Bundel 23: 9. De politieke partijen: wel in de wet, niet in de Grondwet?

Nederland is een representatieve democratie. Dat is weliswaar niet letterlijk in de Grondwet opgenomen, maar in artikel 50 staat wel dat de Staten-Generaal het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigen. Deze bepaling diende in 1814 om aan te geven dat Nederland een eenheidsstaat was geworden (na de eraan voorafgaande statenbond, de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden) en de Staten-Generaal een nationale volksvertegenwoordiging. Daarnaast kan het artikel al geruime tijd tevens worden opgevat als ‘de grondwettelijke bevestiging van de vertegenwoordigende democratie’.¹⁾ De Nederlandse constitutie legt het politiek-institutionele kader daarvan vast (vrijheid van meningsuiting en van vereniging en vergadering, democratische spelregels, de functies van en de onderlinge verhoudingen tussen parlement en regering).²⁾ Opmerkelijk genoeg zwijgt onze Grondwet echter over de politieke partijen, terwijl die als intermediair tussen samenleving en staat in een parlementaire, representatieve democratie onmisbaar zijn.³⁾ Partijen brengen immers belangen, preferenties, opvattingen en dergelijke vanuit de maatschappij in het politieke domein (door een verkiezingsprogramma en een kandidatenlijst op te stellen, en electorale steun hiervoor te mobiliseren) en zij controleren namens hun achterban in het parlement de uitvoerende macht. Hun absentie in de Nederlandse Grondwet is des te opmerkelijker gezien het feit dat in de meeste landen in Europa wel bepalingen ten aanzien van de partijen in de constitutie zijn opgenomen. Die vermelding werd vaak gevolgd door een specifieke partijwet, die het functioneren van de partijen (in uiteenlopende mate) reguleert. In Nederland is door het kabinet-Rutte IV (van VVD, CDA, D66 en ChristenUnie) een dergelijke wet voorbereid, maar dus zonder dat hun positie constitutioneel is gemarkeerd.⁴⁾

In deze bijdrage staat het in het oog springende ontbreken van de politieke partij in de Nederlandse Grondwet centraal. Eerst wordt kort ingegaan op het Europese patroon van de grondwettelijke vermelding van de partijen. Vervolgens komt uitgebreider aan de orde waarom zij tot nu toe niet in de Nederlandse constitutie zijn opgenomen. Daartoe worden de relevante (parlementaire) debatten over grondwetswijzigingen geanalyseerd, waarbij ook gesproken is over hun constitutionele erkenning, en weergegeven welke argumenten daarvoor en daartegen werden aangevoerd. In het slot wordt ingegaan op de vraag of opname in de Grondwet wenselijk is.

Met name in Europese landen met een gevestigde democratie komt de politieke partij niet in de constitutie voor.⁵⁾ Toen in de loop van de negentiende eeuw her en der in Europa grondwetten werden opgesteld, bestonden partijen veelal nog niet of vervulden zij nog niet zo’n prominente rol in het politieke en electorale proces als tegenwoordig.⁶⁾ Nadat partijen als private, uit de samenleving voortgekomen verenigingen van individuen op het politieke toneel verschenen, werd regulering vaak niet gepast gevonden. Politieke partijen werden immers geacht de uitvoerende macht te controleren – de overheid zou zich dan ook ten aanzien van hun functioneren terughoudend dienen op te stellen.⁷⁾ Met andere woorden: hun cruciale rol in het proces van politieke wilsvorming bracht met zich mee dat partijen zo autonoom mogelijk behoorden te zijn.

Pleitbezorgers van regulering benadrukken daarentegen dat juist vanwege deze essentiële, onmisbare representatieve en controlerende functies van partijen in moderne democratieën, hun constitutionalisering geboden is. Dit tweede perspectief heeft na de Tweede Wereldoorlog in Europa steeds meer veld gewonnen. In de periode 1940-2010 hebben de meeste Europese landen in hun grondwet een (directe of indirecte) bepaling opgenomen over de politieke partij (zie tabel 9.1). Volgens de politicologe Ingrid van Biezen gebeurde dat vooral na de vestiging of het herstel van de democratie of van de nationale onafhankelijkheid. ‘The constitutional codification of political parties … is usually a product of a (re)constitutive moment, which often occurs in a context of institutional flux.’⁸⁾ Het gaat dan vaak om betrekkelijk jonge democratieën, die vaak zijn ontstaan na een periode van conflict of (fascistische of communistische) dictatuur. In Oostenrijk werden partijen in 1945 in de grondwet opgenomen, in Italië twee jaar later, en in de Bondsrepubliek Duitsland in 1949. In de jaren zeventig volgden Griekenland, Portugal en Spanje, nadat de dictaturen plaats hadden gemaakt voor democratieën, en aan het begin van de jaren negentig landen in Midden- en Oost-Europa, na de val van het communisme.

