Bundel 23: 11. Grondwet, bestuurlijke organisatie van de Rijksoverheid en waarden van goed bestuur

Besprekingen van de Grondwet en grondwetsherziening in relatie tot de bestuurlijke organisatie gaan meestal over veranderingen ten aanzien van staatsrecht en staatsinrichting, zoals ministeriële verantwoordelijkheid of het functioneren van het Huis van Thorbecke en de onderlinge verhoudingen tussen Gemeente, Provincie, Rijk en Waterschappen (zie ook de bijdrage van Klaartje Peters in deze bundel).¹⁾ In dit huidige hoofdstuk is echter aandacht voor iets anders. De Grondwet wordt in het hier volgende namelijk geïnterpreteerd als een verzameling van publieke waarden, die in belangrijke mate aan de basis (zouden moeten) liggen van de bestuurlijke organisatie van de Rijksoverheid. De Grondwet moet – zo wordt betoogd – niet alleen als een opsomming van regels en (verhoudingen tussen) bestuurlijke instituties en organen worden gezien, maar vooral ook als een (geabstraheerde) collectie van normatieve publieke sentimenten over hoe het hoort. Een dergelijke interpretatie van de Grondwet komt voort uit het gegeven dat Grondwetten (en dus niet alleen de Nederlandse) veelal hand in hand lopen met de ontwikkeling van ‘premoderne’ of pre-bureaucratische staten naar ‘moderne’ Liberale democratieën op basis van een Rechtsstaat. Dat is in de kern een historische ontwikkeling naar waarden van goed bestuur, zoals participatie, eerlijkheid, rechtvaardigheid, gelijkheid of openbaarheid,²⁾ hoewel het uiteraard in verschillende grondwetten wel voortdurend zoeken blijft en er ook in de tijd en tussen landen vanzelfsprekend genoeg verschillen zijn te bemerken.³⁾

Het is geen grote stap om de Grondwet als verzameling (veelal impliciete en abstracte) publieke waarden te beschouwen. De Grondwet (en zeker ook de Nederlandse) is immers een van de belangrijkste bouwstenen voor de rechten en plichten van burgers, de structuur van de regering en het bestuur, evenals de verdeling van bevoegdheden tussen verschillende overheidsorganen. Het document biedt immers uniformiteit, regels, stabiliteit en legitimiteit voor de staat. Dat past bij de meest gangbare definitie van publieke waarden, zoals gegeven door Barry Bozeman. Voor Bozeman bieden publieke waarden immers “die normatieve consensus over (a) de (voor)rechten en voordelen waarop burgers wel en niet recht zouden moeten hebben; (b) de verplichtingen van burgers ten opzichte van de samenleving, de staat en elkaar; en (c) de principes waarop bestuur en beleid moeten worden gebaseerd.⁴⁾

De Grondwet is dus vooral ook te beschouwen als de morele basis van de Nederlandse bestuurlijke organisatie. De waarden die hierin vervat zijn verdienen nadere explicitering omdat zij leidend kunnen en zouden moeten zijn voor de legitimiteit en het functioneren van de Rijksoverheid als zodanig en voor het werk en vakmanschap van (individuele) ambtenaren en politici in het bijzonder. Het vinden van publieke waarden in de Grondwet vereist wel wat zoek- en interpreteerwerk. Zij worden veelal niet direct geformuleerd, maar zijn eerder ‘op de achtergrond’ en impliciet aanwezig. Desalniettemin zijn, zoals in het onderstaande wordt besproken, publieke waarden als rechtmatigheid, rechtvaardigheid, gelijkheid of transparantie wel degelijk ingebouwd in verschillende artikelen van de Grondwet. Zij zijn enerzijds te vinden in artikelen ten aanzien van de formele organisatie van de Rijksoverheid, zoals beschreven in hoofdstuk 2, 3 en 4 van de Grondwet (dit komt aan bod in §2 van dit hoofdstuk). Anderzijds zijn zij vervat in de grondrechten zoals benoemd in hoofdstuk 1 van de Grondwet (dit komt aan bod in §3 van dit hoofdstuk). Gezien de beschikbare ruimte wordt alleen op hoofdlijnen aandacht gegeven aan enkele voorname zaken. Dit hoofdstuk is geenszins een uitputtende analyse. Waar mogelijk worden in de beschrijving bovendien de gangbare ijkpunten van Grondwetsherziening aangehouden zoals die ook de andere hoofdstukken van deze bundel richting geven. Zoals wij zullen zien zijn voor de thematiek van dit hoofdstuk echter vooral de Grondwet van 1848, de Proeve van een nieuwe Grondwet uit 1966 en de wijzigingen van 1983 relevant. De structuur van de bestuurlijke organisatie van de Rijksoverheid, inclusief haar leidende waarden, zijn namelijk juist op deze momenten neergezet en elders of nadien niet of nauwelijks wezenlijk gewijzigd.

