-serieuze’ partijen waarvan het ‘twijfelachtig is, of zij enige aanhang bezitten’.¹⁰⁾ Buiten de in 1956 aan­ge­paste Kies­wet om stelde de Kies­raad aan regis­tra­tieverzoe­ken daarom ‘ta­me­­lijk ver­gaande eisen’ om het kaf van het koren te scheiden.¹¹⁾ Door op eigen initiatief eisen te stellen aan aanvra­gers (wat wel als ‘pseudowetge­ving’ is aangeduid¹²⁾) raakte de Kies­raad over­belast, maar hij voerde ver­vol­gens deze drukte aan als reden om voortaan de verenigingseis te stellen – zodat uitsluitend ‘serieuze politieke groeperingen’ aan de ver­kie­zin­gen zou­den meedoen.

De Kiesraad had nota bene zelf het wetsontwerp (en de memorie van toe­lich­­ting) opge­steld, dat vervolgens vrijwel on­gewijzigd door de Staten-Gene­raal werd aangenomen.¹³⁾ De Tweede Kamer­­frac­­ties lieten zich nauwe­lijks in principiële zin over deze vere­ni­gings­eis uit, of over de consequenties daarvan – misschien omdat alle aan hen verbon­den partijen daaraan volde­den.¹⁴⁾ Alleen de SGP-fractie uitte fundamentele kritiek: zij zag in de eis ‘een nodeloze beperking van de vrijheid van deze groeperingen, niet het minst door de dwin­gend rechte­lijke eisen, die de wet aan deze rechtsvorm stelt’.¹⁵⁾ Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken De Graaff-Nauta vond dat overdreven; ‘de in het wetsvoorstel opgenomen her­ziene regeling voor naams­regis­tratie heeft door haar specifieke doelstelling een geheel ander karakter dan een pu­bliekrechtelijke regeling voor de interne organisatie en het functioneren van politieke partij­en’.¹⁶⁾

Toch was dat wel het geval: de bijzondere regeling kwam wel degelijk neer op een pu­bliek­rechte­lijke rege­ling met betrekking tot het interne functio­ne­ren van de partijen. De staats­recht­jurist Eskes was de eerste die dat inzag. Met de be­we­ring van de staats­secre­taris dat er geen sprake was van partijre­gulering, was hij het grondig oneens. Hij had weinig op met de ‘vederlichte, hoofd­zakelijk praktische argu­men­ten’, die in het niet zou­den vallen bij de ‘lood­zware, principiële be­zwa­ren’ en meende dat de herziening van de Kies­wet had geleid tot een ‘feitelijke kor­ting op de organisatie­vrij­heid van partijen’. Aan­gezien verkiezings­deelname cru­ci­aal is voor partijen, zou immers prak­tisch geen van hen zich aan de verenigingseis willen ont­trek­ken. ‘Aldus wordt op een on­ver­wachte en bovendien allerminst geëi­gende plaats op een haast ter­loop­se wijze een stuk partij­wetgeving voor­ge­­scho­teld’, aldus Es­kes. Politieke partijen zouden ‘door deze op het eerste ge­zicht on­schuldige eis beslist kwets­baarder […] wor­­den voor enigerlei vorm van interventie van de zijde van dezelfde over­heid, die zij hebben te con­trole­ren’.¹⁷⁾

Nadat de verenigingseis door toedoen van de Kiesraad in 1989 in de Kies­wet was opge­no­men, werd die bepaling vervolgens via die wet ook het uit­gangspunt in de in 1999 in werking getre­den Wet sub­si­diëring politieke par­tijen (Wspp). Sinds 1970 ontvingen nevenorganisaties van de par­tij­en (zoals weten­schap­pelijke bureaus en jongerenorgani­saties) overheids­sub­si­die. Van di­recte sub­sidiëring van politieke partijen werd afgezien omdat dat hun on­af­­hankelijke positie zou schaden. Tegen de achtergrond van dalende leden­tallen en teruglopende contributie-inkomsten ging het eerste kabinet-Kok evenwel over tot recht­streek­se subsidiëring. Daarvoor was het nodig de po­li­­tieke partij te om­schrij­ven, waarvoor werd aangeknoopt bij de Kieswet. De Wspp beschouwde de partij als ‘een vereniging waarvan de aan­duiding op grond van artikel G 1 van de Kies­wet is geregis­treerd in het register van aan­duidingen voor de verkiezing van leden van de Tweede Kamer’. Hier­mee werd voor het eerst het begrip ‘politieke partij’ in een wet gedefini­eerd.¹⁸⁾

