Bundel 23: 10. Decentralisatie: de Grondwet en de Nederlandse praktijk

Generaties studenten staatsrecht en bestuurskunde zijn onderwezen over Nederland als gedecentraliseerde eenheidsstaat, die behalve een nationale overheid ook gemeenten, provincies en waterschappen kent.¹⁾ Dat kan worden afgeleid uit de Grondwet, ook al staat het nergens met zoveel woorden.²⁾ In tegenstelling tot federatieve staten kent een eenheidsstaat één soevereine centrale overheid. Maar in Nederland zijn positie en zeggenschap van die lagere bestuurslagen binnen de eenheidsstaat wel grondwettelijk beschermd, vandaar dat we het een gedecentraliseerde eenheidsstaat noemen.³⁾

Decentralisatie is dus een belangrijk kenmerk van de Nederlandse staatsvorm. In de bestuurskundige en bestuursrechtelijke literatuur wordt het begrip decentralisatie op twee verschillende manieren gebruikt.⁴⁾ Decentralisatie kan betrekking hebben op de situatie van de (mate van) spreiding van taken en bevoegdheden over de verschillende bestuurslagen. ‘Er is sprake van een zekere mate van decentralisatie in dit land’, zeggen we dan. Ook in het begrip ‘gedecentraliseerde eenheidsstaat’ wordt de term op deze manier gebruikt. Een andere manier waarop het begrip decentralisatie wordt gebruikt, is voor de overdracht of overheveling van taken en bevoegdheden van de hogere bestuurslaag naar de lagere. Decentralisatie is dan een proces of een handeling. Proces en situatie zijn natuurlijk met elkaar verbonden, zoals we in deze bijdrage zullen zien.

De mate van decentralisatie van een staat kan worden afgeleid uit de Grondwet en andere (organieke) wetten en regels. Althans: dat is een deel van de werkelijkheid. Deze bijdrage richt zich daarentegen met name op de vraag hoe de decentralisatie in de praktijk uitpakt, gegeven de institutionele vormgeving van de staat zoals vastgelegd in Grondwet en andere wetgeving. Kernbegrip bij de bespreking is de zeggenschap of feitelijke autonomie die gemeente- en provinciebesturen anno 2023 hebben. Deze autonomie verwijst naar de vrijheid van decentrale overheden om te besturen zonder inmenging van bovenaf. In de politicologische literatuur wordt die vrijheid veelal geduid aan de hand van zeven dimensies: wettelijke positie, bevoegdheden, (breedte) takenpakket, financieringsbronnen en bestedingsvrijheid, vrijheid van interne organisatie, mate van bemoeienis van bovenaf (toezicht) en toegang tot hogere besluitvorming.⁵⁾ Het politicologische autonomiebegrip is daarmee breder dan het juridische (zoals te vinden in art. 124, eerste lid), omdat die vrijheid voor het volledige takenpakket geldt, dus ook het medebewind.⁶⁾

Maar we beginnen met een korte beschouwing over decentralisatie in de Grondwet, te beginnen met die van 1848. De daarin gelegde basis geldt anno 2023 nog steeds, ook al is er bij de grondwetsherziening in 1983 wel aan de betreffende bepalingen en vooral de ordening ervan gesleuteld.

Ten opzichte van de Grondwet van 1815 betekende Thorbeckes Grondwet van 1848 een ingrijpende herziening van de positie van de decentrale besturen en de verhoudingen met de rijksoverheid. Dit gold met name voor de gemeenten. De diverse vormen van lokaal bestuur werden onder de noemer ‘gemeenten’ voorzien van een uniforme interne structuur, en de wetgever kreeg zeggenschap over de samenvoeging en splitsing van gemeenten en provincies en over hun omvang en grenzen. De wetgever bepaalde voortaan ook de samenstelling, inrichting en bevoegdheden van de gemeente- en provinciebesturen. Daartegenover stond de belangrijke decentralisatiebepaling dat regeling en bestuur van de huishouding van provincie (art. 131 Grondwet 1848) en gemeente (art. 140 Grondwet 1848) in principe aan de gemeenten en provincies zelf worden overgelaten. Dat was de juridische erkenning van het initiatiefrecht van de decentrale overheden in ons bestel, en bepaald geen loze bepaling: veel van wat met name de gemeenten deden in die tijd, deden ze op eigen initiatief, op belangrijke terreinen als volkshuisvesting, volksgezondheid, onderwijs, enzovoort. Van uitvoering van rijkstaken was nog weinig sprake, het Rijk hield zich nauwelijks bezig met al die taken.