Hoofdstukken 2, 3 en 4 van de Grondwet gaan over haar formele organisatie (zoals de Regering of het Parlement) maar bieden ook zicht op enkele belangrijke publieke waarden die ten grondslag liggen aan die bestuurlijke organisatie. Veelal zien wij in Grondwetsherziening en de waarden die hierbij een rol spelen een beweging naar modernisering en democratisering. Op andere momenten zien wij echter ook onopgeloste normatieve problemen die in de Grondwet (immers een behoorlijk statisch document) haast lijken te zijn ingebakken.

Met betrekking tot de Regering (Grondwet hoofdstuk 2) werden in de eerste plaats uiteraard voorname wijzigingen doorgevoerd in functie en rol van de koning in 1840 (strafrechtelijke ministeriële verantwoording) en 1848 (politieke ministeriële verantwoording in artikel 42).⁵⁾ Wijzigingen in 1983 formaliseerden de symboolfunctie van de koning nog verder door aan Artikel 42 expliciet toe te voegen dat de koning niet het hoofd van de regering is maar slechts een lid daarvan. Hoewel informele invloed nog wel degelijk bestond⁶⁾ werd met dit artikel een definitief einde gemaakt aan diens formele politieke invloed. Als gevolg van een wijziging van het RvO TK in 2010 werd bovendien een einde gemaakt aan de bevoegdheid van de koning om op te treden in de kabinetsformatie. Het inperken van de rol van de vorst ten gunste van parlement en (destijds een deel van de) bevolking gaat over belangrijke (nieuwe en hernieuwde) waarden zoals volkssoevereiniteit, gelijkheid en rechtmatigheid en het beëindigen van (vorstelijk) nepotisme en autocratie.

Andere organen van de Regering (en navenante waarden) werden eveneens beïnvloed door Grondwet en grondwetsherziening. Dat gold bijvoorbeeld voor de rol van minister-president. In 1922 kwam er een vaste voorzitter voor de ministerraad die in 1937 een ministerie van Algemene Zaken kreeg. Na 1945 werd die voorzitter minister-president genoemd. In de wijzigingen van 1983 werd vervolgens formeel onderscheid gemaakt tussen de minister-president als grondwettelijk voorzitter van de ministerraad.7) Het is ook een steeds belangrijker positie geworden, naar primus inter pares (eerste onder gelijken) en regeringsleider en dus vertegenwoordiger van de regering in het buitenland. Het toont de inbreng van hiërarchie als waarde in een anderszins horizontaal en collegiaal orgaan. Anderzijds is juist het gebrek aan onderlinge formele hiërarchie tussen de overige ministers in de ministerraad een punt van zorg. De Grondwet laat dit namelijk goeddeels open en maakt zo de weg vrij voor politisering ten koste van eenheid van regeringsbeleid. Het zorgt ook voor veel ambtelijk vooroverleg (formeel en informeel) om plooien glad te strijken en dat leidt niet geheel onterecht weer tot kritiek van achterkamertjespolitiek of ‘regentenmentaliteit’.⁸⁾ Vanzelfsprekend gaat dit ook over waarden, zoals (voornamelijk) openheid/openbaarheid versus geslotenheid van bestuur.

Ministers kregen ook anderszins te maken met een andere bestuurlijke organisatie als gevolg van grondwetsherziening. Van IJsselmuiden vertelt ons bijvoorbeeld dat de interne organisatie van de ministerraad zeker tussen ca. 1820 en 1848 vooral het toneel van strijd was tussen Thorbecke en Koning Willem III, die fundamenteel tegenover elkaar stonden. Die strijd werd uiteraard beslecht in het voordeel van Thorbecke naarmate de koning als gevolg van 1840 en 1848 steeds meer aan de zijlijn kwam te staan.⁹⁾ Deze strijd was, zoals gezegd, onderdeel van de beweging naar een Liberale rechtstaat en is uiteindelijk terug te voeren op een botsing tussen oude en nieuwe of hernieuwde fundamentele publieke waarden. Een bijkomend punt van zorg betreft de suboptimale positie van de Staatssecretarissen in de Regering. Het blijft vooral een lastig punt dat zij het veld moeten ruimen als de minister vertrekt (en dat dit andersom niet het geval is). Dit lijkt een gevolg van de vroeger sterke persoonlijke verbinding met de minister, die tot 1970 de eigen Staatssecretaris kon kiezen. Maar het is wat tegenstrijdig dat de positie van Staatssecretaris enerzijds zo afhankelijk is van de minister maar anderzijds wel volledig en zelfstandig politiek verantwoording verschuldigd is aan het parlement. Ook hier lijkt een fundamentele waardenvraag vooralsnog onopgelost. Van Max Weber leren wij immers onder andere dat een van de grootste stappen naar moderne bureaucratieën het begin van onpersoonlijk bestuur is geweest (oftewel de scheiding van persoon en functie). Het is de vraag of die scheiding volledig intact blijft met het wegsturen op politieke gronden van anderszins goed functionerende Staatssecretarissen.

