Bundel 23: 8. De Grondwet en het kiesrecht; een voltooide ontwikkeling of niet?

Verkiezingen leveren een fundamentele bijdrage aan het bestaan van een democratisch bestuur. Door middel van verkiezingen kiezen burgers hun vertegenwoordigers en kunnen zij deze verantwoordelijk houden voor de keuzes die deze vertegenwoordigers maken. Hiervoor is wel vereist dat er sprake is van daadwerkelijke keuze voor kiezers tussen kandidaten, partijen of beleid. Daar waar het verkiezingsproces competitief is en kandidaten of partijen dwingt om verantwoording af te leggen over wat ze gedaan hebben en van plan zijn te gaan doen, zorgen verkiezingen ervoor dat er gediscussieerd wordt over de belangrijke vraagstukken in een samenleving. Daarmee dragen verkiezingen ook bij aan politieke vorming van burgers en zorgen ze ervoor dat regeringen moeten reageren op de wil van het volk. Verkiezingen en daarmee het kiesrecht zijn dus een hoeksteen van een democratie.

Vanwege het grote belang van het kiesrecht en de vertaling daarvan in een kiesstelsel voor het functioneren van de democratische rechtsstaat moeten de hoofdnormen hiervan in de Grondwet worden vastgelegd. Het gaat daarbij ten eerste om de vraag wie mag deelnemen aan de verkiezingen, wie heeft het actief en passief kiesrecht, en ten tweede om de vraag op welke wijze de stemmen worden omgezet in zetels, het kiesstelsel. Daarbij is relevant dat juist vastleggen van deze onderwerpen in de Grondwet de aangewezen manier is om te voorkomen dat ze al te gemakkelijk door de heersende meerderheid, dan wel het zittende bestuur gewijzigd kunnen worden. Immers, daarmee zou een heersende meerderheid zijn macht kunnen consolideren, door bijvoorbeeld bepaalde groepen kiezers uit te sluiten van het stemrecht, dan wel het stelsel zo aan te passen dat het voor andere kandidaten dan wel partijen onmogelijk wordt om gekozen te worden. Het nadeel hiervan is wel dat het wijzigen van het kiesrecht en het kiesstelsel daarmee nagenoeg onmogelijk is geworden. Het zijn immers de leden van de huidige Kamers, gekozen op grond van de geldende bepalingen, die in twee lezingen met uiteindelijk een tweederdemeerderheid moeten instemmen met deze wijzigingen. Zoals weleens werd verzucht: ‘Over het Kiesstelsel praten met de Tweede Kamer is alsof je praat met de kalkoen over het Kerstdiner. Het gaat over henzelf en de vraag of Kamerleden wel of niet herkozen worden.’¹⁾

In deze bijdrage wordt daarom allereerst gekeken welke normen de Grondwet op deze twee punten, het kiesrecht en het kiesstelsel bevat en hoe deze in de afgelopen 175 jaar zijn gewijzigd. Vanwege de omvang van deze bijdrage beperkt dit overzicht zich met name tot de verkiezingen van de Eerste en Tweede Kamer. Daarna volgt een korte bespreking van enkele andere onderwerpen die in de Grondwet zijn opgenomen die het kiesrecht betreffen. De belangrijkste vraag die vervolgens aan de orde komt is uiteraard of de Grondwet op dit punt als ‘af’ moet worden beschouwd of niet. Uit het stuk zal blijken dat het antwoord op die vraag in de ogen van de auteur negatief moet worden beantwoord. Hierbij wordt gewezen op de kwestie van het besluiten over geschillen over het verkiezingsproces en met name de vaststelling van de uitslag, de vraag wat de grondwettelijke grenzen zijn van de evenredige vertegenwoordiging in het licht van de steeds weer opkomende roep om meer verbinding tussen kiezer en gekozene,²⁾ maar ook om een kiesdrempel en de afbakening van het kiesrecht tot Nederlanders boven de 18 jaar.³⁾ De bijdrage sluit daarom af met de conclusie dat ondanks de lange ontwikkeling van dit onderwerp niet verwacht kan worden dat hier sprake is van een ‘rustig bezit’.