Hier stuiten we op het bekende onderscheid tussen autonomie en medebewind, twee verwante begrippen waaraan niet valt te ontkomen in een hoofdstuk over decentralisatie en de gedecentraliseerde eenheidsstaat in Nederland. Al in de Grondwet van 1848 was de autonomie van decentrale overheden zoals gezegd gemarkeerd in de genoemde artikelen 131 en 140. Volgens die artikelen mochten provincies en gemeenten dus ‘hun eigen zaakjes’ regelen, zoals Voermans het uitdrukt in hedendaags Nederlands.⁷⁾ Voor medebewind ligt het iets diffuser. Voor provincies was het medebewind al in 1814 geregeld – artikel 86 verplichtte de provincies tot uitvoeren van ‘wetten en bevelen’ op diverse opgesomde beleidsterreinen, alsmede ‘alle andere zaken tot de algemeene belangen betrekkelijk, welke aan hen, te dien einde, door den Souvereinen Vorst worden toegezonden’ – en dat was overeind gebleven in de Grondwet van 1848 (onder de noemer van ‘mandaat’ in art. 130). Voor gemeenten werd het medebewind pas bij de grondwetsherziening in 1887 geregeld,⁸⁾ maar het stond al wel in de Gemeentewet van 1851.⁹⁾

Een andere belangrijke hervorming in 1848 was dat de gemeenteraad als het rechtstreeks gekozen orgaan aan het hoofd van de gemeente werd geplaatst (art. 139 lid 1), geheel in lijn met het liberale hervormingsperspectief. Dat was een breuk met de traditie waarbij het plaatselijk bestuur in hoofdzaak bij de stedelijke magistratuur dan wel het plattelandsbestuur berustte. Voor de provincies werd dit niet zo geformuleerd, maar wel geïmpliceerd.¹⁰⁾

In de uitvoering van de vele autonome taken door gemeenten in de tweede helft van de negentiende eeuw ontstonden – logischerwijs – grote verschillen tussen gemeenten. Zo was Amsterdam bijvoorbeeld vooruitstrevend in de sociale woningbouw, terwijl andere gemeenten daar niets aan deden.¹¹⁾ Pas vanaf eind negentiende eeuw begon deze diversiteit de Rijksoverheid te storen,¹²⁾ en werden verantwoordelijkheden langzaam maar zeker naar het rijksniveau getild, en veelal weer in medebewind bij gemeenten teruggelegd. Dat mechanisme nam een grote vlucht met de uitbreiding van de verzorgingsstaat in naoorlogs Nederland. De nadruk in het gemeentelijk takenpakket kwam zo steeds meer op het medebewind te liggen.

Een tweede betekenisvol grondwettelijk moment voor wat betreft decentralisatie is de grondwetswijziging van 1983. De belangrijkste wijziging is de vereenvoudiging en de bundeling van alle bepalingen over de gemeenten, provincies en waterschappen, in het nieuwe hoofdstuk 7. Daarnaast werden diverse bepalingen ten aanzien van de decentrale overheden bewust uit de Grondwet gehaald, onder meer op het gebied van verticaal toezicht. Een dergelijke deconstitutionalisering van het vaak bediscussieerde voorzitterschap van de gemeenteraad kwam er daarentegen niet. Sterker nog: het voorzitterschap werd in de Grondwet van 1983 juist expliciet bij de burgemeester neergelegd, tot ongenoegen van de voorstanders van de gekozen burgemeester. De politieke discussie over deze grondwetswijziging duurde al met al ruim vijftien jaar, en is uitgebreid beschreven door Van Merriënboer.¹³⁾

Inhoudelijk relevant voor dit hoofdstuk over decentralisatie is de totstandkoming van artikel 124, de decentralisatiebepaling in hoofdstuk 7:

• 1. 

  Voor provincies en gemeenten wordt de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun huishouding aan hun besturen overgelaten.
• 2. 

  Regeling en bestuur kunnen van de besturen van provincies en gemeenten worden gevorderd bij of krachtens de wet.