Zo werd de verenigingseis, die de Kiesraad geheel uit eigenbelang in de Kies­wet had opgenomen, tien jaar later in de Wspp verankerd als grond­slag voor de subsidiever­lening.¹⁹⁾ Daar kwam echter nog een voorwaarde bij. Om voor subsidie in aan­mer­king te komen ‘dient de politieke partij te beschik­ken over een minimaal aantal betalende leden’, aldus de memorie van toe­lich­ting. De onder­bou­wing was nogal sum­mier: ‘Deze bepaling dient ter voor­ko­ming van een zogenoemde “lege huls­constructie”.’ Het kabinet wilde tegengaan dat ‘partijen die weinig meer inhou­den dan een aan een ka­mer­fractie gelieerde lege huls zonder enige binding met de samen­leving, in aan­merking komen voor subsidiëring’. Het mini­mumaantal leden werd op 1.000 gesteld. ‘Daarbij is uitgegaan van de ge­dach­te dat tenmin­ste 1.000 leden nodig zijn om een minimale partijor­gani­satie in stand te kunnen hou­den’.²⁰⁾ Die leden moesten jaarlijks minstens 25 gul­den (later twaalf euro) aan con­tributie betalen. Bij de wijziging van de Wspp in 2005 werd daaraan toegevoegd: ‘met ver­gader- en stemrechten in de vereniging’ – om aan te geven dat het om een volwaar­dig, ‘daad­werkelijk’ lidmaatschap moest gaan, want de Wspp ‘is gebaseerd op de ge­dach­te dat poli­tieke partijen meer zijn dan kiesverenigingen gericht op het opstellen van kandidaten­lijs­ten’.²¹⁾ Verder werd bij die aanpassing naast het aan­tal Kamerzetels het ledental als grond­slag voor de subsi­die­toe­ken­ning geïntrodu­ceerd. Door ledengroei te stimuleren, hoopte het tweede kabinet-Bal­kenende het maat­schap­pelijk draagvlak van de partijen te verbreden.

De 1.000 leden-eis betekende de tweede forse inbreuk in het traditionele non-inter­ven­tionisme van de Nederlandse wetgever. Eerder was in de Kies­wet de verenigingseis zui­ver formeel opge­vat; partijen die voor deze rechts­vorm kozen konden bijvoorbeeld ook door één rechtspersoon en één natuur­lijke persoon worden opgericht – zoals Wil­ders in 2006 zou doen met de PVV. Met het minimum van 1.000 leden kwam er zoals al vermeld een in­houdelijke eis aan de partij als vereniging bij.²²⁾ Waar dit minimumaantal van­daan kwam is volstrekt onduidelijk.²³⁾ Het kwam tijdens de parlementaire behan­de­ling van het wetsvoorstel überhaupt niet ter sprake – wellicht omdat alle in de Tweede Kamer vertegenwoordigde partijen met hun ledental ruim boven het minimum zaten.²⁴⁾ De Raad van State maakte er in zijn advies ook geen punt van.²⁵⁾