Twee derde van de constitutionele codificaties in Europa betrof de structuur en het functioneren van de partijorganisatie.⁹⁾ Het in 1949 in werking getreden Duitse Grundgesetz diende vaak als voorbeeld. Het kent een relatief uitvoerige regulering van de politieke partij in het bekende artikel 21, waarvan lid 1 luidt: ‘Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Ihre Gründung ist frei. Ihre innere Ordnung muß demokratischen Grundsätzen entsprechen. Sie müssen über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben.’¹⁰⁾ Doel van de vermelding in de grondwet was vaak ook een wettelijke basis te geven aan de overheidssubsidie voor politieke partijen, die in de jaren zestig van de vorige eeuw op gang kwam.¹¹⁾

Anno 2023 kan worden geconstateerd dat in Europa het traditionele liberale beginsel van non-regulering van de politieke partij vrijwel is verdwenen.¹²⁾ Slechts een klein aantal landen houdt nog aan dit uitgangspunt vast – niet toevallig alle geconsolideerde democratieën: naast het Verenigd Koninkrijk, dat geen grondwet kent, gaat het om België, Denemarken, Ierland en Nederland (zie tabel 9.1). Het is opmerkelijk dat in Nederland – zoals hierboven al aangeduid – naar verwachting over enige tijd wel een Wet op de politieke partijen zal zijn aangenomen (die verder gaat dan alleen de subsidiëring van partijen en de regulering van hun financiën), maar dat de partijen niet in de Grondwet worden vermeld. Die figuur is eerder voorgekomen in Bulgarije, Finland, Litouwen, Polen en Portugal, maar daar volgde binnen een paar jaar alsnog hun constitutionele codificatie (afgezien van Finland, waar de grondwettelijke vermelding dertig jaar op zich liet wachten). Gezien het feit dat hierover in Nederland momenteel geen debat wordt gevoerd, lijkt de kans klein dat dat hier ook zal gebeuren.

Tabel 9.1 Grondwettelijke vermelding van politieke partij en introductie partijwetgeving in Europa, 1940-2010

• * 

  De politieke partij werd niet in 2007 voor het eerst in de grondwet van Luxemburg vermeld, zoals in de bron is vermeld, maar in 2008, met de invoering van artikel 32.bis. Zie ook legilux.public.lu/eli/ etat/leg/loi/2008/03/31/n1/jo (geraadpleegd 26 november 2019).

** Het Verenigd Koninkrijk kent geen grondwet zoals alle andere landen die in deze tabel zijn opgenomen.

Bron: Daniela Romée Piccio, Party Regulation in Europe. Country Reports. Working Paper Series on the Legal Regulation of political Parties, nr. 18 (Leiden, 2012), 92; www.partylaw.leidenuniv.nl/uploads/ wp1812.pdf (geraadpleegd 9 september 2019).

Op het eerste gezicht lijkt de internationale trend van constitutionele codificatie geheel voorbij te zijn gegaan aan Nederland. Onze Grondwet kent immers zoals vermeld nog altijd geen bepaling over politieke partijen. Toch hebben meerdere kabinetten, Kamerleden en staatscommissies in de afgelopen eeuw wel degelijk overwogen om daar verandering in te brengen. Hun pogingen stuitten echter telkens op principiële tegenstand. De Nederlandse traditie van non-interventionisme ten aanzien van politieke partijen bleek te sterk.¹³⁾ In de (lange) negentiende eeuw kwam constitutionele codificatie van politieke partijen nog niet ter sprake. Politieke partijen kwamen tegen het einde van de negentiende eeuw op. Toen waren zij nog zo nieuw, dat grondwettelijke verankering niet voor de hand lag. Bovendien werden deze organisaties gewantrouwd. Partijcritici wilden voorkomen dat partijleiders ‘een constitutioneel gewaarborgde autocratische macht’ zouden verkrijgen.¹⁴⁾ Toch konden zij de partijvorming niet stoppen. Sterker nog, de grondwetsherzieningen van 1848 en 1917 hebben onbedoeld bijgedragen aan de opkomst van politieke partijen, door de invoering van respectievelijk het recht op vereniging en vergadering en het evenredige kiesstelsel.¹⁵⁾

Toen de politieke partijen na de introductie van het algemeen kiesrecht en de evenredige vertegenwoordiging op de voorgrond verschenen, rees de vraag of (grond)wettelijke regulering geboden was. Dit begon medio jaren dertig van de vorige eeuw, toen politici en publicisten de democratie wilden beschermen tegen extremistische partijen. In de aanloop naar de grondwetsherziening van 1938 stelde minister van Binnenlandse Zaken Jacob de Wilde (Anti-Revolutionaire Partij, ARP) indirecte maatregelen voor. Zijn hoofddoelwit waren individuele revolutionaire volksvertegenwoordigers. Hij stelde voor dat zij permanent geschorst konden worden als zij zich schuldig maakten aan opruiende Kamertoespraken of strafbare feiten buiten de vergaderzaal. Via een omweg probeerde hij ook hun politieke partij te raken, door hun zetel vacant te laten. Al snel bleek echter dat hier geen twee derde Kamermeerderheid voor te vinden was. Om toch de democratie te kunnen beschermen, vroegen de Sociaal-Democratische Arbeiderspartij (SDAP) en – in mindere mate – de Rooms-Katholieke Staatspartij (RKSP) om expliciete partijwetten, zowel binnen als buiten de Kamer.¹⁶⁾ In het publieke debat liep de sociaaldemocratische jurist George van den Bergh voorop. In 1936 pleitte hij voor partijverboden en een wet op de staatkundige verenigingen. Hij opperde voorzichtig om dit te voorzien van een grondwettelijke basis: ‘Zo men wil, kan men de grondslagen dezer wet in een nieuw lid van artikel 9 van de Grondwet neerleggen, maar bepaald nodig is dit niet.’¹⁷⁾ Ook Van den Berghs voorstel was kansloos. Er bestond geen consensus over de manier om de democratie te beschermen, vanwege principiële onenigheid over de essentie van die democratie.¹⁸⁾