Voor zowel gemeenten als provincies zijn autonomie en medebewind hier in één artikel bijeengebracht. In het voorafgaande politieke debat was nog uitgebreid gesproken of de formuleringen uit Thorbeckes Grondwet wel gehandhaafd moesten blijven, met name de ouderwets klinkende term ‘huishouding’. De regering had betoogd dat het onderscheid tussen autonomie en medebewind verouderd en ‘geforceerd’ was, en vond dat de decentralisatiegedachte beter gediend was met de formulering dat het gemeentebestuur ‘bevoegd tot regeling en bestuur’ was. Maar de Kamer en zeker ook de VNG vonden het van belang om de term ‘huishouding’ en de consequenties ervan overeind te houden.¹⁴⁾

De regering had natuurlijk een punt: het onderscheid tussen autonome taken en medebewindstaken was inderdaad in toenemende mate moeilijk geworden.¹⁵⁾ Op steeds minder taakgebieden stond het gemeenten en provincies echt vrij zijn om te doen wat ze zelf wilden. Meer nationale en internationale regelgeving op steeds meer beleidsterreinen beperkte de mogelijkheden, ook op terreinen waar de decentrale overheden geacht werden hun eigen gang te kunnen gaan. Andersom geldt voor veel medebewindstaken dat de gemeenten en provincies in meer of mindere mate vrijheid hebben om zelf te bepalen hoe ze die verplichte taken vervullen. Het is bovendien in sommige opzichten ook een beetje een semantische discussie: er is sprake van medebewind als de decentrale overheden door een specifieke wet (of algemene maatregel van bestuur, AMvB) worden gedwongen mee te werken aan de uitvoering ervan, maar als die wettelijke verplichting in de Gemeentewet staat – denk aan de uitoefening van allerlei openbare ordebevoegdheden van de burgemeester – dan heet het autonome taakuitoefening.¹⁶⁾

Hoe dan ook: bij de herziening in 1983 bleef het onderscheid tussen de autonome besturing van de eigen gemeentelijke en provinciale huishouding en de uitvoering van rijkstaken overeind en werd het expliciet in één nieuw grondwetsartikel vastgelegd.

Binnen onze gedecentraliseerde eenheidsstaat is in de loop van de tijd de verhouding tussen autonome taakuitoefening en de uitvoering van medebewindstaken door gemeenten en provincies zoals gezegd ingrijpend veranderd. Die verschuiving van autonomie naar medebewind is één van de redenen dat veel wetenschappers en andere beschouwers de gemeenten en provincies weinig daadwerkelijke vrijheid toeschrijven. Hoogleraren als Wim Derksen en Douwe Jan Elzinga spreken al (veel) langer over gemeenten als ‘uitvoeringskantoren’ van de Rijksoverheid.¹⁷⁾ Maar er zijn meer oorzaken – direct en indirect – die de ruimte voor zelfstandig opererende decentrale overheden steeds verder hebben doen krimpen.

10.4.1 Afbakening versus samenwerking tussen bestuurslagen

Sinds de tijd van Thorbecke is de wereld en ook het openbaar bestuur zonder meer complexer geworden. Veel bestuurders en bestuurskundigen zien het daardoor als onvermijdelijk dat veel taken c.q. maatschappelijke opgaven niet meer kunnen worden toebedeeld aan één bestuurslaag.

Dat besef gaat verder dan het afwijzen van de zogenaamde driekringenleer, die ten tijde van Thorbeckes Grondwet opgang deed. De driekringenleer hield in dat iedere bestuurslaag – Rijk, provincie en gemeente – zijn eigen werkterreinen had, en dat daarbij ook sprake was van een natuurlijke verdeling: ieder onderwerp of belang paste ‘van nature’ het beste bij één van de drie lagen. Daarmee was dus automatisch de verdeling van taken tussen de bestuurslagen geregeld. Maar al vrij snel bleek de driekringenleer onhoudbaar: of een onderwerp bij de ene of de andere bestuurslaag thuishoorde, bleek geen vast gegeven. Al aan het einde van de negentiende eeuw begon de landelijke politiek zich zoals gezegd verantwoordelijk te voelen voor onderwerpen waar lokaal al aan werd gewerkt, en het Rijk haalde in toenemende mate dat soort taken en verantwoordelijkheden naar zich toe. Blijkbaar konden die taken prima door een andere bestuurslaag worden behartigd. Welke bestuurslaag dat moest zijn, was onderhevig aan veranderende inzichten.