Het is te verwachten dat er ook een duidelijke link zou zijn tussen Grondwetsherziening en het opzetten van ministeries met ministers aan het hoofd (zie Art 44 Grondwet). Enerzijds klopt dit. Vooral als gevolg van 1848 – en de ministeriële verantwoordelijkheid in het bijzonder – was er een voortdurend komen en gaan van ministers die tussentijds vervangen werden. Dat hield pas op vanaf 1905 toen collegiaal bestuur werd ingevoerd in de ministerraad.¹⁰⁾ De functie van ministeries of departementen was vooral sinds 1843 onderwerp van discussie, omdat in dat jaar enkele klassieke departementen ontstonden onder leiding van één minister.¹¹⁾ De discussie werd echter feller naarmate Thorbeckes ministerie van Binnenlandse Zaken één enorm ‘moederdepartement’ werd met allerlei verschillende afdelingen als de centrale spil in de bestuurlijke organisatie van het Rijk. Thorbecke had geen trek in kleinere departementen en weigerde het ministerie op te splitsen. Dat hield hij lang vol, totdat in 1877 als eerste Waterstaat, Handel en Nijverheid moest worden opgericht. Het aantal taken om uit te voeren alsmede de complexiteit werd simpelweg te groot.¹²⁾

Het is, daarnaast, evident dat de Grondwet een heikel punt laat zien van een relatief gebrek aan centrale sturing van de ministeries. Bij het langzame en onvermijdelijke uiteenvallen van het grote moederdepartement van Thorbecke is aan die centrale sturing weinig aandacht besteed. Dit ligt vervolgens aan de wortel van het probleem van verkokering waarbij ministeries naast elkaar werken en soms ook (zelfs) in onderlinge competitie zijn. Het is maar helemaal de vraag of dat probleem goed wordt opgelost door interdepartementale samenwerking en de vorming van de Algemene Bestuursdienst (ABD) voor het hoogste ambtelijke kader.¹³⁾ Topambtelijk personeelsbeleid en roulatie binnen de ABD heeft volgens sommigen immers juist bijgedragen tot tekorten aan deskundig en kritisch personeel in de uitvoering.¹⁴⁾ Ook bij het probleem van verkokering zijn zodoende belangrijke publieke waarden in het geding, zoals transparantie (wie doet eigenlijk wat en waarom?), efficiëntie (is bureaupolitiek wel zo doelmatig?) en effectiviteit (goed beleid lijkt niet gebaat bij verkokering). Dat zijn waardenproblemen die zodoende haast verankerd zitten in de Grondwet of – op zijn minst – door de Grondwet niet kunnen worden opgelost.

Tegelijkertijd is de link tussen Grondwetsherziening en de organisatie van ministeries ook weer niet zo sterk als men wellicht zou vermoeden. In weerwil van zijn eigen Grondwet benoemde Thorbecke bijvoorbeeld Rijksambtenaren die loyaal waren aan zijn economische politiek van liberalisering en de ‘organieke wetten’ in het bijzonder (zoals de Gemeentewet, de Provinciale Wet, de Kieswet en de Wet op het recht van enquête).¹⁵⁾ Dat leidde tot specifieke persoonlijke rekrutering van ‘de juiste mensen’ ten behoeve van de interne reorganisatie van Binnenlands Zaken. Voor Thorbecke moest de herziening van 1848 leiden tot een ander personeelsbeleid omdat het nieuwe systeem nu eenmaal ook nieuwe mensen nodig had. Als gevolg deed hij aan persoonlijke benoemingen in het overheidsapparaat.¹⁶⁾ Het laat een (weliswaar tijdelijke) tegenstrijdigheid zien rondom 1848. Enerzijds was de nieuwe Grondwet gebaseerd op belangrijke (Liberale) waarden als gelijkheid, rechtvaardigheid en pluriformiteit. Anderzijds vond Thorbecke persoonlijke politieke ambtelijke benoemingen (i.e. patronage) kennelijk toch een geoorloofd middel.

Een ander voorbeeld van een gebrekkige link tussen Grondwetsherziening en de organisatie van ministeries was dat verzelfstandiging van departementen en de langzame uitholling van Binnenlandse Zaken vanaf het eind van de negentiende eeuw uiteindelijk veel meer te maken had met de noodzakelijke uitbreiding van de staatszorg dan met de Grondwet.¹⁷⁾ Bovendien werd de interne bestuurlijke organisatie én haar onderliggende kernwaarden van goed bestuur ook vooral geregeld in andere stukken dan de Grondwet, zoals de Ambtenarenwet (1929) en het daaruit volgende Algemeen Rijksambtenarenreglement (1931).