Na de Tweede Wereldoorlog kwam het debat over de grondwettelijke verankering van de politieke partijen pas echt op gang, vooral in de jaren veertig, vijftig en zestig. Deels kwam dat door de aanhoudende roep om een weerbare democratie. Voorkomen moest worden dat een totalitaire politieke partij, zoals de Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei (NSDAP) in Duitsland, de Nationaal-Socialistische Beweging (NSB) of de Communistische Partij van Nederland (CPN), opnieuw de macht kon overnemen. Daarnaast bestond er na de Duitse bezetting een grote behoefte aan staatkundige vernieuwing. Daarbij ontleenden sommigen inspiratie aan buitenlandse grondwettelijke bepalingen over politieke partijen.

Het Nederlandse debat vond voornamelijk plaats in verschillende staatscommissies, maar de grondwettelijke erkenning van politieke partijen was ook daarbuiten onderwerp van gesprek.¹⁹⁾ Sterker nog, deze kwestie werd geagendeerd door de wetenschappelijke bureaus van de Katholieke Volkspartij (KVP) en Partij van de Arbeid (PvdA). Al in 1948 overwoog het katholieke Centrum voor Staatkundige Vorming de constitutionele verankering van politieke partijen om te zorgen dat partijen hun taken vervulden én om misbruik tegen te gaan. Het debat werd nog verder aangezwengeld door de Wiardi Beckmanstichting van de PvdA, die in 1950 wettelijke partijregulering bepleitte.²⁰⁾ In de Tweede Kamer sloot vooral PvdA-fractievoorzitter Marinus van der Goes van Naters zich herhaaldelijk aan bij de roep om een grondwetsherziening. Hij vond dat Nederland het Italiaanse voorbeeld moest volgen:

‘Nu is er in onze Grondwet nog geen erkenning van de politieke partijen opgenomen, misschien zal dat het geval zijn bij de komende Grondwetsherziening. Het nadeel van die grondwettelijke traditie is, dat de politieke partijen tot nu toe in onze wetgeving vrijwel worden genegeerd. Dat is niet goed; de politieke partijen moeten haar [sic] rechten en plichten hebben. […] Er zijn andere landen, die de democratische tradities eigenlijk opnieuw hebben moeten beginnen, omdat die een jaar of dertig onderdrukt zijn geweest. Het is daarom interessant te zien, hoe men b.v. in Italië tracht opnieuw die democratie op te bouwen.’²¹⁾

Vervolgens vroeg Van der Goes’ partijgenoot, minister-president Willem Drees, de staatscommissie-Van Schaik om te reflecteren op de grondwettelijke erkenning van het partijwezen. Die commissie noemde het in 1954 ‘een anomalie, dat de Grondwet thans in geen enkele bepaling gewag maakt van deze partijen’.²²⁾ Voorstanders van dergelijke constitutionele codificatie, zowel binnen als buiten de staatscommissie, betoogden dat de Grondwet een realistisch en compleet beeld moest geven van de bestaande staatsinrichting. Dat betekende dat een artikel over politieke partijen absoluut onmisbaar was, vanwege hun cruciale electorale en bestuurlijke functies. In de ogen van de voorstanders waren politieke partijen belangrijk, maar soms ook gevaarlijk (in het geval van totalitaire partijen). Dat maakte het noodzakelijk om hun rechten én plichten vast te leggen. Op die manier kon de status van politieke partijen verankerd worden, en daarmee konden tegelijkertijd excessen bestreden worden. PvdA-Kamerlid Johan Scheps vertolkte deze partijopvatting in 1955: ‘Juist omdat wij, Mijnheer de Voorzitter, de politieke partijen als middel stellen om het staatkundige leven vorm en inhoud te geven, juist omdat wij de politieke partijen zien in het nationale licht, menen wij, dat de Nederlandse wetgever deze partijen als waardevol heeft te erkennen.’²³⁾