Naast veranderend denken over de toedeling van taken bleek in de loop van de tijd ook dat beleidsonderwerpen c.q. opgaven niet altijd door slechts één bestuurslaag konden worden aangepakt. Als dat ooit al kon, dan kan het nu in elk geval niet meer. Er zijn maar weinig terreinen waar een bestuurslaag het zonder discussie en afstemming in zijn eentje af kan. Dat geldt enerzijds voor een paar typisch nationale verantwoordelijkheden, zoals bijvoorbeeld defensiebeleid en monetair beleid, en anderzijds voor zeer lokale aangelegenheden die gemeenten prima zelf af kunnen handelen. Boogaard¹⁸⁾ noemt in dit geval het voorbeeld van de jaarmarkten;¹⁹⁾ er zijn ook minder archaïsche dingen te bedenken, zoals de inrichting van de openbare ruimte en verkeerssituatie in wijken en dorpen (de spreekwoordelijke lantarenpaal of de keuze voor een rotonde in plaats van een voorrangskruising). Op verreweg de meeste beleidsterreinen is er sinds Thorbecke verwevenheid tussen de bestuurslagen ontstaan. Of het nu gaat om woningbouw, natuurbeleid of arbeidsmarktbeleid, overheden hebben elkaar in bepaalde mate nodig om tot samenhangende en effectieve voorzieningen te komen. In welke mate dat het geval is, en een beleidsterrein dus als een gedeelde verantwoordelijkheid moet worden beschouwd, is sterk afhankelijk van de tijd en de tijdsgeest. De visie daarop fluctueert in de tijd.

In 2005 probeerde de commissie-De Grave het tij in zekere zin te keren met haar rapport getiteld ‘Je gaat erover of niet’. Het rapport was bedoeld om iets te doen aan wat in die tijd ‘bestuurlijke drukte’ was gaan heten: een overdaad aan overlegcircuits binnen en tussen bestuurslagen. De commissie adviseerde om het oplossen van problemen in de samenleving centraal te stellen – ‘opgavegericht werken’ zouden we dat nu noemen – en daarbij steeds zo veel mogelijk één verantwoordelijke bestuurslaag aan te wijzen. Terugkijkend kunnen we vaststellen dat dit streven faliekant is mislukt. Of bewust terzijde is geschoven. Het maken van bestuurlijke afspraken tussen de bestuurslagen in onder meer bestuursakkoorden heeft er duidelijk niet toe geleid dat de bestuurslagen uit elkaars vaarwater zijn gebleven. Integendeel: in de loop van de tijd is de wederzijdse behoefte aan interbestuurlijke samenwerking toegenomen. De ‘één overheids-gedachte’ is steeds dominanter geworden in het Nederlandse openbaar bestuur.²⁰⁾ Met name voor de grote maatschappelijke opgaven – klimaatcrisis, energietransitie, woningbouwtekort – wordt interbestuurlijke samenwerking als noodzakelijk gezien. Overheden ervaren wicked problems die zij niet in hun eentje kunnen oplossen en waarvoor de benodigde bevoegdheden en middelen over meerdere bestuurslagen zijn verspreid. ‘Maatschappelijke problemen zijn niet op te knippen over bestuurslagen en sectoren’, schrijft de Raad voor het Openbaar Bestuur in 2020.²¹⁾

Zelf denk ik wel eens dat we hierin enigszins zijn doorgeslagen en dat het betoog van de commissie-De Grave voor afbakening en duidelijkheid misschien aan enige herwaardering toe is. Dat meerdere bestuurslagen betrokken moeten zijn, betekent niet automatisch dat je zonder afbakening van verantwoordelijkheden alles samen moet willen doen. Maar dat neemt niet weg dat de trend van groeiende interbestuurlijke samenwerking op steeds meer beleidsterreinen de ruimte voor gemeenten en provincies om ‘hun eigen zaakjes te regelen’ aanzienlijk verder heeft ingeperkt, en met name ook de lokale en provinciale volksvertegenwoordiging als hoogste orgaan in het nauw heeft gedreven. Een nu al klassiek voorbeeld zijn de regionale energiestrategieën (RES), waarbij gemeenteraden en andere decentrale volksvertegenwoordigingen met landelijke ambities en bestuurlijke afspraken op regionaal niveau worden geconfronteerd.²²⁾ Het voorbeeld laat zien dat het veelal ligt aan de toegenomen internationale verwevenheid in de wereld, en in bijzonder in Europa, die gevolgen heeft voor de lokale en provinciale autonomie. Met name de Europese Unie is een belangrijke speler die op steeds meer beleidsterreinen invloed heeft op zaken die spelen in provincies en gemeenten. Allerlei voorbeelden dringen zich op: van natuur- en stikstofbeleid tot openbare aanbestedingsregels, op deze en vele andere terreinen bepaalt de Europese Unie wat er in gemeenten en provincie wel en niet kan.