Grondwetsherziening heeft sinds 1814 uiteraard ook gevolgen gehad voor de instelling, functie en vormgeving van het Nederlandse parlement (Grondwet hoofdstuk 3). Ook al is Artikel 50 ongewijzigd sinds 1814,¹⁸⁾ sinds 1848 zijn uiteraard verschillende elementen toegevoegd inzake de interne organisatie en het functioneren van de beide Kamers. Het is uiteraard te veel om hier allemaal te bespreken.¹⁹⁾ Het voornaamste hete hangijzer met betrekking tot de parlementaire organisatie van het Rijk is echter zonder meer de Eerste Kamer en dit wordt in of door de Grondwet niet opgelost. Met het einde van de unie tussen Noord en Zuid in 1830/1840 is de Eerste Kamer (in 1815 een wens van de Zuiderlingen) blijven bestaan. Hoewel er wel discussie is geweest over het voortbestaan en de functie van de Eerste Kamer bij het grondwetsontwerp van 1848²⁰⁾ is het destijds niet opgelost. Zodoende is er tot op heden debat over nut, noodzaak én het (on)democratisch functioneren van de Eerste Kamer, ook al heeft de Tweede Kamer formeel het primaat. Sinds 1848 is de Eerste Kamer steeds meer van chambre de réflexion verworden tot een gepolitiseerd netwerk- en ‘polderinstituut’. De rol van de Eerste Kamer zoals bepaald in de Grondwet is bovendien zelfverkozen. Als haar leden veel meer macht naar zich toe zouden willen trekken dan kan dat. Het is de vraag of dat een goed idee zou zijn.²¹⁾ Naarmate de Eerste Kamer – vanuit de basis zoals geregeld in de Grondwet – meer te maken krijgt met lobbyen en (de schijn van) belangenverstrengeling, wordt haast automatisch schade toegebracht aan publieke waarden als afstandelijkheid, neutraliteit, rechtmatigheid en representativiteit.²²⁾ Ook hier laat de Grondwet dus ruimte voor verbetering.

Bij Hoge Colleges van Staat en colleges van advies (Grondwet hoofdstuk 4) gaat het, tot slot, over het domein van advies en controle. Vanzelfsprekend is dit een belangrijk onderdeel van de interne bestuurlijke organisatie van het Rijk. Het gaat dan over de Raad van state, De Algemene Rekenkamer, Nationale Ombudsman en de vaste colleges van advies. Wat hier vooral opvalt – naast het gegeven dat het niet eenvoudig is om bestaande oude instituties, zoals de Raad van State, een nieuwe invulling te geven –²³⁾ is dat deze hoge colleges dankzij de Grondwet in een wat paradoxale positie verkeren. Enerzijds worden zij immers geacht onafhankelijk en gevraagd en ongevraagd advies te geven. Anderzijds zijn die adviezen in essentie vrijblijvend. Regering of indieners van initiatiefvoorstellen zijn niet verplicht hier iets mee te doen.²⁴⁾ Dat duidt op een spanning tussen waarden, zoals tussen onafhankelijkheid enerzijds en het politieke primaat anderzijds of tussen controle op de macht en loyale volgzaamheid. Nog een andere omissie lijkt het ontbreken van een Grondwettelijke voorziening voor tijdelijke of ad-hoc adviescolleges te zijn, zoals Staatscommissies. Er wordt door heel veel commissies (intern en extern) geadviseerd aangaande publiek beleid. Hiervoor kan men alleen in algemene zin naar de Kaderwet Adviescolleges kijken, maar dat geeft niet dezelfde mate van autoriteit en legitimiteit als ware zaken in de Grondwet geregeld.²⁵⁾

Volgens Wim Voermans zegt de Grondwet iets over “wij”, over gemeenschap, over gedeelde cultuur. Het gaat volgens hem over verheven idealen en principes en wie dat moet doen en hoe dat moet gebeuren.²⁶⁾ Dit is enerzijds een plausibele link tussen Grondwet en waarden van goed bestuur. Wij zien die relatie ook vrij direct in aandacht voor democratie of verkiezingen (met bijvoorbeeld participatie, inspraak of volkssoevereiniteit als kernwaarden) maar ook indirect in het verwerpen van nepotisme, het belang van openbaarheid of het hebben van gedepersonaliseerd bestuur in de vele grondwettelijke bepalingen over de inrichting van de bestuurlijke organisatie. Anderzijds is het probleem echter dat dit alles vaak erg (te) impliciet blijft. De Grondwet heeft het nauwelijks expliciet over hoe publieke functionarissen geacht worden zich te gedragen. Daar zijn – zeker recentelijk – andere documenten voor, zoals de Code Goed Bestuur of het Reglement van ministers.²⁷⁾