Ondanks het gloedvolle betoog van de staatscommissie-Van Schaik en haar medestanders kwamen politieke partijen niet in de Grondwet van 1956. Het kabinet-Drees III (van PvdA, KVP, ARP en Christelijk-Historische Unie, CHU) beperkte zich tot een gedeeltelijke grondwetsherziening, bij gebrek aan consensus over grootschalige hervormingen.²⁴⁾ Premier Drees noemde de constitutionele codificatie van politieke partijen niet tijdens het Kamerdebat, maar ook deze kwestie was omstreden. Dat bleek uit de discussies in de staatscommissie-Teulings/Donner, die in deze jaren grondwettelijke erkenning én wettelijke regulering van politieke partijen afwees. Vooral partijwetten waren volgens de meeste commissieleden in strijd met de functie van politieke partijen en de staat. Dat maakte grondwettelijke erkenning in het beste geval onnodig en in het slechtste geval risicovol. Co-voorzitter Jan Donner (ARP) waarschuwde dat grondwettelijke verankering de deur kon openen voor onwenselijke wetgeving: ‘Het geven van reliëf aan de partijen door erkenning zou kunnen dwingen in de richting van een regeling. De Overheid zij echter uiterst voorzichtig tegenover levende, uit het volk voortkomende instituten en sture deze niet in een onwenselijke richting.’²⁵⁾ In de Kamer stemde Hendrik Tilanus, leider van de CHU, daar volmondig mee in. De PvdA- en KVP-fracties reageerden juist teleurgesteld op het uitblijven van de beloofde brede grondwetsherziening, maar lieten de kwestie van partijregulering voorlopig rusten.²⁶⁾

Ook tijdens het hernieuwde debat over de grondwetsherziening in de jaren zestig hield de Kamer zich op de vlakte. Het initiatief lag bij het kabinet en twee nieuwe commissies: de Werkgroep-Proeve en de staatscommissie-Cals/Donner. Beide commissies bespraken uit zichzelf de (constitutionele) codificatie van politieke partijen. Daarbij hielden zij rekening met het publieke debat, waarin onvrede heerste over het functioneren van politieke partijen. Een lid van de Werkgroep constateerde in 1964 ‘dat er reeds sluimerende verwachtingen zijn, voorbeeldshalve werd o.a. grondwettelijke erkenning van politieke organisaties genoemd.’²⁷⁾ De meeste leden van de Werkgroep en de staatscommissie-Cals/Donner deelden dit verlangen echter niet. Vooral de jurist André Donner (ARP) sprak zich uit tegen de wettelijke regulering en grondwettelijke verankering van politieke partijen, in navolging van zijn vader die de staatscommissieTeulings/Donner had voorgezeten.²⁸⁾

Na de publicatie van het kritische eindrapport van de staatscommissie-Cals/Donner in 1971 kreeg de grondwettelijke erkenning van de politieke partijen minder aandacht. Wel kwam er een proces van niet-constitutionele ‘sluipende codificatie’ van de partijen op gang die hen slechts impliciet raakte, zoals de invoering van indirecte subsidies.²⁹⁾ Toch verdween de grondwettelijke vermelding van de politieke partijen niet geheel van de parlementaire agenda. Opnieuw voerden tegenstanders de boventoon. Vooral de christendemocraten en de Volkspartij voor Vrijheid en Democratie (VVD) eisten van de regering dat de partijen niet vermeld zouden worden in de Grondwet. Het kabinet-Den Uyl (met bewindspersonen afkomstig uit de PvdA, KVP, ARP, D66 en de Politieke Partij Radikalen, PPR) stelde hen gerust in 1975 in een toelichting op zijn grondwetherzieningsbeleid: ‘De visie dat het beeld, dat de Grondwet van onze staatsinrichting geeft, niet reëel is zolang daarin over de politieke partijen wordt gezwegen, kunnen de ondergetekenden niet delen. Aan de Grondwet behoeft niet de eis te worden gesteld, dat zij een volledig beeld geeft van onze staatsorganisatie.’³⁰⁾ Vier jaar later verzekerde ook het kabinet-Van Agt-I (van CDA en VVD): ‘Wij onderschrijven de met name in de beschouwing van de zijde van de V.V.D.-fractie naar voren komende mening, dat de vrijheid van politieke partijvorming zo min mogelijk door regelingen mag worden aangetast of beperkt.’³¹⁾ Op verzoek van de PvdA-fractie gaf de regering een overzicht van buitenlandse grondwettelijke bepalingen, maar waarschuwde zij meteen dat navolging niet paste bij het Nederlandse staatsbestel.³²⁾

De critici van constitutionele codificatie hadden duidelijk heel andere opvattingen over de Grondwet, de staat en de politieke partijen dan de voorstanders. De tegenstanders betoogden dat zowel de constitutie als de overheidsbemoeienis zo beknopt mogelijk moesten zijn. Dat hing samen met hun overtuiging dat politieke partijen zo veel mogelijk vrijheid verdienen, omdat zij op de eerste plaats maatschappelijke organisaties met een mobilisatie-, articulatie- en aggregatiefunctie waren. Net als de voorstanders van constitutionele codificatie, spraken de tegenstanders van partijregulering hun waardering uit voor politieke partijen. Zij hadden echter een heel andere partijopvatting.³³⁾