8.2.1 De Grondwet van 1848

Voor 1848 kende Nederland geen directe verkiezingen, maar slechts indirecte. In 1844 werd een voorstel ingediend door negen Kamerleden om directe verkiezingen in te voeren. Dit voorstel werd door de Kamer afgewezen, onder meer op grond van het argument dat burgers die van staatszaken weinig weet hadden en ook daarin niet geïnteresseerd waren, toch kiesrecht zouden krijgen. Ook pasten directe verkiezingen volgens enkele Kamerleden niet bij de zeden of het karakter van de Nederlandse natie, met name omdat het zou betekenen dat de Koning zich zou moeten voegen naar de meerderheid van de vertegenwoordiging en dus de wil van het volk.⁴⁾ De instelling van de commissie onder leiding van Thorbecke, voorstander van direct kiesrecht, in 1848 zorgde echter voor een doorbraak op dit punt. Tegenstanders wezen op de ongeschiktheid van de kiezers tot het doen van goede keuzes en op de ongeïnteresseerdheid van veel kiezers, met als risico omkoping, bedrog of lage opkomsten. Desondanks stelde de regering voor om het algemeen kiesrecht in te voeren, met een census, die ervoor moest zorgen dat alleen diegenen kiesrecht zouden krijgen die een zodanige welstand genoten dat ze belang hadden bij het handhaven van de maatschappelijke orde. Onder druk van de publieke opinie en de Koning werd het voorstel binnen een dag in de Kamer behandeld en aangenomen. De tekst van artikel 76 luidde:

‘De leden der Tweede Kamer worden in de kiesdistricten, waarin het Rijk verdeeld wordt, gekozen door de meerderjarige ingezetenen, Nederlanders, in het volle genot der burgerlijke en burgerschapsregten, en betalende in de directe belastingen eene som, die, overeenkomstig met de plaatselijke gesteldheid, doch niet beneden het bedrag van f 20, noch boven dat van f 160, in de kieswet zal worden vereischt.’

Het kiesstelsel dat werd ingevoerd bestond dus uit kiesdistricten, waarbij een kandidaat de absolute meerderheid van de geldige stemmen in het district moest behalen. Wanneer geen van de kandidaten daarin slaagde, volgde een herstemming tussen de twee kandidaten met de meeste stemmen. De invulling van de districten werd overgelaten aan de Kieswet. Wel regelde de Grondwet dat per 45.000 inwoners er één Kamerlid moest zijn.

De tekst van de Grondwet van 1848 sloot niet expliciet uit dat vrouwen ook het kiesrecht zouden kunnen uitoefenen. Voor 1848 was er zelfs sprake van een vorm van vrouwenkiesrecht, namelijk dat van weduwen, wiens huishoudens kwalificeerden voor het kiesrecht. Zij konden dit echter niet zelf uitoefenen, maar moesten dit overdragen aan een meerderjarige zoon. Het feit dat de Grondwet de mogelijkheid van vrouwenkiesrecht in het midden liet, leidde er toe dat Aletta Jacobs in 1883 een poging deed om in Amsterdam als kiezer geregistreerd te worden voor de gemeenteraad. De gemeente wees dit verzoek af en stelde dat de geest van de wet duidelijk was; het kiesrecht behoorde alleen aan mannen toe. Aletta Jacobs ging in beroep en toen dat afgewezen werd, in cassatie bij de Hoge Raad. Die wees arrest op 18 mei 1883. In het arrest staat: ‘dat de rechtbank dienaangaande terecht heeft beslist dat het ten eenenmale onaannemelijk is, dat het in de bedoeling van den Nederlandschen wetgever bij de herziening der Grondwet in 1848 zoude hebben gelegen om, in afwijking van destijds bestaande toestanden en geldende beginselen van Staatsrecht, het stemrecht aan vrouwen toe te kennen; Dat toch, ware deze uitbreiding van het kiesrecht door den wetgever beoogd, dit allergewichtigst beginsel ongetwijfeld in duidelijke en ondubbelzinnige termen in de Grondwet en dienvolgens in de Kieswet van 1850 zoude zijn uitgesproken, wat echter niet is geschied.’⁵⁾