10.4.2 Decentralisatie als proces: schending van normen

De sterk toegenomen samenwerking tussen bestuurslagen kan tot op bepaalde hoogte als een onvermijdelijke oorzaak voor de beperking van de gemeentelijke en provinciale autonomie worden beschouwd. Er zijn echter ook oorzaken die wel te vermijden zijn. Het gaat dan met name om de manier waarop de Rijksoverheid in de afgelopen jaren taken en verantwoordelijkheden heeft gedecentraliseerd naar provincies en vooral gemeenten. We stuiten hier op wat in de inleiding ‘decentralisatie als proces’ is genoemd: het proces van het overhevelen van taken naar een lagere overheid. Daarbij moet de hogere overheid, in dit geval de Rijksoverheid natuurlijk, zich volgens de wet aan allerlei (zorgvuldigheids) normen houden. Deze ‘procesnormen’ staan als zodanig niet in de Grondwet opgetekend. Maar de uitwerking van het grondwettelijke decentralisatiebeginsel in zowel de Provinciewet en Gemeentewet als ook de Financiële Verhoudingenwet (FVW) – en bovendien ook in Codes interbestuurlijke verhoudingen, bestuursakkoorden, en aanwijzingen voor de regelgeving – is natuurlijk niet iets dat kan worden genegeerd. Bovendien komen vergelijkbare normen ook steeds meer van ‘bovenaf ’ naar de Rijksoverheid, zoals bijvoorbeeld het Europees Handvest inzake Lokale Autonomie (EHLA).

De Staatscommissie parlementair stelsel (commissie-Remkes) concludeerde in 2018 in haar eindrapport dat de recente decentralisatieoperaties hebben geleid tot onduidelijkheid bij parlement en burgers over de verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen de nationale overheid en de decentrale overheden. Een uiting hiervan zou zijn ‘de neiging van de nationale politiek om gemeenten bij de uitvoering te weinig financiële en afwegingsruimte te laten en de gemeenten te veel gedetailleerde uitvoeringsvoorschriften op te leggen’.²³⁾ In het kabinetsstandpunt over het rapport van de staatscommissie gaf het kabinet aan de analyse van de staatscommissie in belangrijke mate te delen. Het gaf bovendien opdracht tot nader onderzoek naar twintig jaar decentralisaties en lessen daaruit. Hieronder worden enkele prangende punten daaruit gepresenteerd.²⁴⁾

Met enige regelmaat worden taken naar een schaalniveau (gemeente) gedecentraliseerd dat in bepaalde opzichten (of voor bepaalde categorieën gemeenten) te laag is. De jeugdzorg is hiervan het bekendste voorbeeld. Deze manier van decentraliseren wringt met het subsidiariteitsbeginsel ofwel ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’ (art. 4 lid 3 en 4 EHLA; art. 117 lid 2 Gemeentewet; art. 115 lid 2 Provinciewet). Het gevolg is dat de wetgever gemeenten vervolgens tot intergemeentelijke samenwerking voor de betreffende taken verplicht, maar ook dat gemeenten zelf semi-vrijwillig gaan opschalen, al dan niet onder druk van (regionaal opererende) maatschappelijke partners. De regionale bestuurslaag die feitelijk ontstaat, kent geen directe democratische legitimatie, met alle problemen van dien voor de lokale democratie.²⁵⁾ De almaar groeiende regionalisering is ook als knelpunt voor de lokale autonomie genoteerd door de rapporteur van de Raad van Europa bij de monitoring van het EHLA in 2021.²⁶⁾ Gezien het feit dat taakdifferentiatie al vele jaren wordt voorgesteld als mogelijke oplossing voor de verschillen tussen gemeenten, is het opmerkelijk dat er in de voorbereiding van de decentralisaties in het sociaal domein in 2015 weinig voor taakdifferentiatie tussen gemeenten werd gekozen.

Een tweede probleem is de geringe mate van beleidsvrijheid die decentrale overheden bij decentralisaties wordt gegund, zowel vooraf als ook in de eerste jaren na de overdracht. Dat is in strijd met de vereiste van beleidsvrijheid en mogelijkheid voor maatwerk (zoals geformuleerd in art. 4 lid 5 EHLA; art. 116 lid 1 tweede zin Gemeentewet; art. 114 lid 1 tweede zin Provinciewet). De wens om als Rijksoverheid greep te houden op een beleidsterrein, vaak ook ingegeven door een gebrek aan vertrouwen bij de Rijksoverheid – dat wil zeggen de betreffende vakdepartementen, en zeker ook de Tweede Kamer – in een goede taakvervulling door de decentrale overheden, speelt daarbij een belangrijke rol. Ook het simpele feit dat de (vak)departementen over veel meer beleidscapaciteit beschikken speelt ongetwijfeld een rol. Bij de keuze om de beleidsvrijheid te beperken wordt vaak gebruikgemaakt van het begrip stelselverantwoordelijkheid: de verantwoordelijkheid van de rijkoverheid (i.c. bewindspersoon) om in te kunnen grijpen als er in het stelsel iets dreigt te ontsporen. Daarnaast waren toezicht- en verantwoordingsmechanismen tussen Rijk en decentrale overheden op gedecentraliseerde beleidsterreinen de afgelopen jaren vaak niet in overeenstemming met het beginsel dat deze zo veel mogelijk horizontaal moeten zijn ingericht.