Alleen de PvdA-, D66- en PPR-fracties sputterden nog kort tegen in de jaren zeventig. Toen zij vertegenwoordigd waren in het kabinet-Den Uyl lieten zij de zaak rusten, maar nadat zij eenmaal in de oppositie waren beland, betreurden zij dat constitutionele codificatie onbespreekbaar was geworden. Daarbij hanteerden zij dezelfde argumenten als de voorstanders in de voorgaande decennia. Zo klaagde Laurens Jan Brinkhorst (D66) in 1979: ‘Het is op zichzelf gewenst dat onze Grondwet zo veel mogelijk de realiteit van het staatkundig bestel reflecteert. Daar behoren politieke partijen, als wezenskenmerken van de parlementaire democratie, ook toe.’³⁴⁾ Hij hoopte bovendien dat een grondwettelijke vermelding een afweermiddel vormde tegen mogelijke toekomstige antidemocratische politieke partijen. Deze fracties drongen echter niet lang aan. De PPR en de PvdA krabbelden zelfs snel terug, terwijl D66 de prioriteit gaf aan maatregelen die kiezers buiten de politieke partijen om meer invloed gaven op het politieke proces. Daarom legde het drietal zich erbij neer dat de Grondwet van 1983 geen politieke partijen vermeldde.³⁵⁾

Na 1983 ging het debat over staatkundige vernieuwing evenwel door. De nadruk lag daarbij op vergroting van de politieke participatie. Vanaf de jaren negentig kwam er ook nieuwe aandacht voor wettelijke partijregulering. De grondwettelijke verankering van de politieke partijen daarentegen kwam slechts af en toe ter sprake. De kabinetten en nieuwe staatscommissies wilden geen oude koeien uit de sloot halen.³⁶⁾ In 1991 dwong de Tweede Kamer de commissie-De Koning en de commissie-Deetman wel om te reflecteren op de positie van politieke partijen, maar beide commissies grepen terug op het traditionele non-interventionisme. Volgens hen was ‘verbetering van de relatie tussen de kiezers en de politieke partijen geen zaak voor regelgeving door de overheid.’³⁷⁾ Ook de Nationale Conventie stond in 2006 maar kort stil bij de rol van de politieke partijen.³⁸⁾

In 2009 vond het kabinet-Balkenende IV (van CDA, PvdA en ChristenUnie), op advies van de Raad van State, het weer tijd om de grondwettelijke positie van politieke partijen te onderzoeken om op die manier de democratie weerbaarder te maken. De Tweede Kamer wist echter te voorkomen dat de staatscommissie-Thomassen zich over partijregulering boog. De Kamer was niet per definitie tegen partijregulering, maar vond dat dit een aangelegenheid was voor het parlement en het kabinet.³⁹⁾ In 2011 maakte minister Piet Hein Donner (CDA) alweer een einde aan de discussie, door te laten weten dat hij niets voelde voor grondwettelijke verankering, net zoals de Raad voor het Openbaar Bestuur (RoB): ‘De Rob merkt terecht op dat politieke partijen particuliere organisaties zijn die niet tot de Nederlandse Staat behoren. Juist bij de opneming van politieke partijen in de Grondwet zou een beeld kunnen ontstaan dat dit wel het geval is.’⁴⁰⁾ Donner herhaalde de argumenten van zijn grootvader Jan en vader André, twee van de invloedrijkste critici van constitutionele codificatie in de voorgaande decennia. Ook de in 2017 ingestelde staatscommissie-Remkes vond grondwettelijke verankering – zonder nadere argumentatie – ‘niet direct nodig’ en concentreerde zich op de invoering van een wet op de politieke partijen.⁴¹⁾ De kabinetten Rutte III en IV (beide bestaande uit VVD, CDA, D66 en ChristenUnie) namen deze aanbeveling over; de grondwettelijke vermelding van de politieke partijen kwam in het geheel niet ter sprake.⁴²⁾

Politieke partijen spelen een cruciale rol in de representatieve democratie. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de meeste landen in Europa gedurende de tweede helft van de twintigste eeuw in hun Grondwet een bepaling over de partijen hebben opgenomen, vaak gevolgd door een meer specifieke partijwet. Hoewel in Nederland zo’n partijwet in voorbereiding is, kent ons land geen constitutionele codificatie van politieke partijen.

Er is wel regelmatig over gesproken, vooral op initiatief van sociaaldemocraten en katholieken. Dat debat maakte een golfbeweging door, met piekmomenten in de jaren dertig, (vooral) in de jaren vijftig en (in mindere mate) in de periode rond de eeuwwisseling. Die ontwikkeling vertoont enige parallellen met de internationale trend: in de negentiende eeuw was er nog geen sprake van, maar in de periode na de Tweede Wereldoorlog werd de constitutionele codificatie van de politieke partij in veel landen in Europa onderwerp van gesprek. Deze golfbeweging valt deels samen met de wisselende roep om een weerbare democratie. Daarnaast kwam de behoefte aan grondwettelijke verankering voort uit de opvatting dat politieke partijen waardevolle publieke, semi-statelijke organisaties zijn, en dat de Grondwet zo compleet mogelijk moet zijn. Volgens de voorstanders moest de Grondwet basiselementen van het constitutionele bestel vastleggen en de bevoegdheden van de actoren in dat bestel verankeren. Politieke partijen behoorden in hun ogen tot die hoofdrolspelers.