Met betrekking tot de Eerste Kamer regelde de Grondwet dat deze bestond uit 39 leden die werden gekozen door de Provinciale Staten, waarbij de Grondwet zelf bepaalde hoeveel leden per provincie werden gekozen. Daarnaast stelde de Grondwet eisen aan het passief kiesrecht, een Eerste Kamerlid moest behoren tot de ‘hoogst aangeslagenen in de rijks-directe belastingen’.

8.2.2 Grondwet van 1887

In 1887 werd, in navolging van het bovengenoemde arrest, expliciet in de Grondwet vastgelegd dat het kiesrecht uitsluitend toekwam aan mannelijke meerderjarige ingezetenen. Daarnaast werd de hoogte van de census niet langer in de Grondwet zelf geregeld, maar in de Kieswet. Hetzelfde gold voor de leeftijd van meerderjarigheid, hoewel de Grondwet daarbij wel een minimumleeftijd vastlegde van 23. Het artikel kwam te luiden:

‘De leden der Tweede Kamer worden regtstreeks gekozen door de mannelijke ingezetenen, tevens Nederlanders, die de door de kieswet te bepalen kenteekenen van geschiktheid en maatschappelijken welstand bezitten en den door die wet te bepalen leeftijd, welke niet beneden drie en twintig jaren mag zijn, hebben bereikt.’

Naast de mogelijkheden die dit artikel bood om bij wet het kiesrecht uit te breiden, werden voor het eerst ook uitsluitingsgronden voor het kiesrecht in de Grondwet opgenomen. Allereerst werden bedeelden of degenen die onderstand ontvingen van de gemeente uitgesloten. Daarnaast werd de mogelijkheid geopend dat de rechter bij rechterlijke uitspraak het verlies van het kiesrecht kon uitspreken. Personen die in de gevangenis of hechtenis verbleven, waren automatisch uitgesloten, net als personen die onder curatele stonden. Ten slotte kon in de Kieswet het kiesrecht van militairen beneden de rang van officier tijdelijk worden opgeschort gedurende de tijd dat deze militairen onder de wapens verbleven.

Met betrekking tot het kiesstelsel veranderde deze Grondwet minder; de verkiezing via districten bleef gehandhaafd. Wel werd in de Grondwet vastgelegd dat er voortaan sprake zou zijn van honderd Kamerleden. De vastlegging van dit aantal gebeurde naar aanleiding van de discussies die steeds losbarstten bij het invoegen van nieuwe zetels omdat de bevolking sneller groeide dan verwacht; moesten voor nieuw te kiezen Kamerleden districten in het leven worden geroepen, of werden deze toegevoegd aan bestaande districten? Dit laatste kon omdat de Kieswet ook de mogelijkheid van meervoudige districten kende. Vanwege de mogelijkheid van kieswetgeografie, ook wel gerrymandering genoemd, was het maken van districten en het verdelen van zetels daarover een politiek gevoelige kwestie. Vanaf 1896 werd daarom in de Kieswet geregeld dat voortaan alleen gebruik werd gemaakt van enkelvoudige districten.

Voor de Eerste Kamer veranderde slechts de omvang, deze ging van 39 naar 50 leden. Daarnaast verviel de eis voor het passief kiesrecht die betrekking had op de hoogte van de belasting die een lid moest betalen.