Later werden er echter wel degelijk vraagtekens bij gezet. In 2002 merkte de VVD-frac­tie in de Eerste Kamer op dat partijen die ledenwerving niet be­langrijk vinden ‘toch in aanmer­king moe­ten komen voor die subsidie’. Subsidievoorwaarden als het 1.000 leden-vereiste zouden ‘belem­me­rend kunnen zijn voor het laten groeien van nieuwe politieke initia­tie­ven’.²⁶⁾ De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) stelde in april 2009 het leden­ver­ei­ste eveneens ter discussie – in de aan­loop naar de Wet financiering politieke partijen (Wfpp), die naast de subsidiëring van de par­tijen nadere regels stelt aan de openbaarmaking van hun overige in­komsten.²⁷⁾ Het vierde kabi­net-Balkenende over­woog zelfs om de 1.000-ledeneis te schrappen: minis­ter Ter Horst van BZK meen­de dat dit ‘politieke bewe­gingen die geen leden hebben benadeelt, omdat zij über­haupt niet in aanmerking komen voor sub­si­die’.²⁸⁾ Het eerste kabinet-Rutte daar­en­tegen hechtte eraan ‘dat politieke par­­tij­en ledenorgani­sa­ties zijn die een brede basis in de samen­leving hebben die zich niet alleen uit in het verwerven van zetels’.²⁹⁾ Bij de parlementaire be­­han­de­ling van de ontwerp-Wfpp in 2012 kriti­seerden de PVV, de PvdD en Groen­Links de leden­grens. Laatstge­noem­de fractie wees erop dat de ‘min­der gefor­mali­seer­de verschijningsvormen, waarbij een politieke partij niet als ledenorga­ni­satie, maar als beweging wordt georgani­seerd’ dan niet in aanmerking komen voor subsidie.³⁰⁾ Minis­ter Spies van BZK was echter on­ver­bidde­lijk: de ledeneis was destijds in de Wspp opgenomen ‘vanwege de gedachte dat je met 1.000 leden een redelijk robuuste basis hebt die ook een partij­organisatie mogelijk maakt’.³¹⁾ De commissie-Veling, die in 2018 de Wfpp evalueerde, pleitte eveneens voor afschaffing van de 1.000 leden-eis. Hoe­wel zij de maatschappelijke bin­ding van politieke partijen van be­lang acht­te, meende zij dat het oneigenlijk is om bij toekenning van sub­sidie der­ge­lijke organisa­to­rische eisen te stellen, aangezien die niet voortvloeien uit be­staande wetge­ving over de partijen.³²⁾

Anders dan bij de Kieswetherziening van 1989 toonde de Raad van State zich zo’n tien jaar later bij de voorbereiding van de Wspp in navolging van Eskes wél bezorgd over het vere­ni­gings­ver­eiste. De Raad meende dat daar­mee ‘de tot dusver vrije organisatievorm van de poli­tieke vertegen­woor­di­ging in feite ver­dwijnt […]. Wat de in­terne organisatie van de politieke par­tijen be­treft zal het verenigingsrecht van dominan­te betekenis worden’.³³⁾ Minis­ter van BZK Dijkstal maakte zich nogal makkelijk van deze funda­mentele kri­tiek af, maar de Raad van State kreeg wel dege­lijk gelijk. De verenigingseis zou de grondslag gaan vor­men voor de opvatting van de achter­een­vol­gen­de kabinetten-Balkenende en -Rutte dat de partijen princi­pieel een democra­ti­sche struc­tuur dienen te heb­ben – wat dus veel verder ging de ‘specifieke doelstelling’ waarover staats­se­cretaris De Graaff-Nauta het destijds had. Zo verklaar­de minister Ter Horst van BZK in 2009 ‘dat het ge­meen­schaps­geld dat wij geven, bedoeld is voor een democrati­sche orde binnen een poli­tieke partij’.³⁴⁾ Het eerste kabinet-Rutte hechtte er nadruk­ke­lijk aan ‘dat poli­tieke par­tijen leden­orga­nisa­ties zijn die een interne partij­demo­cratie ken­nen’, al­dus de memorie van toelichting bij de ontwerp-Wfpp.³⁵⁾ Par­tij­leden zouden ‘reële invloed’ moeten kunnen uitoefenen op de inhoud van het partij­pro­gramma, de samen­stelling van het partijbestuur en van de kandi­da­tenlijsten voor ver­kiezin­gen, maar de overheid diende dat niet dwin­g­end voor te schrij­ven; de werking van het burgerlijk recht was vol­doen­de. ‘Argument daarvoor is dat de partijen zoveel mogelijk vrij­heid moet worden gelaten, ook waar het de interne organi­satie be­treft.’³⁶⁾ Dit ide­aal van de intern-democra­tische leden­partij keerde eind 2022 vrijwel let­ter­lijk terug in de concept-memo­rie van toe­lich­ting bij het Wpp-ont­werp.³⁷⁾ En daarbij horen vanzelfsprekend minstens 1.000 leden. Uitslui­tend via de so­ci­ale media met de achterban contact onderhouden acht het vierde kabinet-Rutte onvol­doende; ‘maat­schappelijke ver­bondenheid en draag­vlak van po­litieke partijen komt tot uitdruk­king door een breed partij­lid­maat­schap’.³⁸⁾