Deze gedachtegang stuitte echter telkens op principiële tegenstand. De opvattingen over de functie van de Grondwet, politieke partijen en de staat liepen te veel uiteen. Vooral de ARP en VVD bleven van mening dat de overheidsbemoeienis beperkt moest zijn. Volgens hen waren politieke partijen primair private, maatschappelijk organisaties die zo veel mogelijk vrijheid verdienen. Bovendien streefden zij naar een beperkte Grondwet. Naast de principiële weerstand valt het uitblijven van een constitutionele verankering te verklaren door de dynamiek van het debat. Bij gebrek aan consensus werden de ambities van verschillende kabinetten getemperd. In de jaren vijftig was er veel animo voor een bepaling, maar het momentum verdween in de aanloop naar de gedeeltelijke grondwetsherziening van 1956. In de jaren vijftig en zestig hielden verschillende staatscommissies, onder aanvoering van Jan en André Donner (ARP), de constitutionele codificatie tegen. Ook in de decennia daarna echoden hun tegenargumenten in het parlementaire debat.

Het is opvallend dat er anno 2023 nauwelijks gesproken wordt over grondwettelijke erkenning, terwijl er een voorstel ligt om tot een wettelijke partijregulering te komen. De huidige radiostilte staat in schril contrast met het debat over constitutionele verankering, dat al zo’n eeuw geleden is begonnen. Een hervatting van dit debat is echter alleszins de moeite waard. Politieke partijen spelen zoals gezegd een grote publieke rol in onze representatieve democratie. Het is dan ook opmerkelijk dat de Grondwet hun bestaan negeert en daarmee een onrealistisch en niet volledig beeld geeft van ons staatkundige werkelijkheid. Heldere regels kunnen de rechtsgelijkheid en de weerbaarheid van de democratie versterken – bijvoorbeeld door de politieke partijen te verplichten om transparant te zijn over hun inkomsten. Tegelijkertijd verdienen de partijen een zo ruim mogelijke vrijheid om zich naar eigen inzicht te organiseren en zo optimaal bij te dragen aan de vrije politieke wilsvorming.⁴³⁾ Een grondwettelijke verankering van partijen zou niet alleen hun plichten (met name transparantie) kunnen markeren, maar ook hun rechten garanderen, en dan in de eerste plaats hun (organisatie)vrijheid. Op die manier zou een constitutionele vermelding kunnen bijdragen aan de waardevolle balans tussen de onafhankelijkheid van politieke partijen en heldere regulering.⁴⁴⁾

1 Gert-Jan Leenknegt, ‘Artikel 50 – Vertegenwoordiging. Wetenschappelijk commentaar’, zie www. nederlandrechtsstaat.nl/grondwet/inleiding-hoofdstuk-3-staten-generaal/artikel-50-vertegenwoordiging (geraadpleegd 8 augustus 2023). Zie verder Eva van Vugt, ‘Artikel 50: volksvertegenwoordiging’, in: Afshin Ellian en Bastiaan Rijpkema (red.), Een nieuw commentaar op de grondwet, Amsterdam 2022, p. 295-309. Van direct-democratische elementen is in de Nederlandse Grondwet geen sprake: referenda, volksinitiatieven of de rechtstreekse verkiezing van de burgemeesters bijvoorbeeld komen er niet in voor, net zomin overigens als het begrip volkssoevereiniteit.

2 Zie in meer algemene zin Anika Gauja, Political Parties and Elections. Legislating for Representative Democracy, Farnham 2010, p. 23.

3 Eric Barendt, An Introduction to Constitutional Law, Oxford 1998, p. 149.

4 Zie Gerrit Voerman, Gohar Karapetian en Sam Maasbommel (red.), Wie regelt, beperkt? De ontwerp-Wet op de politieke partijen en de traditie van het non-interventionisme, Den Haag 2023.

5 Deze paragraaf is deels gebaseerd op Gerrit Voerman, Gerhard Hoogers en Sebastiaan van Leunen, Van Denemarken tot Duitsland. Regulering van politieke partijen in een aantal Westerse landen, Groningen 2020, p. 6-10; zie: pure.rug.nl/ws/portalfiles/portal/127416935/2020_rapport_van_denemarken tot_duitsland. pdf.

6 Ingrid van Biezen, ‘The Constitutionalization of Political Parties in Post-war Europe’, in: Ingrid van Biezen en Hans-Martien ten Napel (red.), Regulating Political Parties. European Democracies in Comparative Perspective, Leiden 2014, p. 93-117, op p. 93.

7 Gauja, Political Parties and Elections, p. 23-25.

8 Van Biezen, ‘The Constitutionalization of Political Parties’, p. 100. Zie ook Lauri Karvonen, ‘Legislation on Political Parties: A Global Comparison’, in: Party Politics 13(4), 2007, p. 437-455, op p. 442-443.