8.2.3 De grondwetten van 1917 en 1922

De Grondwet van 1917 bracht op beide terreinen, het kiesrecht en het kiesstelsel, een grote verandering. In 1913 trad het kabinet-Cort van der Linden aan. Dit kabinet stelde zich als voornaamste taak de invoering van het algemeen kiesrecht. In 1915 werd hierover in het parlement gesproken en bleek dat algemeen mannenkiesrecht nagenoeg op unanieme instemming zou kunnen rekenen. Wel was hiervoor een koppeling nodig met de financiële gelijkstelling van het openbaar en bijzonder lager onderwijs. In ruil voor deze gelijkstelling toonden de christelijke partijen zich bereid mee te werken aan de invoering van het algemeen kiesrecht. Artikel 80 van de Grondwet van 1887 werd zo gewijzigd, dat het zinsdeel, dat het bepalen van de kentekenen van geschiktheid en maatschappelijke welstand opdroeg aan de wetgever, kwam te vervallen. Daarnaast opende het nieuwe artikel 80 de mogelijkheid om vrouwen bij wet het actief kiesrecht toe te kennen.

Op het punt van het kiesstelsel was de verandering nog radicaler. Het enkelvoudige districtenstelsel werd vervangen door een stelsel van evenredige vertegenwoordiging, waarbij de zetels voortaan werden verdeeld op basis van het aantal stemmen dat een partij in het hele land had gehaald. Cort van der Linden motiveerde de noodzaak van de invoering van evenredige vertegenwoordiging als volgt:

‘De partijen en hare fractiën zijn niet meer groepeeringen van kiezers die de leiding aanvaarden van bekende staatslieden: het zijn geworden groeperingen van kiezers die zelve de richting van het staatsbeleid bepalen.’ Daarom moeten ‘de verschillende schakeeringen van het politieke en rechtsbewustzijn van het volk, welke zich in de partijen consolideeren, in het parlement in dezelfde relatieve kracht tot uiting komen, die zij in het volk zelf kunnen ontwikkelen.'⁶⁾

Hoewel tegenstanders van het nieuwe stelsel wezen op de gevaren van almachtige partijbesturen die in plaats van de kiezers zouden bepalen wie er in de Tweede Kamer kwam door middel van de samenstelling van de kandidatenlijsten, was voor de liberalen aanpassing ondenkbaar. Dit zou immers het zorgvuldige compromis tussen onderwijsvrijheid, invoering van het algemeen mannenkiesrecht en aanpassing van het kiesstelsel in gevaar brengen. Het stelsel van evenredige vertegenwoordiging werd daarom ingevoerd.

Voor de Eerste Kamer vond in 1917 een deconstitutionalisering plaats van de verdeling van zetels over de provincies. In het nieuwe artikel werd, naast de omvang van 50 leden, slechts geregeld dat de leden worden verkozen door de Staten der provinciën op de wijze bij de wet te bepalen.

Op 3 juli 1918 werden de eerste verkiezingen op basis van deze wijzigingen gehouden. Na de verkiezingen trad het christelijk kabinet-Ruijs de Beerenbrouck aan. Dit kabinet gaf aan geen noodzaak te zien om gebruik te maken van de door de Grondwet geboden mogelijkheid om het kiesrecht ook aan vrouwen toe te kennen. De linksliberalen onder leiding van Marchant besloten daarop met een initiatiefwetsvoorstel te komen. Dit wetsvoorstel werd op 10 juli 1919 door de Eerste Kamer aangenomen. Bij de grondwetsherziening van 1922 werd daarom ook het algemeen kiesrecht voor vrouwen grondwettelijk verankerd.

Met betrekking tot de Eerste Kamer werd voorgesteld om ook voor deze Kamer het stelsel van evenredige vertegenwoordiging in te voeren, met behoud van de indirecte verkiezing. De Eerste Kamer zou niet langer per provincie worden gekozen, maar de stemmen van alle Statenleden zouden voortaan bij elkaar worden geteld. De Tweede Kamer ging hiermee akkoord, maar de Eerste Kamer had bezwaren tegen het loslaten van de directe band met de provincies. Daarnaast waren veel leden bevreesd dat de Tweede en Eerste Kamer dan te veel op elkaar zouden gaan lijken. De Eerste Kamer verwierp daarom dit voorstel. Uiteindelijk werd in de Grondwet slechts toegevoegd dat de verkiezing voortaan op den grondslag van evenredige vertegenwoordiging moest plaatsvinden.

