Bundel 23: Voorstellen en suggesties

De plaats en de betekenis van de Grondwet over de afgelopen 175 jaar overziend pleit Van Leeuwen voor een herwaardering van de rechtsstatelijke betekenis van de Grondwet. Ze pleit uitdrukkelijk niet voor een herwaardering van de Grondwet in klassiek liberale zin, zoals ‘heerschappij der wet’ dat was in 1848, maar voor een versterking van de Nederlandse constitutionele identiteit. De Grondwet is drager van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat en deze zouden sterker uitgedragen mogen worden in de samenleving.

De pogingen om de Grondwet te wijzigen heeft een kerkhof aan gesneuvelde wijzigingsvoorstellen opgeleverd. De voorstellen die het wel haalden, zijn doorgaans voorstellen geweest waarvoor in beide Kamers ruim draagvlak bestond. De meer controversiële voorstellen haalden vaak niet eens de fase van de parlementaire behandeling. Waarom, zo vraagt Van den Braak zich af, is tweederdemeerderheid in een eerste lezing voor een grondwetsherziening dan niet voldoende?

De grondwetsherziening van 1983 dreunt nog altijd na in de beschouwing van Bovend’eert. Hij beschouwt het als een gemiste kans dat de vertrouwensregel, een van de belangrijkste regels van de parlementaire democratie, niet is gecodificeerd. De vertrouwensregel dient als bevoegdheid van het parlement vastgelegd te worden in de Grondwet. Tot die tijd, maar vermoedelijk ook na codificatie, is een consistente toepassing van de vertrouwensregel een opdracht die de auteur meegeeft aan de Tweede Kamer.

Een andere gevoelige plek in ons parlementair stelsel waarover de Grondwet zwijgt, is de kabinetsformatie. Het proces waarmee een nieuwe regering wordt gevormd, dient volgens Van Kessel op formele regels gestoeld te zijn. In tegenstelling tot de vorige auteur vindt Van Kessel een grondwettelijke regeling voor de formatie niet nodig en geeft hij de voorkeur aan het stellen van nadere regels in een kabinetsformatiewet.

Over de uitwisseling van informatie tussen de staatsmachten, een onderwerp dat sinds de toeslagenaffaire sterk aan gevoeligheid heeft gewonnen, laat de Grondwet zich wel uit. Niettemin is Munneke van mening dat artikel 68 Grondwet, waarin het parlementaire inlichtingenrecht is geregeld, een nauwkeurigere formulering vereist. Een eerste aanzet hiertoe zou wat hem betreft de aanscherping van de momenteel abstracte verschoningsgrond ‘strijd met het belang van de staat’ kunnen vormen.

Vertegenwoordiging heeft de afgelopen twee eeuwen grote veranderingen ondergaan. Van een stelsel waarin individuele parlementariërs ‘zonder last of ruggenspraak’ functioneerden, is de deelname aan het wetgevingsproces onder meer door moderne vormen van burgerparticipatie gevarieerder en toegankelijker geworden. Een correctief wetgevingsreferendum zou volgens Buitenweg hierbij een passend arrangement zijn. Daarnaast, met een verwijzing naar de tijd waarin partijen gezien werden als het instrument van maatschappelijke belangengroepen, pleit zij ook voor de herinvoering van de eed voor de leden van de Staten-Generaal om de verantwoordelijkheid van gekozen politici voor het algemeen belang te onderstrepen.

Om het kiesstelsel te moderniseren loopt Loeber een aantal steeds wederkerende voorstellen na, zoals het vraagstuk van kiesdistricten, kiesdrempel en de (verlaging van de) kiesgerechtigde leeftijd. Over één onderwerp laat zij zich scherper uit en dat is dat de grondwetgever zich naar haar mening dient te buigen over de rechterlijke toetsing van het verloop van het verkiezingsproces. Invoering ervan zou het vertrouwen van de burger in de politiek en de legitimiteit van het parlement verhogen.

Al gauw na 1848 zijn politieke partijen de belangrijkste actoren geworden in de parlementaire democratie. Ofschoon het belang van politieke partijen geen onderwerp van discussie is, is de vraag of de Grondwet bepalingen dient te bevatten over partijen dat nog wel. Althans in Nederland, want ons land is een van de weinige westerse landen waar de Grondwet met geen woord over politieke partijen rept. Dit moet volgens Gijsenbergh en Voerman veranderen en zij pleiten in hun bijdrage daarom dan ook voor de grondwettelijke erkenning van politieke partijen.

Het Huis van Thorbecke is misschien wel de meest gevleugelde beeldspraak die onlosmakelijk verbonden is met de Grondwet van 1848. De Grondwet schrijft de bestuurlijke inrichting van het land voor en regelt de bestuurlijke verhouding tussen de centrale en lokale overheden, Echter, zo stelt Peters, is de in de praktijk ontstane verhouding ver buiten de constitutionele oevers getreden. De Grondwet is niet langer in staat de relaties tussen de decentrale en centrale overheden, die door moderne ontwikkelingen zoals regionale samenwerkingen sterk zijn veranderd, te accommoderen. De oplossing ziet Peters in een zinvolle(re) en werkbare inbedding van de autonomie van de decentrale overheden. Hiervoor zijn diepgaande beschouwingen nodig en wellicht een verbouwing van Thorbeckes Huis.