Voor een intern-democratische ledenpartij valt veel te zeggen.³⁹⁾ Leden beta­len contri­butie en maken het een partij makkelijker haar functies te vervul­len, zoals de re­kru­te­ring van kandi­daten voor vertegenwoor­di­gen­de orga­nen, het opstellen van het ver­kie­zings­programma en de mobili­sa­tie van de kiezer. Zo dragen zij bij aan de organisa­to­rische continuïteit en de legiti­mi­teit van de partij en daarmee van het partijstelsel.⁴⁰⁾ On­getwijfeld mede van­wege deze nuttige functies sti­mu­­­­leert de wetgever dit partijmodel, met het verenigings- en 1.000 leden-vereiste. De vraag is echter waarom een poli­tieke partij per se intern demo­cratisch zou moeten zijn. Het kabinet stelt in de con­cept-memorie van toelichting bij de ontwerp-Wpp zonder nadere uit­leg: van­­wege de sleu­telrol die partijen in de demo­cratie spelen.⁴¹⁾ De jurist Yigal Mersel kiest voor een perspectief vanuit de burger: ‘If individuals have a right to equality and liberty in a democracy, they must also have these rights within the bodies that enable them to participate in that democ­ra­cy’.⁴²⁾

Beide argumenten overtuigen echter niet, omdat de vrijheid van vereniging buiten be­schou­wing blijft. Bij vrijheid van organisatie (het recht om een par­tij op te richten), kan de organisatie­vrij­heid (het recht om een partij naar eigen voorkeur in te richten) zo ruim mogelijk zijn. Wanneer iemand zich op programmatische gronden wil aan­sluiten bij een partij maar dat niet doet van­we­­ge haar niet-demo­cra­­tische structuur, dan moet het formeel mogelijk zijn om zelf een intern-democra­tisch pendant met dezelfde politieke signa­tuur te stichten. Die mogelijkheid is in Neder­land wet­telijk gewaarborgd. Het kan dan ook aan de partijen zelf worden overgelaten hoe demo­cratisch, hiërarchisch of centralistisch zij hun organisatie willen opzetten, zoals de staatscom­missie-Teulings/Donner in 1958 ook al meende (zie de inleiding van deze bundel).⁴³⁾ Meer recen­telijk, in 2007, kwam de Raad van State tot een ver­gelijkbaar standpunt: hij achtte mede gezien de bestaande vrijheid van orga­ni­satie ‘maatregelen die een politieke partij beperken in haar vrij­heden en rechten slechts onder bijzondere omstan­digheden gerecht­vaar­digd’.⁴⁴⁾

In de wetenschap resoneren deze opvattingen ook. ‘Bij een grote politieke oriëntatie­vrijheid hoort een ruime mate van organisatievrijheid’, aldus de staatsrechtjurist Elzinga.⁴⁵⁾ ‘De wegen wel­ke de in de bevolking levende ge­dachten via de verkiezingen leiden naar de vertegenwoor­di­gende lichamen dienen zo vrij moge­lijk te blijven van door de wet opgeworpen barrières’, zo meende Eskes.⁴⁶⁾ Hiermee zij overigens geenszins ontkend dat ledenpar­tijen van waarde zijn. Zij vervullen zonder meer nuttige functies in de ver­tegenwoordigende democratie, zoals hierboven al is aangegeven. Die waar­dering betekent echter niet dat democratische ledenpartijen formeel tot norm zouden moeten worden verheven.⁴⁷⁾ Dat een partij rechtsper­soon­lijkheid heeft ligt wel voor de hand (bijvoorbeeld van­we­ge de subsidie­verstrekking), maar de keuze van specifieke rechtsvorm zou vrij dienen te zijn. In zijn in maart 2023 verschenen advies over de ontwerp-Wpp blijkt ook de Kiesraad van mening te zijn dat de vereni­gings­eis ge­schrapt dient te worden: ‘Wij menen dat deelnemers aan het verkie­zings­proces zoveel mogelijk organisatievrijheid ver­dienen.’ Om die­zelf­de reden wil de Kiesraad eveneens af van de 1.000 leden-eis in de sub­si­die­voorwaar­den.⁴⁸⁾