8.2.4 Grondwet van 1938

Nadat het beginsel van evenredige vertegenwoordiging in de Grondwet was opgenomen, rees al snel de vraag hoe dit begrip precies moest worden uitgelegd. In 1934 wilde de regering een einde maken aan de aanzienlijke hoeveelheid kleine partijen in de Tweede Kamer. Van de veertien partijen die bij de verkiezingen van 1933 zetels haalden, waren er 115 zes met slechts één zetel. De regering stelde daarom voor om een kiesdrempel in te voeren, die inhield dat alleen partijen die ten minste drie maal de kiesdeler hadden gehaald, werden toegelaten tot de Tweede Kamer. De Tweede Kamer achtte dit echter in strijd met de grondwettelijke bepaling over de evenredige vertegenwoordiging. Bij de grondwetsherziening van 1938 werd vervolgens de zinsnede ‘binnen door de wet te stellen grenzen’ aan artikel 53 toegevoegd om, zoals de regering toelichtte: ‘den gewonen wetgever iets meer armslag te geven bij de uitwerking van het evenredig kiesrecht, in dien zin, dat hij niet verplicht zal zijn, de wiskundige evenredigheid zoo dicht mogelijk te benaderen’.7 Het uitgangspunt bleef evenwel een zo evenredig mogelijke verdeling van zetels naar aanleiding van de uitgebrachte stemmen. In latere discussies is dit bevestigd, waarbij weliswaar werd gesteld dat de bewoordingen ‘binnen door de wet te stellen grenzen’ een stelsel van een gering aantal kiesdistricten mogelijk zouden maken, maar dat een stelsel waarin per kiesdistrict slecht drie à vier zetels te verdelen waren, ongrondwettig zou zijn. Ook een verdeling van twaalf à dertien zetels per kiesdistrict was niet in overeenstemming met de Grondwet, aldus de regering destijds.⁸⁾

8.2.5 Grondwetten van 1956, 1963 en 1972

De Grondwet van 1956 bracht voor het kiesrecht en het kiesstelsel geen verandering, behalve dan dat de omvang van de Tweede en Eerste Kamer veranderde. De Tweede Kamer bestond voortaan uit 150 leden, de Eerste Kamer uit 75 leden. De voornaamste motivering hiervoor was de uitbreiding van het takenpakket van de overheid, die met name na de Tweede Wereldoorlog in gang was gezet. Zoals de regering zelf opmerkte, betrof het hier wel een betrekkelijk willekeurig gekozen ledenaantal.⁹⁾

Ook de grondwetten van 1963 en 1972 bevatten geen grote inhoudelijke wijzigingen. Wel werd de groep kiesgerechtigden steeds verder uitgebreid, door een verlaging van de minimumleeftijd voor het verkrijgen van kiesrecht, in 1963 naar 21 jaar en in 1972 naar 18 jaar.

8.2.6 Grondwet van 1983

In 1983 was wel sprake van een aantal significante wijzigingen. De eerste was het vastleggen van het actief en passief kiesrecht als grondrecht. Tot 1983 stond het actief en passief kiesrecht niet in het hoofdstuk over de grondrechten. Weliswaar waren deze rechten gewaarborgd via andere bepalingen, waaronder de artikelen 54-56, 129 en 130, maar desondanks meende de regering, in navolging van het advies van de staatscommissie Cals-Donner dat opname in de grondrechtencatalogus wenselijk was.¹⁰⁾ Om die reden werd artikel 4 in de Grondwet opgenomen, dat luidt: ‘Iedere Nederlander heeft gelijkelijk recht de leden van algemeen vertegenwoordigende organen te verkiezen alsmede tot lid van deze organen te worden verkozen, behoudens bij de wet gestelde beperkingen en uitzonderingen.’