En dan zijn er de financiële verhoudingen. De manier waarop die bij veel recente decentralisaties zijn ingevuld, doet onvoldoende recht aan het belangrijke principe van zo veel mogelijk financiële bestedingsvrijheid, zoals onder meer vastgelegd in de art. 16 lid 2 Financiële-verhoudingswet. De keer op keer bevestigde interbestuurlijke afspraak dat de middelen behorend bij een decentralisatie in principe vrij besteedbaar moeten worden overgedragen (via het Gemeentefonds), wordt in de praktijk zeker niet altijd nageleefd door de Rijksoverheid. In plaats daarvan zijn ook nieuwe uitkeringsvormen in het leven geroepen die erop zijn gericht zichtbaar te maken hoeveel middelen voor een taak zijn overgedragen en of de decentrale overheden die middelen wel daadwerkelijk aan de betreffende gedecentraliseerde taken besteden. Ook de decentrale overheden zelf dragen aan dat mechanisme bij door intern het overgehevelde budget als strakke richtlijn te hanteren bij het begroten, en zo hun eigen (politieke) beslissingsruimte als het ware vooraf in te perken.

Behalve financiële bestedingsvrijheid is er bij met name de decentralisaties van 2015 een substantieel probleem met de omvang van de financiële middelen die bij de gedecentraliseerde taken horen. Op basis van zowel het EHLA (art. 9 lid 1 en 2), als de Gemeentewet (art. 108 lid 3) en de Provinciewet (art. 105 lid 3) moet de Rijksoverheid zorgen voor voldoende financiële middelen en voorbereidingstijd, iets wat zeker niet altijd is gebeurd. Het meest zichtbaar en actueel is dat bij de Jeugdwet, waar de gemeentelijke tekorten zo hoog zijn oplopen, dat andere gemeentelijke uitgaven zichtbaar in de knel komen en een sluitende meerjarenbegroting voor steeds meer gemeenten onhaalbaar wordt. Dit knelpunt is ook herkend door de rapporteur van de Raad van Europa bij de monitoring van het EHLA in 2021.²⁷⁾ Mogelijk gaat de recent ingevoerde Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden (UDO) aan de oplossing hiervan bijdragen. Een opvallende constatering is immers dat voor geen van de decentralisaties in de periode 2004-2020 is voldaan aan het vereiste van een (bestuurlijke en financiële) uitvoeringstoets voor c.q. door de betreffende decentrale overheden, een norm gebaseerd op belangrijke wettelijke bepalingen (zoals art. 2 FVW; art. 114 Gemeentewet; art. 112 Provinciewet).

Tot slot is er op één punt in zekere zin sprake van schending van een grondwettelijke bepaling, in elk geval in indirecte zin. Het betreft dan het zogenoemde ‘hoofdschap’ van de gemeenteraad en Provinciale Staten, vastgelegd in artikel 125 lid 1 Grondwet. De meeste betrokkenen en onderzoekers zullen beamen dat de recente decentralisaties in het sociaal domein de rol van de gemeenteraden hebben verzwakt. Bevoegdheden zijn toebedeeld aan colleges, waardoor gemeenteraden vanzelf al op afstand staan. De beperkte beleidsvrijheid en de grootschalige (soms verplichte) regionalisering dragen hier nog aan bij. Waar de middelen voor overgedragen taken tekortschieten, treedt bovendien verdringing van andere uitgaven op, waardoor de keuzeruimte voor decentrale volksvertegenwoordigingen wordt ingeperkt en daarmee hun rol wordt verzwakt. Dat is een zorgwekkende constatering.

Het grondwettelijke decentralisatiebeginsel en de daarin vervatte waarborgen voor de positie van de decentrale overheden in ons staatsbestel is in de decentralisatiepraktijk van de afgelopen vijftien à twintig jaar niet voldoende gebleken voor het op peil houden van de feitelijke autonomie van gemeenten en provincies in ons land. De geconstateerde knelpunten – denk onder meer aan voldoende financieringsbronnen en bestedingsvrijheid, sturing en toezicht van bovenaf en ook de problemen met de (verplichte regionale) schaal waarop de taken worden belegd – laten zien dat de Rijksoverheid in dat opzicht de wettelijke normen en de harde afspraken met de medeoverheden op diverse momenten terzijde heeft geschoven.