Bij deze principiële kanttekeningen laten zich enkele praktische argumenten voegen. Regu­lering van de structuur van de partijen kan hen in hun organi­sa­torische ont­wik­keling remmen en het voor hen moeilijker maken zich in aan veranderende om­stan­dig­heden aan te passen.⁴⁹⁾ Zo is het onder het straf­fe regime van het Parteiengesetz in Duits­land niet mogelijk om zoals in Ita­lië en Frankrijk open primaries te houden, waarbij sym­pathisanten van een partij kunnen meedoen aan de ver­kie­zing van de lijsttrekker. Ook een partij als de PVV, met als leden één natuurlijke per­soon en één rechtspersoon, is in Duitsland wettelijk uit­gesloten.⁵⁰⁾ Om mogelijke organisato­ri­sche stagna­tie te voor­komen, is het daarom beter de partijen zoveel mogelijk de ruimte te geven zich vrijelijk te kun­nen ontwik­ke­len. Daarbij komt nog dat het niet eenvoudig is om een demo­cra­tische struc­tuur in wetgeving vast te leggen. Zo hebben alle leden van FVD op de partijcon­gres­sen weliswaar spreek- en stemrecht maar nau­we­lijks greep op het partijbestuur, dat feitelijk zelf zijn samenstelling kan bepalen. Wanneer het par­tijcongres van de bindende voor­dracht van het partijbestuur wil afwijken, kan dat slechts met een twee derde meerderheid, terwijl min­stens twee derde van alle leden aanwezig dienen te zijn (wat anno 2023 neerkomt op zo’n 40.000 leden). De facto heeft het FVD-bestuur zo het recht van coöptatie.⁵¹⁾ Dat de verenigingseis niet daadwerkelijk tot interne democratie hoeft te leiden, laat ook het voor­beeld van de PVV zien.

De democra­tische leden­partij mag om allerlei redenen wenselijk zijn, maar dat be­tekent niet dat die feitelijk ook verplicht moet worden gesteld, door het verenigings- en 1.000 leden-vereiste in de Wpp op te nemen. Zolang de toegang tot het speel­veld vrij is, is het niet nodig de structuur van een partij dwin­gend vast te leggen. Or­ga­ni­satievrijheid impliceert dat kiezers niet al­leen wat betreft de inhoud (het programma) maar ook qua vorm (de organi­sa­tiewijze) een zo groot mo­ge­­lijke vrijheid dienen te heb­ben om zich in een partij aaneen te sluiten – zelfs wanneer dat laat­ste zou betekenen dat een par­tij geen leden wenst toe te laten en haar bestaansrecht uitsluitend uit de steun van de kiezers blijkt. Cruciaal is wel dat er vrij­heid van organisatie be­staat, zodat kie­zers die zich bui­ten­gesloten voe­­len een verge­lijkbare partij kunnen oprichten die wel aan hun orga­nisato­rische voor­keuren voldoet.⁵²⁾

Kortom: de wetgever past terughoudendheid ten aanzien van de interne par­tijstructuur, ook om par­tij­en de ruimte te geven zich organi­sa­torisch naar eigen inzichten te ontwikkelen in een voort­durend veranderende maatschap­pelijke, electorale en media-omgeving. Regel­ge­ving dient zich te beperken tot het strikt noodza­kelijke, met name tot het terrein van de partij­finan­ciën – maar daar dan ook veelomvattend, zo­als het waarborgen van trans­parantie ten aanzien van donaties (zo­dat kiezers kunnen weten waar de in­komsten van partijen vandaan komen) en de maxi­mering daarvan (waardoor er voor de par­tijen een gelijker speelveld ontstaat).

Het zou goed zijn wanneer in het komende parlementaire debat over de Wpp de voor­waarden die momenteel aan de partijen worden gesteld (de verenigingsvorm en het 1.000 leden-mini­mum) tegen het licht worden ge­houden, aangezien deze – zo mag duidelijk zijn uit de wetsge­schiedenis – op tamelijk ondoordachte, ongefundeerde en nogal willekeurige wijze des­tijds in de wet zijn beland. Met het opstellen van de Wpp kan dan in de beide Kamers een principiële dis­cussie worden gevoerd over de vraag of de par­tijen in Nederland moeten voldoen aan het ideaal van de intern-demo­cra­tische ledenpartij. Zo’n debat zou dan voor het eerst zijn, maar het is nu of nooit.⁵³⁾

1] Ook hoofdstuk 11 over het partijverbod telt slechts twee artikelen. Zie voor de ‘pol­i­tieke verenigingen’ de inleiding van deze bundel.