En toch heeft zeker hoofdstuk 1 van de Grondwet over de zogenaamde Grondrechten wel op zijn minst de potentie om te dienen als moreel leidraad voor het werk van ambtenaren en politici binnen de Rijksoverheid. Die Grondrechten vertonen niet voor niets sterke gelijkenis met publieke waarden zoals gedefinieerd door Barry Bozeman (zie eerder). De Grondwet heeft met die Grondrechten veelal impliciete en indirecte maar zeker niet minder belangrijke implicaties voor bestuurlijk handelen. Het gaat immers in essentie over de juiste verhoudingen tussen overheid en burgers op basis van kernwaarden en dat zou gevolgen moeten hebben voor handelen, bijvoorbeeld als van politici of ambtenaren wordt verwacht zo transparant, efficiënt of rechtvaardig mogelijk te zijn. Er zijn immers ‘klassieke grondrechten’ (of noem deze publieke waarden…) die de burger beschermen tegen de overheid zoals vrijheid van meningsuiting of bescherming tegen willekeur door middel van rechtsgelijkheid. Daarnaast zijn er ook ‘sociale grondrechten’ die de overheid verplichten om voor de burger en diens leefomgeving te zorgen.

Deze grondrechten waren eerst verspreid over het hele document maar werden als gevolg van de Proeve van een nieuwe Grondwet van 1966 en formeel in de Grondwetsherziening van 1983 samengebracht in één hoofdstuk. Van Leeuwen beschrijft mooi hoe de Proeve uiteindelijk niet had doorgepakt met de Grondrechten en dat ook de Commissie Cals/Donner (1967/1971) dit tevergeefs probeerde in het licht van de roep om verdere democratisering van de jaren ‘60. Een voorbeeld was uitbreiding van de persvrijheid en meer openbaarheid van overheidsdocumenten ter betere bescherming van de mondige burger.²⁸⁾ Verankering van nieuwe en/of bijgewerkte grondrechten in één hoofdstuk kwam pas formeel in 1983 als “meest zichtbare vernieuwing van 1983” al was het ook toen kennelijk vooral een compromis “dat op sommige punten de oorspronkelijke inzet voorbijstreefde, maar op andere punten weer moest inleveren”.²⁹⁾ Sommige zaken waren wel echt beter geregeld, zoals de rechtsbescherming van de burger in een nieuw Artikel 1, maar het was voortdurend balans zoeken tussen partijpolitieke en technisch-juridische overwegingen.³⁰⁾ Ondanks relatief beperkte wijzigingen is het van belang te benadrukken dat beide herzieningen (de Proeve en die van 1983) de Grondwet veel meer dan daarvoor wel degelijk beschouwden als normatief document.³¹⁾

De grondrechten in hoofdstuk 1 van de Grondwet bevatten in essentie belangrijke publieke waarden voor het goed functioneren van de overheid en goed gedrag van haar functionarissen, zowel intern als extern naar de burger toe.³²⁾ Belangrijke waarden die hierin te ontdekken zijn, zijn gelijkheid (vgl. Art 1 en 3), individuele vrijheid (vgl. Art 6 tot en met 9), privacy (Art 10), bestaanszekerheid (Art 20) of volksgezondheid en woongelegenheid (Art 22). Grondwet en grondwetsherziening zijn historische producten van maatschappelijke en politiek-bestuurlijke ontwikkelingen. In nieuwe grondwetten zitten in principe steeds nieuwe ideeën en principes vervat waar bestuur op gestoeld zou moeten zijn, d.w.z. zowel instituties als moraal. Dat zien wij ook vanaf 1848 met de Liberale constitutie als “bevrijdingsinstrument voor het heruitvinden van de natie als constitutionele monarchie”³³⁾ met zaken als rechtstreekse verkiezingen van de Tweede Kamer en Politieke ministeriële verantwoordelijkheid.

Constituties kunnen zodoende dienstdoen als “bindmiddel voor kersverse natiestaten, ze bevorderen het nationale bewustzijn en maken daarmee identiteitsgebonden, sociale mobiliteit mogelijk”.³⁴⁾ De ontwikkeling van de grondrechten in de geschiedenis van de Grondwet laat deze zoektocht naar bindmiddel duidelijk zien. Het is, zo schrijft Van Leeuwen, een geschiedenis van steeds meer individuele vrijheid van de burger en steeds meer nadruk op burgerrechten. Discussies in de jaren ‘60 en ‘70 (Zie Commissie Cals/Donner) over democratie en democratisering gingen over grondrechten, deels als gevolg van “zorgen over groei van het overheidsingrijpen in het leven van de burger”. Het gevolg was gaandeweg meer controle op overheidsinmenging door parlement en meer invloed van de burger op de politiek, bijvoorbeeld door meer aandacht te hebben voor openbaarheid van bestuur.³⁵⁾ In toenemende mate was de vrijheidssfeer van de individuele mens van belang, waar de overheid dus niet in mocht treden³⁶⁾ en waar dit wel gebeurde moest de positie van de burger worden versterkt. Vanzelfsprekend gaat het hier dus (wederom) over belangrijke publieke waarden.