Wat zegt een dergelijke constatering over de waarde van de betreffende grondwettelijke bepaling en de wijze waarop het decentralisatiebeginsel in de Grondwet is verwoord? Dat de vrijheid of autonomie van gemeenten en provincies in de praktijk ook wordt ingeperkt door de groeiende trend van interbestuurlijke samenwerking is hierbij een complicerende factor. Hoe moet deze trend worden gewaardeerd, in het licht van de decentralisatiebepaling in de Grondwet? Anders gezegd: is interbestuurlijke samenwerking deel van het probleem of van de oplossing? Dat vergt een meer diepgaande beschouwing van het verschijnsel van interbestuurlijke samenwerking dan in deze bijdrage mogelijk is.

Als bestuurskundige zou ik oplossingen in eerste instantie vooral zoeken in het aanspreken van de landelijke politiek en de regering op het daadwerkelijk nakomen van afspraken en het respecteren van wettelijke normen voor de inrichting en aanpak van decentralisatieoperaties in de toekomst. Maar iedereen die zegt dat dat de afgelopen jaren niet goed heeft gewerkt, heeft natuurlijk gelijk. In het genoemde rapport van het Congres van lokale en regionale overheden van de Raad van Europa in 2021 werd, net als bij eerdere bezoeken aan Nederland, onder meer geadviseerd om de autonomie van de decentrale overheden beter in te bedden in de Grondwet en/of overige wetgeving. De belangrijke vraag is dan natuurlijk: hoe doen we dat op een zinvolle en werkbare manier? Het onderscheid tussen autonomie en medebewind lijkt daarbij niet de beste garantie. We moeten iets met het feit dat er anno 2023 nauwelijks nog autonome taken c.q. taakgebieden voor decentrale overheden resteren, waarbij ze bovendien geen rekening hoeven houden met hogere overheden. Het betekent misschien dat we een andere formulering nodig hebben die beter aansluit bij de bestuurlijke praktijk zoals die zich sinds Thorbecke heeft ontwikkeld, om daarmee de vrijheid van de medeoverheden om zonder inmenging van bovenaf te besturen beter te kunnen garanderen.

Boogaard, G. (2021). Rap terug naar andere tijden. Binnenlands bestuur, 28 mei 2021.

Boogers, M. (2020). Energie en democratie: democratische invloed op regionale energiestrategieën en andere complexe besluitvormingsprocessen. Beleid en Maatschappij 47(2), 210-2015. doi: 10.5553/BenM/138900692020047002011.

Broeksteeg, J.L.W. (2021). Gemeenterecht. Deventer: Wolters Kluwer. Congress of Local and Regional Authorities (2021). Monitoring of the application of the European Charter of Local Self-Government in the Netherlands, november 2021. www.congress-monitoring.eu/en/9-pays.html.

Dölle, A.H.M. en D.J. Elzinga (2004). Handboek van het Nederlandse gemeenterecht. 3e druk. Deventer: Kluwer.

Fleurke, F., R. Hulst en P. de Vries (2021). Effecten van decentralisatie. Een analyse van zestien bestuurlijke stelsels. Den Haag: Boom bestuurskunde.

Merriënboer, J.C.F.J. van (2010). ‘Verpest door een partijdige grondwetgever. De werdegang van het ontwerp-hoofdstuk 7 in het parlement (1966-1982)’, in: Constitutionele normen en decentralisatie. Een evaluatie van Hoofdstuk 7 Grondwet (p. 9-24). Nijmegen/Groningen: Radboud Universiteit en Rijksuniversiteit Groningen.

Peters, K. (2021). ‘De verantwoordelijkheid van de rijksoverheid voor de positie van gemeenteraden’, in: Impuls voor een sterke lokale democratie? Reflecties na vier jaar Democratie in Actie. Essaybundel. Den Haag: ministerie van BZK 2021.

Peters, K., R. de Greef, M. Boogers en G. Boogaard (2022). Regionale samenwerking en gemeenteraden. Een samenvattend onderzoek naar de legitimiteit, effectiviteit en doelmatigheid van regionale samenwerkingsverbanden. Den Haag: Stichting Decentraalbestuur.nl.

Peters, K., P. Castenmiller, M. Boogers en M. van Dam (m.m.v. Han Warmelink) (2020). Beginselen versus praktijken. Toetsing van decentralisatieprocessen, met aanbevelingen voor versterking. Den Haag: Stichting Decentraalbestuur.nl.