De formulering van het kiesrecht is dat van een klassiek grondrecht. Het is echter van een wat andere aard dan andere klassieke grondrechten, in de zin dat voor de uitoefening van dit grondrecht het niet afdoende is dat de overheid zich onthoudt van optreden. Voor het kiesrecht is juist noodzakelijk dat de overheid met enige regelmaat verkiezingen organiseert. Opvallend is dat dit wellicht duidelijker blijkt uit de vergelijkbare verdragsbepaling van artikel 3 Eerste Protocol EVRM, dat immers de verdragsluitende partijen verplicht om met redelijke tussenpozen vrije en geheime verkiezingen te organiseren. Deze norm moet ingelezen worden in artikel 4 Grondwet, wil dit artikel daadwerkelijk van betekenis zijn.

Uit de totstandkomingsgeschiedenis van dit artikel blijkt dat de reikwijdte van de term ‘algemeen vertegenwoordigende organen’ bepaald wordt aan de hand van de aard en omvang van het takenpakket van het orgaan. Het gaat hierbij om organen die een ‘algemeen veld van belangenbehartiging’ bestrijken.¹¹⁾ Om die reden vallen de beide Kamers van de Staten-Generaal, de Provinciale Staten en de gemeenteraden wel onder dit artikel, maar de waterschappen niet.¹²⁾

Uit de term ‘gelijkelijk’ volgt dat de stem van iedere kiezer evenveel gewicht dient te hebben. Dit wordt ook wel het principe van ‘one man, one vote, one value’ genoemd. De opname van het kiesrecht als grondrecht kan worden geduid als een vastlegging van een basiselement van het constitutioneel bestel.

In 1983 werd tevens in de Grondwet vastgelegd dat verkiezingen bij geheime stemming worden gehouden. Uit de totstandkoming blijkt dat dit recht van een kiezer om in het geheim te stemmen niet alleen geldt ten opzichte van de overheid, maar ook ten opzichte van anderen. Het stemgeheim zorgt ervoor dat iedere kiezer vrij is om te stemmen wat hij wil. Het gaat om een recht; er vloeit geen verplichting uit voort voor kiezers om hun stem ook daadwerkelijk geheim te houden.¹³⁾

De herziening leidde ook tot de uitbreiding van het kiesrecht op twee punten. Allereerst kreeg de wetgever de mogelijkheid het kiesrecht voor de verkiezingen van de Tweede Kamer (en daarmee het Europees Parlement) toe te kennen aan Nederlanders die buiten Nederland wonen. Voor gemeenteraadsverkiezingen werd juist geregeld dat niet-Nederlandse ingezetenen mee mogen stemmen (art. 130). Daarnaast werden de beperkingsgronden sterk teruggebracht. Hierbij bleven alleen strafrechtelijke uitsluiting en uitsluiting van personen die onder curatele waren gesteld over. De voornaamste reden die hiervoor gegeven werd, was het grondrechtelijk karakter van het kiesrecht. Daarbij past een terughoudend gebruik van uitsluitingsgronden.¹⁴⁾ Het belang van het kiesrecht voor het functioneren van de staatsinstellingen rechtvaardigde volgens de regering wel het handhaven van deze twee uitsluitingsgronden.¹⁵⁾ Nieuw ten opzichte van de eerdere regeling was dat voor uitsluiting van het kiesrecht voortaan altijd een rechterlijke uitspraak vereist was. De laatste uitsluitingsgrond, die van onder curatele gestelden, werd overigens bij de grondwetsherziening van 2008 geschrapt. De aanleiding hiervoor was een uitspraak van 29 oktober 2003 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State,¹⁶⁾ waarin deze oordeelde dat de categoriale uitsluiting van personen die wegens wilsonbekwaamheid onder curatele waren gesteld weliswaar niet in strijd was met artikel 25 van het Internationaal Verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten (IVBPR), maar dat in een concreet geval deze uitsluiting wel onredelijk kon zijn.¹⁷⁾ Sindsdien is alleen nog de strafrechtelijke uitsluiting opgenomen in de Grondwet.