Een van de grote problemen met betrekking tot de Grondwet in het algemeen en grondrechten en publieke waarden in het bijzonder is echter hun kennelijk beperkte beleving onder burgers. Nederlanders kennen hun Grondwet slecht.³⁷⁾ Het blijkt voor veel mensen lastig om uit taaie en abstracte tekst concrete waarden en handelingswijzen te halen. Een mogelijk nog groter probleem is bovendien dat internalisering van de Grondwet en haar fundamentele waarden en grondrechten ook onder politici en ambtenaren wel lijkt te ontbreken. Dat zien wij bijvoorbeeld in de meest recente geschiedenis met schandalen en – op zijn zachtst gezegd – matig beleid. Los van inherent lastige politieke besluiten, worden Grondrechten zoals benoemd in de Grondwet immers niet zelden met voeten getreden. Denk bijvoorbeeld aan ongelijkheid en discriminatie in de behandeling van groepen burgers (e.g. Toeslagenaffaire, gebrekkige compensatie in Gronings gasdossier, etc.), gebrekkige bescherming van het milieu als basiswaarde (e.g. Stikstofdossier) en ondermaatse voorzieningen in de gezondheidszorg (e.g. problemen in de Geestelijke Gezondheidszorg en de jeugdzorg), om maar enkele zaken te noemen. Dat zijn natuurlijk lastige dossier met tal van oorzaken, maar het wijst ten zeker ook op beperkte verinnerlijking van de Grondwet en de hierin (kennelijk te impliciet) vervatte rechten en publieke waarden bij ambtenaren en politici in de bestuurlijke organisatie.

Grondwet en Grondwetsherziening hebben ontegenzeggelijk directe impact gehad op de interne bestuurlijke organisatie van het Rijksniveau én haar onderliggende publieke waarden. In dit hoofdstuk is dit belicht door op hoofdlijnen te kijken naar interne bestuurlijke (re)organisatie enerzijds (Grondwet hoofdstuk 2, 3 en 4) en de Grondrechten anderzijds (Grondwet hoofdstuk 1). Over beide zaken zijn enkele concluderende opmerkingen te maken.

Met betrekking tot het eerste moet geconstateerd worden dat veel zaken niet in de Grondwet maar in aanvullende wetten en regelingen staan, zoals het Reglement van ministers, de Ambtenarenwet of de Kaderwet Adviescolleges. De Grondwet is voor de interne organisatie, zo bezien, echt een document op hoofdlijnen. Bovendien lijkt zij soms zelfs juist een belemmering te zijn om de interne organisatie fundamenteel te wijzigen, met alle vervelende gevolgen van dien, zoals verkokering, een suboptimale positie van de Staatssecretaris of voortdurende discussies over de rol van de Eerste Kamer en het Koninklijk Huis. Fraanje en Engels wijzen er dan ook op dat het aanbrengen van veranderingen in de organisatie van het Rijk altijd lastig was (en is) als gevolg van een moeilijk te veranderen Grondwet. Enerzijds is het goed dat wijziging van de Grondwet (zie Grondwet hoofdstuk 8) niet al te makkelijk kan.³⁸⁾ Anderzijds staat dat echter soms fundamentele hervorming kennelijk in de weg. De vermeende onhoudbaarheid van de verzorgingsstaat leidde vanaf de jaren ’80 bijvoorbeeld weliswaar tot pogingen tot hervorming en reorganisatie van de Rijksdienst³⁹⁾ maar dat had deels vanwege een rigide Grondwet weinig succes.⁴⁰⁾ Van Leeuwen voert in deze treffend de Groningse hoogleraar s’Jacob op die de Grondwet ooit als ‘brandkast’ omschreef, waarin politieke afspraken waren opgeborgen die niet te makkelijk er weer uit konden worden gehaald.⁴¹⁾ De geschiedenis van grondwetswijziging lijkt er dan ook vooral een te zijn van gefaalde plannen tot fundamentele hervormingen en in plaats daarvan het omzeilen van de Grondwet door zaken op andere plekken te regelen. Het is een rigid constitution, waar herziening niet eenvoudig is als gevolg van een centrale spanning tussen stabiliteit en continuïteit enerzijds en flexibiliteit en differentiatie anderzijds.⁴²⁾ De Nederlandse Grondwet is niet erg toegankelijk en is ook geen levend document vanwege gebrek aan rechterlijke toetsing aan de Grondwet.⁴³⁾ De heikele punten met betrekking tot de bestuurlijke organisatie die hierboven zijn aangehaald, zoals de positie van de Eerste Kamer of ministeriële verkokering, moeten dan ook vooral in dit licht worden bezien.