Raad voor het Openbaar Bestuur (2020). Samenwerken, samen betalen? Over de bekostiging van opgaven in maatschappelijke netwerken. Essaybundel. Den Haag.

Randeraad, N. (1997). Thorbecke en de maakbaarheid van het binnenlands bestuur, Bestuurswetenschappen 6, 344-359. Staatscommissie parlementair stelsel (2018). Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans. Den Haag.

Voermans, W. (2023). Onze constitutie. De geschreven en ongeschreven regels van het Nederlandse staatsbestel. Amsterdam: Prometheus.

Willemse, R. (2001). Het bestaansrecht van de Nederlandse gemeente. Delft: Eburon. Woude, W. van der (jaartal onbekend). Hoofdstuk 7 – Decentralisatie. Wetenschappelijk commentaar. www.nederlandrechtsstaat.nl/grondwet/inleiding-hoofdstuk-7- decentralisatie.

• 1) 

  In dit hoofdstuk gaat het met name om gemeenten en provincies.
• 2) 

  Broeksteeg (2021), p. 33.
• 3) 

  Randeraad (1997) wijst er overigens op dat wij in Nederland vaak denken dat we uniek zijn met de gedecentraliseerde eenheidsstaat – Thorbecke zelf benadrukte graag dat hij zijn Grondwet niet in lijn met bepaalde theorieën had opgesteld – maar dat de inrichting van het lokaal bestuur en de bestuurlijke verhoudingen in belangrijke mate overeenstemden met andere Europese democratieën in die tijd.
• 4) 

  Peters, Castenmiller, Boogers en Van Dam (2020), p. 8.
• 5) 

  Zie het bekende Europese Local Autonomy Index (LAI)-onderzoek, http://local-autonomy.andreas ladner.ch.
• 6) 

  Art. 3 EHLA omschrijft autonomie (‘self-government’) als de vrijheid om ‘binnen de grenzen van de wet’ een ‘substantieel deel van de publieke taken’ zelf te mogen regelen.
• 7) 

  Voermans (2023), p. 698.
• 8) 

  Zie www.nederlandrechtsstaat.nl/grondwet/inleiding-hoofdstuk-7-decentralisatie/artikel-124- autonomie-en-medebewind.
• 9) 

  In art. 126. Enigszins verwarrend is overigens dat medebewind in die tijd ‘zelfbestuur’ wordt genoemd. Bestuur staat hier tegenover wetgeving: het Rijk doet dat laatste, de decentrale overheden vullen dat nader in en voeren het al dan niet naar eigen inzicht uit.
• 10) 

  W. van der Woude, zie www.nederlandrechtsstaat.nl/grondwet/inleiding-hoofdstuk-7-decentralisatie/ artikel-125-organen-decentrale-besturen.
• 11) 

  Broeksteeg (2021), p. 56.
• 12) 

  Mede veroorzaakt door de politieke ontwikkelingen op landelijk niveau.
• 13) 

  Van Merriënboer (2010).
• 14) 

  Dölle en Elzinga (2004), p. 22-24.
• 15) 

  Broeksteeg (2021), p. 54-59.
• 16) 

  Broeksteeg (2021), p. 54.
• 17) 

  Derksen deed dit al herhaaldelijk vanaf eind jaren negentig in lezingen, interviews en publicaties (zie bijv. in een interview in Binnenlands Bestuur van 21 januari 2005). Ook Elzinga waarschuwt hiervoor de laatste jaren voortdurend, o.m. in zijn manifest ‘Het roer om. Naar nieuwe verhoudingen in het openbaar en decentraal bestuur’, dat hij in 2021 schreef voor de VNG.
• 18) 

  Boogaard (2021).
• 19) 

  De enige bevoegdheid sinds Thorbecke die nog in de Gemeentewet (art. 160) is terug te vinden.
• 20) 

  ‘Nederland heeft één overheid nodig’ was in 2020 de titel van een invloedrijk rapport van de zgn. Studiegroep interbestuurlijke en financiële verhoudingen.
• 21) 

  Raad voor het Openbaar Bestuur (2020), p. 14.
• 22) 

  Boogers (2020).
• 23) 

  Staatscommissie parlementair stelsel (2018), p. 319.
• 24) 

  Peters, Castenmiller, Boogers en Van Dam (2020).
• 25) 

  Peters, De Greef, Boogers en Boogaard (2022).
• 26) 

  Congress of Local and Regional Authorities (2021), p. 4.
• 27) 

  Congress of Local and Regional Authorities (2021), Monitoring of the application of the European Charter of Local Self- Government in the Netherlands, November 2021, p. 4, www.congress-monitoring.eu/en/9-pays. html