9 Idem, p. 105. Art. 21 regelde ook het verbod van partijen.

10 ‘Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschlands. Art. 21’, zie www.gesetze-im-internet.de/gg/art_21. html (geraadpleegd 19 juni 2023).

11 Van Biezen, ‘The Constitutionalization of Political Parties’, p. 99.

12 Fernando Casal Bértoa, Daniela R. Piccio en Ekaterina R. Rashkova, ‘Party Laws in Comparative Perspective’, in: Van Biezen en Ten Napel (red.), Regulating Political Parties, p. 119-147, op p. 119. Zij halen als voorbeeld de richtlijnen aan die zijn opgesteld door de European Commission for Democracy Through Law (de zogeheten ‘Venice Commission’) van de Raad van Europa. Deze aanbevelingen ‘offer a clear indication of the degree to which greater intervention in political parties’ affairs is currently being sought’. Zie ook Ingrid van Biezen en Gabriela Borz, The Place of Political Parties in National Constitutions. A Europan Overview. Working Paper Series on the Legal Regulation of Political Parties, nr. 1, Leiden 2009; zie: www.partylaw.leidenuniv.nl/uploads/wp0109.pdf (geraadpleegd 9 september 2019).

13 Deze paragraaf is deels gebaseerd op Joris Gijsenbergh en Ronald Tinnevelt, ‘Politieke partijen’ in: Ellian en Rijpkema (red.), Een nieuw commentaar op de Grondwet, p. 27-47, een publicatie in het kader van het Programma Fonds Staatsman Thorbecke-project ‘Politieke partijen tussen vrijheid en gebondenheid’. In tegenstelling tot die bijdrage legt deze paragraaf meer nadruk op parlementaire debatten tussen 1848 en het heden (in plaats van de staatscommissies tot aan 1971).

14 Pieter Cort van der Linden tijdens het Eerste Kamerdebat over de grondwetsherziening van 1917, geciteerd in Jasper Loots, Voor het volk, van het volk. Van districtenstelsel naar evenredige vertegenwoordiging, Amsterdam 2004, p. 123-144. Zie ook Remieg Aerts, Thorbecke wil het. Biografie van een staatsman, Amsterdam 2018, p. 394-396.

15 Ruud Koole en Gerrit Voerman, ‘De partijorganisatie in de “eeuw van de massa”’, in: Rudy Andeweg en Monique Leyenaar (red.), Alle stemmen tellen! Een eeuw algemeen kiesrecht, Amsterdam 2018, p. 93-115, op p. 94-101.

16 Handelingen II 1934/35, 1826-1827; Handelingen II 1936/37, Kamerstukken II, 105, nr. 1, 17-18, 20; Carel Goseling e.a., Een onderzoek omtrent wijziging van ons staatsbestel. Rapport, uitgebracht aan het bestuur der R.K. Staatspartij, door een commissie uit den raad van studie en documentatie dier partij, Den Haag 1936, p. 49; vgl. J.A.O. Eskes, Repressie van politieke bewegingen in Nederland. Een juridisch-historische studie over het Nederlandse publiekrechtelijke verenigingsrecht gedurende het tijdvak 1798-1988, Zwolle 1988, p. 245-246.

17 George van den Bergh, ‘De democratische Staat en de niet-democratische partijen’, rede uitgesproken bij de aanvaarding van het hoogleraarsambt aan de Universiteit van Amsterdam op 28 september 1936 door mr. G. van den Bergh, Amsterdam 1936, p. 29.

18 Joris Gijsenbergh, ‘Democratie en gezag: extremismebestrijding in Nederland, 1917-1940’ (diss. Nijmegen; n.g.), 2017, p. 116-122 en 126-136.

19 Vgl. Remco Nehmelman, ‘Regels voor de partij. Het moeizame leerstuk van de regulering van politieke partijen’, in: Hansko Broeksteeg en Ronald Tinnevelt (red.), Politieke partijen als anomalie van het Nederlandse staatsrecht, Deventer 2015, p. 31-45, op p. 41-43.

20 A.A.M. Struycken e.a., Wettelijke regeling der politieke partijen. Ontwerprapport van de CommissieStruycken, ingesteld door het Centrum voor Staatkundige Vorming, Den Haag 1948, p. 4 en 10; R. Kranenburg, Een statuut voor politieke partijen. Rapport van de Dr Wiardi Beckman-Stichting, Amsterdam 1950.

21 Handelingen II 1950/51, 1762.

22 Staatscommissie-Van Schaik, Eindrapport van de staatscommissie tot herziening van de Grondwet, Den Haag 1954, p. 8 en 55-56.

23 Handelingen II 1955/56, 2321. Zie ook Gijsenbergh en Tinnevelt, ‘Politieke partijen’.

24 Handelingen II 1954/55, 86, 120; Karin van Leeuwen, Uit het spoor van Thorbecke. Grondwetsherziening en staatsvernieuwing in Nederland, 1883-1983, Amsterdam 2013, p. 71-72.