Met betrekking tot het tweede kan geconcludeerd worden dat de Grondwet (en het Grondrechten hoofdstuk in het bijzonder) weliswaar de vindplaats is van enkele fundamentele waarden van goed bestuur, maar dat dit veelal te impliciet gebeurt. Dat kan een van de redenen zijn voor de kennelijk gebrekkige constitutionele verbeelding, verinnerlijking en beleving van de Grondwet waar mensen als Voermans op wijzen. Het geringe gebruik en kennis van de Grondwet alsmede het nauwelijks expliciet opnemen van publieke waarden wijst bovendien niet op de Grondwet als element van gedeelde cultuur. Tegelijkertijd heeft de Grondwet echter wel potentie om veel meer een uitdrukking te zijn van een gemeenschappelijke identiteit. Een betere verinnerlijking van en identificatie met de Grondwet is hard nodig voor een geaccepteerd, legitiem en effectief rechts- en bestuurssysteem.⁴⁴⁾

Impliciete internalisering is niet voldoende; explicitering en concretisering is het devies. In de Grondwet zelf zal dat niet of heel langzaam gaan, maar mogelijk wel als een bijlage door middel van degelijke exegese. Aan de Grondwet en haar waarden zou meer expliciet en meer concreet aandacht kunnen en moeten worden gegeven, te beginnen op de middelbare school en daarna totdat en gedurende de tijd dat mensen in het openbaar bestuur werken in de vorm van nadere training.⁴⁵⁾ De Grondwet moet continu actief en expliciet worden overdragen naar huidige en volgende generaties om op die manier in ieder geval deels crises en fundamentele schendingen van grondrechten in te perken. Zo kan de Grondwet beter voldoen aan de eis om als moreel bindmiddel te dienen voor openbaar bestuur en maatschappij. Verinnerlijking van de Grondwet en haar publieke waarden moet daarnaast ook vooral gebeuren doordat publieke functionarissen met kennis van die waarden het goede voorbeeld geven in het maken, uitvoeren en evalueren en verbeteren van beleid. En dat is nu juist iets wat in verschillende dossiers in recente jaren (zoals Stikstof of Jeugdzorg, zie eerder) niet of te weinig gebeurd lijkt te zijn.

• 1) 

  vgl. Hans Engels en Rien Fraanje, De Bestuurlijke Organisatie van Nederland: Historie, Grondslagen, Werking En Debat, Mastermonografieën Staats- En Bestuursrecht (Deventer: Kluwer business, 2013), 63–85; Frits van der Meer, Jos Raadschelders en Toon Kerkhoff, “Van Nachtwakerstaat Naar Waarborgstaat. Proliferatie En Vervlechting van Het Nederlandse Openbaar Bestuur in de Lange Twintigste Eeuw (1880 - 2005),” in Duizend Jaar Openbaar Bestuur in Nederland: Van Patrimoniaal Bestuur Naar Waarborgstaat., ed. Pieter Wagenaar, Toon Kerkhoff en Mark Rutgers (Bussum: Coutinho, 2011), p. 229–33.

2) Toon Kerkhoff et al., A History of Dutch Corruption and Public Morality (1648-1940) (Newcastle upon Tyne: Cambridge Scholars Publishing, 2020).

• 3) 

  Zie voor een vergelijkende geschiedenis Wim Voermans, Het Verhaal van de Grondwet. Zoeken Naar Wij (Amsterdam: Prometheus, 2019).
• 4) 

  “Those [values] providing normative consensus about (a) the rights, benefits, and prerogatives to which citizens should (and should not) be entitled; (b) the obligations of citizens to society, the state, and one another; and (c) the principles on which governments and policies should be based”, zie Barry Bozeman, Public Values and Public Interest. Counterbalancing Economic Individualism (Washington, DC: Georgetown University Press, 2007), p. 13.

5) Voermans, “Onze Constitutie,” p. 329–329.

• 6) 

  Voermans, p. 330–31.
• 7) 

  Van der Meer, Raadschelders en Kerkhoff, “Van Nachtwakerstaat Naar Waarborgstaat”, p. 234.
• 8) 

  Voermans, “Onze Constitutie,” p. 400–401; Hans Daalder, Van Oude En Nieuwe Regenten: Politiek in Nederland (Amsterdam: Bakker, 1995); Henk te Velde, Van Regentenmentaliteit Tot Populisme. Politieke Tradities in Nederland (Amsterdam: Bert Bakker, 2010).
• 9) 

  Pieter van IJsselmuiden, Binnenlandse Zaken En Het Ontstaan van de Moderne Overheidsbureaucratie in Nederland, 1813-1940 (Kampen: Kok, 1988), p. 110–11.
• 10) 

  Van IJsselmuiden, binnenlandse Zaken, p. 109–10.
• 11) 

  Henk Boels, “Van Statenbond Naar Eenheidsstaat: De Groei van Een Natie (1795 - 1880),” in Duizend Jaar Openbaar Bestuur in Nederland: Van Patrimoniaal Bestuur Naar Waarborgstaat., red. Pieter Wagenaar, Toon Kerkhoff en Mark Rutgers (Bussum: Coutinho, 2011), p. 177–78.
• 12) 