2] Deze bijdrage is mede gebaseerd op G. Voerman, ‘Geef politieke partijen de ruim­te’, in: S. Hardt e.a. (red.), (L)aw Matters. Blogs and Essays in Honour of Prof.Dr. Aalt Willem Heringa (Masstricht 2022), 145-150, 146.

3] Concept-memorie van toelichting op de Wet op de politieke partijen (concept-mvt Wpp), 22 december 2022, 13.

4] Deze transparantieverplichting geldt ook voor de benoemingsprocedure van de be­stuursleden van ‘de neveninstellingen, de aan de partij gelieerde rechtspersonen die geen neveninstellingen zijn en de overige organen die geen afdelingen zijn’. Con­cept-mvt Wpp, 46.

5] Idem, 13.

6] Idem, 47.

7] Deze formele eis geldt bij alle verkie­zingen; alleen bij de waterschapsverkiezingen kunnen partijen zich ook als stichting registreren.

8] D.J. Elzinga, H.R.B.M. Kummeling en J. Schipper-Spanninga, Het Nederlandse kiesrecht (derde druk, Deventer, 2012), 130-133 (citaat op p. 131). De auteurs wij­zen op een uitspraak van de Raad van State in 2000 dat reeds geregistreerde partijen de mogelijkheid hebben van rechts­vorm te veranderen zonder dat de registratie daar­mee vervalt. In 2007 adviseerde de Kiesraad om deze lacune in de Kieswet te dich­ten. Zie Kiesraad, Spontaan advies over de registratie van politieke groepe­ringen, 28 juni 2007, 10-11.

9] N. van Driel en R. de Jong, De Tweede Kamerverkiezingen in vijftig stappen (Amsterdam, 2014), 50.

10] Kamerstukken II 1987/88, 20264, nr. 3, 29.

11] Van Driel en De Jong, De Tweede Kamerverkiezingen in vijftig stappen, 49-50.

12] J.A.O. Eskes, ‘Volledige rechtsbevoegdheid voor politieke partijen?’, in: Tijd­schrift voor Open­baar Bestuur 7 (1981), nr. 19, 482-485, 483; zie ook idem, ‘Ef­fecten van partijnaamswetgeving’, in: Nederlands Juristenblad 2008/1074, nr. 22, 1350-1352.

13] R. de Jong, ‘De Kiesraad 1917-2017. Honderd jaar (on)afhankelijk opereren tussen ministerie en politiek’, in: Honderd jaar Kiesraad 1917-2017 (Den Haag, 2016), 12-58, 43-44.

14] Overigens sprak ook de Raad van State zich in zijn advies hierover niet uit; zie Kamerstukken II 1987/88, 20264 A.

15] Kamerstukken II 1988/89, 20264, nr. 14, 17. De D66-fractie sprak van een ‘sterk regulerend voorstel’ maar liet het daar verder bij, evenals de CDA-fractie, die in de te stellen eisen ‘een stap naar regelgeving ten aanzien van de politieke partijen’ zag; zie Kamerstukken II 1987/88, 20264, nr. 7, 22-24.

16] Kamerstukken II 1988/89, 20264, nr. 18, 24 en 21.

17] J.A.O. Eskes, Repressie van politieke bewegingen in Nederland. Een juridisch-historische studie over het Nederlandse publiekrechtelijke verenigingsrecht gedu­ren­de het tijdvak 1798-1988 (Zwolle, 1988), 427-428; cursivering in het citaat door Eskes.

^18] L. Dragstra, Enige opmerkingen over partijfinanciering. De regelgeving voor pu­blieke en private financiering van politieke partijen in Nederland en Duitsland nader bekeken en beoordeeld (Nijmegen, 2008), 138.

19] Eskes, ‘Effecten van partijnaamswetgeving’.

20] Kamerstukken II 1997/98, 25704, nr. 3, 7.