25 Notulen van staatscommissie-Teulings/Donner, subcommissie politieke partijen, vergadering van 10 maart 1954, p. 4. Zie ook staatscommissie-Teulings/Donner, Eindrapport van de staatscommissie van advies inzake het kiesstelsel en wettelijke regeling der politieke partijen, Den Haag 1958, p. 48-51. Zowel het rapport als de notulen zijn te raadplegen op resources.huygens.knaw.nl/grondwetscommissies/ onderzoeksgids/gids/commissie/2990764568.

26 Handelingen II 1955/56, p. 409, 696-697, 700-704; Handelingen II 1958/59, p. 65.

27 Notulen van Werkgroep-Proeve, vergadering van 22 april 1964, 2, resources.huygens.knaw.nl/grond wetscommissies/onderzoeksgids/gids/commissie/2215384161. Zie ook Adriaan C. de Ruiter, Damiaan H.M. Meuwissen en Jacob H. Beekhuis, Over de Proeve, Den Haag 1966-1969; Van Leeuwen, Uit het spoor van Thorbecke, p. 75-85 en 103-114.

28 Werkgroep-Proeve, Proeve van een nieuwe grondwet, Den Haag 1966, p. 101; Staatscommissie-Cals/Donner, Eindrapport van de Staatscommissie van Advies inzake de Grondwet en de Kieswet, Den Haag 1971, p. 97.

29 Ruud Koole, De opkomst van de moderne kaderpartij. Veranderende partijorganisatie in Nederland (1960- 1990), Utrecht 1992, p. 231; Laurens Dragstra, Enige opmerkingen over partijfinanciering. De regelgeving voor publieke en private financiering van politieke partijen in Nederland en Duitsland nader bekeken en beoordeeld, Nijmegen 2008.

30 Handelingen I 1974/75, Kamerstukken II, 12944, nr. 75a, 6.

31 Handelingen II 1978/79, Kamerstukken II, 14222, nr. 7, 7.

32 Handelingen II 1978/79, Kamerstukken II, 14222, nr. 7, 9-10.

33 Van Leeuwen, Uit het spoor van Thorbecke; Ruud Koole, ‘Dilemmas of regulating political finance, with special reference to the Dutch case’, in: Van Biezen en Ten Napel (red.), Regulating political parties, p. 45-69, op p. 59-60; Commissie Veling, Het publieke belang van politieke partijen, Den Haag 2018, p. 18.

34 Handelingen II 1979/80, 2065.

35 Handelingen II 1979/80, 1952, 2065, 2071, 2742; Joris Gijsenbergh, ‘Van ontploffen tot reguleren. De visie van D66 op partijregulering (1966-2022)’, Idee, 43(215), 2022, p. 25-29, op p. 26-28.

36 Handelingen II 1980/81, 307; Handelingen II 1981/82, Kamerstukken II, 17100, nr. 45, 2, 5.

37 Handelingen II 1992/93, Kamerstukken II, 21427, nr. 36-37, 70. Zie ook Handelingen II 1990/91, 3614, 3666; Handelingen II 1993/94, Kamerstukken II, 21427, nr. 101, 11.

38 Handelingen II 2004/05, Kamerstukken II, 30184, nr. 1; Nationale Conventie, Hart voor de publieke zaak, Den Haag 2006, p. 38-39.

39 Handelingen II 2007/08, Kamerstukken II, 31570, nr. 3; Handelingen II 2007/08, Kamerstukken II, 31570, nr. 6; Handelingen II 2007/08, Kamerstukken II, 31570, nr. 9; Handelingen II 2007/08, Kamerstukken II, 31570, nr. 8; Remco Nehmelman, ‘De regulering van politieke partijen in Nederland’, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 4(2), 2013, p. 130-150, op p. 140; Bettie Drexhage en Remco Nehmelman, De constitutionele positie van politieke partijen in Nederland. Met een toegift over hun constitutionele positie in de Europese Unie. Preadviezen 2010 voor de Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van België en Nederland, Den Haag 2010, p. 45-115, op p. 55.

40 Handelingen II 2010/11, Kamerstukken II, 32634, nr. 6. Zie ook Raad voor het Openbaar Bestuur, Democratie vereist partijdigheid. Politieke partijen en formaties in beweging, Den Haag 2009, p. 9 en 51-52.

41 Staatscommissie parlementair stelsel, Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans, Amsterdam 2018, p. 229-231.

42 Handelingen II 2018/19, Kamerstukken II, 32752, nr. 54, 3-4; Handelingen II 2019/20, Kamerstukken II, 35300- VII, nr. 123.

43 Advies van de Kiesraad over het voorstel van wet op de politieke partijen (27 maart 2023), www. kiesraad.nl/adviezen-en-publicaties/adviezen/2023/4/3/advies-over-voorstel-van-wet-op-de-politiekepartijen.

44 Voerman, Karapetian en Maasbommel (red.), Wie regelt, beperkt?; Gijsenbergh en Tinnevelt, ‘Politieke partijen’, p. 47