  Van der Meer, Raadschelders en Kerkhoff, “Van Nachtwakerstaat Naar Waarborgstaat”, p. 237–40.
• 13) 

  Voermans, “Onze Constitutie,” p. 398–99.
• 14) 

  Zeger Van der Wal, Ambtelijke helden gezocht. Hoe een nieuwe generatie publieke leiders onze overheid weer uit het slop gaat trekken (Den Haag: Boom Bestuurskunde, 2023), p. 13–14.
• 15) 

  Van IJsselmuiden, binnenlandse Zaken, p. 116–18.
• 16) 

  Van IJsselmuiden, p. 191–93.
• 17) 

  Van IJsselmuiden, p. 251.
• 18) 

  Art. 50 stelt: “De Staten-Generaal vertegenwoordigen het geheele Nederlansche volk”. Zie Voermans, “Onze Constitutie”, p. 414–15.
• 19) 

  Zie Voermans “Onze Constitutie” voor een gedetailleed overzicht.
• 20) 

  Boels, “Van Statenbond Naar Eenheidsstaat”, p. 169.
• 21) 

  Voermans, “Onze Constitutie,” p. 416–18.
• 22) 

  Toon Kerkhoff en Arco Timmermans, “De Draaideur: Van Impasse Naar Uitweg,” Res Publica 60, no. 3 (2018).
• 23) 

  Boels, “Van Statenbond Naar Eenheidsstaat”, p. 170–71.
• 24) 

  Voermans, “Onze Constitutie,” 506ff.
• 25) 

  Toon Kerkhoff, “Een Onderbelicht Fenomeen. Over Staatscommissies,” in Groot Onderhoud of Kruimelwerk. Ongevraagd Commentaar Op de Aanbevelingen van de Staatscommissie Parlementair Stelsel (Den Haag: Boom juridisch, 2019), 21–37; Toon Kerkhoff en Joshua Martina, “Advies Aan de Regering: Staatscommissies in Nederland Tussen 1814 En 1970,” Beleid & Maatschappij 42, no. 2 (2015): p. 79–101.
• 26) 

  Voermans, Het Verhaal van de Grondwet, p. 223.
• 27) 

  Zie een overzicht van regelingen in Toon Kerkhoff, “I-Woord Moet Niet Te Snel Vallen. Over Ambtelijke Integriteit,” in Een Beetje Integer Bestaat Niet. Integriteit Binnen Het Openbaar Bestuur, red. A.W. Heringa en J. Schinkelshoek (Den Haag: Boom juridisch, 2020).
• 28) 

  Van Leeuwen, Uit Het Spoor van Thorbecke: Grondwetsherziening En Staatsvernieuwing in Naoorlogs Nederland (1945-1983), p. 127–31.
• 29) 

  Van Leeuwen, p. 132, p. 150–57.
• 30) 

  Van Leeuwen, p. 168.
• 31) 

  Van Leeuwen, p. 92.
• 32) 

  Voor een beschouwing van publieke waarden, zie Mark Rutgers, Het Pantheon van de Publieke Waarden (Amsterdam: Amsterdam University Press, 2011).
• 33) 

  Voermans, Het Verhaal van de Grondwet, p. 177.
• 34) 

  Voermans, p. 181.
• 35) 

  Van Leeuwen, Uit Het Spoor van Thorbecke, p. 175–76.
• 36) 

  Van Leeuwen, p. 127.
• 37) 

  Voermans, Het Verhaal van de Grondwet, p. 367.
• 38) 

  Engels en Fraanje, De Bestuurlijke Organisatie, p. 40.
• 39) 

  Vooral het aantreden van het eerste Kabinet-Lubbers (1982-1986) betekende een kantelpunt in de discussie over het functioneren van de Rijksdienst. De overtuiging dat het sturend vermogen van de overheid versterkt moest worden, werd losgelaten. In plaats daarvan kwam de nadruk te liggen op flexibilisering, afslanking, kostenbesparing en dus marktwerking.
• 40) 

  Engels en Fraanje, p. 33–35, p. 40.
• 41) 

  Karin van Leeuwen, Uit Het Spoor van Thorbecke: Grondwetsherziening En Staatsvernieuwing in Naoorlogs Nederland (1945-1983), p. 55-56.
• 42) 

  Voermans, “Onze Constitutie,” p. 741–42.
• 43) 

  Voermans, Het Verhaal van de Grondwet, p. 367.
• 44) 

  Voermans, p. 327.
• 45) 

  Vgl. over training en opleiding van publieke functionarissen Toon Kerkhoff en Denis Moschopoulos, red., The Education en Training of Public Servants. Histories of Systems and Practices from the Nineteenth Century to the Present (Palgrave Macmillan, 2023).