21] Wet van 30 juni 2005 tot wijziging van de Wspp, in: Staatsblad, 2005, nr. 373, 1; zie ook Kamer­stukken II 2004/05, 29869, nr. 3, 9-10.

22] Kiesraad, Advies passief kiesrecht, 21 januari 2011, 7.

23] Het kan zijn dat dat het aantal is overgenomen uit de van 1981 daterende regeling voor politieke jongeren­organisaties, die hun subsidie toekende als zij in ten minste vijf provincies minimaal 1.000 leden zouden hebben. Zie Dragstra, Enige opmer­kin­gen over partijfinanciering, 87-90.

24] Een probleem vormde de in de Eerste Kamer zitting hebbende ‘groepering Bier­man’, de latere Onafhan­ke­lijke Senaatsfractie (OSF) – een federatief verband van enkele provinciale partijen (in 2020 is de naam veranderd in Onafhankelijke Politiek Nederland – OPNL). Zie Dragstra, Enige opmer­kingen over partijfinanciering, 140-143.

25] Kamerstukken II 1997/98, 25704, A.

26] Handelingen I 2001/02, nr. 29, 1431.

27] Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), Democratie vereist partijdigheid. Poli­tieke functies en formaties in beweging (Den Haag, 2009), 49, 53-54 en 64.

28] Handelingen II 2009/10, nr. 30, 2765.

29] Kamerstukken II 2010/11, 32634, nr. 6, 5.

30] Handelingen II 2011/12, nr. 46, item 7, 28.

31] Idem, 59.

32] Evaluatie- en adviescommissie Wet financiering politieke partijen, Het publieke belang van politieke partijen (Den Haag, 2018), 44.

33] De Raad van State stelde verder dat het wetsontwerp ‘niet zal mo­gen leiden tot verdergaande inhoudelijke bemoeienis met de politieke partijen’. Kamerstukken II 1997/98, 25704, A, 1-2.

34] Ze leek daarbij vooral het ledental van de partijen voor ogen te hebben; Han­de­lingen II 2009/10, nr. 30, 2765.

35] Terwijl het verenigingsvereiste voor het eerste kabinet-Rutte heilig was, trok op­merkelijk ge­noeg de Kiesraad zijn handen ervan af. Bij de registratie van partijen was de verenigingseis ‘van­uit verkiezings­tech­nisch oogpunt’ niet meer nodig; vol­staan kon worden met de eis van volledige rechtsbevoegdheid. Dat laatste ‘verzekert dat de groepering een duidelijke inrichting en struc­tuur kent’. Zie Kiesraad, Advies passief kiesrecht, 21 januari 2011, 6-7.

36] Kamerstukken II 2010/11, 32752, nr. 3, 6; Kamerstukken II 2010/11, 32634, nr. 6, 4.

37] Concept-mvt Wpp, 47.

38] Idem, 48.

39] Dit deel is deels gebaseerd op G. Voerman, ‘Tekortschietende representatie? Over politieke partijen’, in: A.W. Heringa en J. Schinkelshoek (red.), Groot onderhoud of kruimelwerk. Ongevraagd commentaar op de aanbevelingen van de Staatscommissie Parlementair Stelsel (Den Haag, 2019), 75-87.

40] Zie verder G. Voerman en W. van Schuur, ‘De Nederlandse politieke partijen en hun leden (1945-2010)’, in: R. Andeweg en J. Thomassen (red.), Democratie door­ge­licht. Het functioneren van de Nederlandse democratie (Leiden, 2011), 203-220.

41] Concept-mvt Wpp, 13. De staatsrechtjurist Trapman lijkt hieraan een nadere in­vul­ling te geven: volgens hem betekent ‘de noodzakelijke democratische functie van partijen… dat ook de partijen zelf aan democratische uitgangspunten moeten vol­doen’. Dat houdt onder meer in dat partijleden invloed moeten kunnen uitoefenen op de kandidaatstelling voor de volksvertegen­woor­diging. Zie L. Trapman, ‘De Wet op de politieke partijen. Een eerste blik’, in: Nederlands Juristenblad, 10 februari 2023, nr. 6, 428-435, 431-432.

42] Y. Mersel, ‘The dissolution of political parties. The problem of internal democ­ra­cy’, in: International Journal of Constitutional Law 4 (2006), nr. 1, 84-113, 96, zie ook 87.