Wat betreft de inrichting van het bestuur van de Rijksoverheid houdt de Grondwet zich op de vlakte. Ministers staan aan het hoofd van een ministerie en zijn verantwoording schuldig aan het parlement. Over het morele kompas dat de Grondwet vormt voor het bestuur wordt tot teleurstelling van Kerkhoff in zijn geheel voorbijgegaan. Het overheidsbestuur zou volgens hem gebaat zijn wanneer de publieke waarden en grondrechten die in de Grondwet vervat zijn ook geinternaliseerd worden door de functionarissen van dat bestuur en pleit voor de explicitering van de grondwettelijke waarden voor het openbaar bestuur.

De Grondwet is een scharnierpunt tussen de internationale en de nationale rechtsorde. Welke functie de Grondwet hierbij dient te spelen – faciliteren of afremmen van de internationalisering – is een vraag die wordt behandeld in de bijdrage van Sillen en Stremler. Zij opperen de mogelijkheid dat de Grondwet hierbij een sterkere rol krijgt, bijvoorbeeld door opname van bepalingen die de over- en opdracht van bevoegdheden aan internationale organisaties inhoudelijk normeren. Of dit haalbaar is, is een tweede. Er dient hoe dan ook een expliciete discussie omtrent de mogelijkheid en wenselijkheid van overdracht van soevereiniteit gevoerd te worden.

Waltermann pleit voor meer helderheid omtrent soevereiniteit en de bestaande grondwettelijke taken in de context van europeanisering en globalisering. Het zou volgens de auteur mogelijk moeten zijn om in de Grondwet op te nemen dat (1) een over- en opdracht van bevoegdheden aan internationale organisaties getoetst dient te worden aan de vraag of die overdracht bijdraagt aan de rechten, belangen en waarden die de Grondwet beoogt te dienen en te beschermen, en (2) of zo een overdracht de Nederlandse soevereiniteit niet vermindert.

De grondrechtencatalogus in de Grondwet is met de toevoeging van de sociale grondrechten tijdens de grondwetsherziening in 1983 flink uitgebreid. De vraag is of hiermee de borging van de burgerlijke vrijheden afdoende is afgedekt. Hoewel de grondrechten vaker via de EVRM-bepalingen worden ingeroepen dan de grondrechten in de Grondwet, acht Gerards de symbolische waarde van de grondwettelijke grondrechten zeer hoog: burgers zien immers zo het belang dat hun overheid hecht aan deze vrijheden. Zij pleit daarom voor een voortdurende modernisering en onderhoud van de Grondwet op dit gebied.

Ditzelfde belang wordt ook onderstreept in de bijdrage van De Dijn. Zij gaat hierin wellicht iets verder dan Gerards, wanneer zij pleit voor de uitbreiding van de grondrechtencatalogus met democratische rechten, zoals het recht op vrije en eerlijke verkiezingen. Dit zou met zich meebrengen dat er een scherper onderscheid zou moeten komen tussen de democratische en vrijheidsrechten in de Grondwet. Tot slot pleit zij ook voor de aanscherping van de beperkingsgrond van democratische rechten.

Als men aan burgers vraagt een artikel uit de Grondwet te noemen, dan is dat vaak het non-discriminatiebeginsel dat neergelegd is in artikel 1 Grondwet. Terlouw richt zich in haar bijdrage op de vraag of de afzonderlijke discriminatiegronden wel of niet moeten worden opgenomen in dit artikel. Deze vraag beantwoordt zij met een ja. Daarnaast betoont zij zich een sterke voorstander van een derde lid aan het artikel waarin de ‘ruimte voor diversiteit […] een voorwerp van aanhoudende zorg van de regering’ moet zijn.

De auteurs van de twee bijdragen over het thema rechtsstaat verleggen de aandacht naar de mogelijke opheffing van het toetsingsverbod. Door de opname van (de beginselen van) de democratische rechtsstaat in de algemene bepaling is het toetsingsverbod in een nieuw licht komen te staan. Volgens Groen zou de algemene bepaling de wetgever, alsmede de rechter handvatten kunnen bieden om (grond)rechten aan de hand van de beginselen van de democratische rechtsstaat te interpreteren.

In het licht van de versterking van de rechter ten opzichte van de andere twee machten pleit Leijten voor het mogelijk maken van constitutionele toetsing door de rechter. Ook betoont zij zich voorstander van het opnemen van eisen van proportionaliteit/ evenredigheid als verheldering in de grondrechtenbepalingen. Tot slot is zij van mening dat toetsing aan sociale grondrechten een kans gegeven moet worden, bijvoorbeeld met een redelijkheidstoets of standstill-verplichting.