43] Eindrapport van de staatscommissie van advies inzake het kiesstelsel en de wet­te­lijke regeling der politieke partijen (Den Haag, 1958), 44.

44] Uitspraak Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, 5 december 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB9493. Het betrof de weigering van de SGP om vrouwen te kandideren. Overigens kende die zaak tevens een civiele procedure, waarin de Hoge Raad het juist ‘onaanvaardbaar’ achtte ‘dat een politieke groepering bij het samen­stel­len van de kandidatenlijst in strijd handelt met een grondrecht dat de kiesrechten van alle burgers waarborgt’. Hoge Raad, 9 april 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK4549. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) wees de klacht van de SGP daarover af. EHRM 10 juli 2012, ECLI:NL:XX:2012:BX7343.

45] D.J. Elzinga, ‘Moet een politieke partij leden hebben?’, in: Socialisme en demo­cra­tie 65 (2008), nr. 5, 57-58.

46] Eskes, ‘Volledige rechtsbevoegdheid voor politieke partijen?’, 482-485. Zie ook idem, Repressie van politieke bewegingen in Nederland, 425-428; en Dragstra, Enige opmerkingen over partijfi­nan­ciering, 191.

47] Zie ook de ROB, die weliswaar van mening is dat politieke partijen ledenorgani­saties dienen te zijn, maar dat dit ‘nog niet (wil) zeggen dat zij zich per definitie als vereniging moeten organi­seren’. Ook meent de ROB dat overheidssubsidie voor par­tijen niet afhankelijk dient te zijn van hun formele interne organisatie; zie idem, Democratie vereist partijdigheid, 64. Hieraan kan worden toegevoegd dat een for­meel ledenminimum om voor overheids­sub­sidie in aanmerking te komen unfair is tegenover de PVV, die ook zonder leden net als andere partijen kosten maakt ten be­hoeve van haar representatiefunctie (het selecteren en scholen van kandidaten, het opstellen van een verkiezingsprogramma en het voeren van een verkie­zings­cam­pag­ne). Het zou goed zijn in de Wpp vast te leggen dat de in de Eerste en Tweede Kamer vertegenwoordigde partijen die geen leden hebben, wél voor het gedeelte van de subsidie in aanmerking komen dat op basis van het aantal Kamerzetels wordt uit­gekeerd, maar vanzelfsprekend niet voor het deel dat is gebaseerd op het ledental.

48] Kiesraad, Advies over voorstel van wet op de politieke partijen, 27 maart 2023, 2, 7-8 en 11 (citaat op p. 8). Waar de Kiesraad in 2011 de verenigingseis ‘van­uit ver­kie­­zings­tech­nisch oogpunt’ passé achtte, neemt hij dus nu een principieel afwijzend stand­punt in.

49] I. van Biezen en D.R. Piccio, ‘Shaping intra-party democracy: on the legal regula­tion of intra party organizations’, in: P. Cross en R.S. Katz, The challenges of intra-party democracy (Oxford, 2013), 27-48, 45.

50] A. Bäcker, ‘Dritte im Bunde. Zur Beteiligung von Nichtmitgliedern in politischen Parteien’, in: Recht und Politik 47 (2011), nr. 3, 151-159

51] G. Voerman, ‘Rechts-populistische partijen en hun leiders’, 30 november 2020; zie: www.montesquieu-instituut.nl/id/vle4m42oaoqp/nieuws/rechts_populisti­sche_par­tijen_en_hun?colctx=vho1fn8m6vsu&start_002=12 (geraadpleegd 28 maart 2023).

52] Als het kabinet wil bevorderen dat de politieke partijen ledenpartijen zijn, dan kan het een verhoging overwegen van het subsidiebedrag dat de partijen ontvangen voor hun subsidiabele leden, zoals de com­missie-Veling in 2018 heeft voorgesteld.

53] De woordenwisseling in de Tweede Kamer op 15 februari 2022 tussen Bosma (PVV) en Leijten (SP) over nut en noodzaak van de ledenpartij kan niet echt als een principieel parlementair debat over dit onderwerp worden beschouwd. Zie Handelin­gen II 2021/22, nr. 50, item 21, 28-31.