8.2.7 De Grondwetten van 2017 en 2022

In 2017 en 2022 werden geen wijzigingen aangebracht in het kiesrecht of het kiesstelsel voor de Tweede Kamer. Wel werden de bepalingen voor de Eerste Kamer aangepast. De herziening van de Grondwet in 2017 regelde dat voor de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer naast de Provinciale Staten voortaan ook leden van de kiescolleges van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba meestemmen. Daarmee is het kiesrecht voor de Eerste Kamer uitgebreid naar de inwoners van deze openbare lichamen. In 2022 volgde een nog verdergaande wijziging, waarbij ook voor de Eerste Kamer het vereiste van het ingezetenschap in Nederland voor het kiesrecht werd losgelaten. Niet-ingezeten Nederlanders kunnen sindsdien stemmen voor het kiescollege voor niet-ingezeten Nederlanders. Ook dit kiescollege stemt mee voor de samenstelling van de Eerste Kamer.

8.3.1 Geschillen over verkiezingen (art. 58)

In 1815 is artikel 94 in de Grondwet opgenomen, dat sindsdien niet meer gewijzigd is qua inhoud. Het artikel, nu artikel 58, bepaalt dat elke Kamer de geloofsbrieven van haar nieuwbenoemde leden onderzoekt en geschillen beslist die zien op de geloofsbrieven of de verkiezing zelf. Uit dit artikel volgt dat het parlement als enige bevoegd is om een oordeel te geven over geschillen die zien op het verloop van de stemming en de vaststelling van de uitslag. Toetsing hiervan door een rechter of een andere onafhankelijke instantie is niet mogelijk. Achtergrond van het artikel is dat besluiten over het verkiezingsproces te politiek zijn om aan een rechter over te laten. Echter, naar aanleiding van de Mugemangango-uitspraak van het EHRM, waarin het Hof uiteenzet dat onderdeel van de verplichting van artikel 3 Eerste Protocol EVRM is dat verkiezingsgeschillen moeten worden beslecht door een instantie waarvan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid voldoende geborgd is, lijkt het tijd om dit artikel te heroverwegen.¹⁸⁾ Dat is ook in lijn met aanbevelingen die zijn gedaan door waarnemingsmissies van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE).¹⁹⁾ Hierbij rijst uiteraard wel de vraag wat een geschikt orgaan zou zijn om in dergelijke, potentieel zeer politiek gevoelige zaken, te beslissen en hoe de onafhankelijkheid van zo’n orgaan geborgd moet worden. In veel andere landen is hiervoor het constitutioneel hof aangewezen, maar dat heeft Nederland (vooralsnog) niet. Een andere mogelijkheid zou zijn om deze zaken, net als de kieswetzaken waartegen wel beroep openstaat, neer te leggen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Ook zou gedacht kunnen worden aan een specifiek in te richten rechterlijke instantie hiervoor, met bijvoorbeeld leden van de Hoge Raad en de Afdeling bestuursrechtspraak.

Los van de vraag welk orgaan geschikt zou zijn, is ook de praktische invulling hiervan een aandachtspunt. De termijnen in het verkiezingsproces zijn vaak kort en het is onwenselijk dat een rechterlijk oordeel over de geldigheid van de uitslag lang op zich laat wachten. Dat kan immers leiden tot een afnemend vertrouwen van de kiezers in de integriteit van het proces. Een dergelijke deadline was een van de redenen waarom het Hooggerechtshof van de Verenigde Staten in de zaak Bush v. Gore in 2000 besloot tot het stoppen van de hertellingen in Florida.²⁰⁾ Een andere relevante vraag is wat de bevoegdheid van de aangewezen rechter zou moeten zijn. In het Verenigd Koninkrijk kan een rechter de verkiezing ongeldig verklaren, met als gevolg dat deze opnieuw gehouden moet worden. In een districtenstelsel is dat uitvoerbaar, gelet op het beperkte karakter van een dergelijke herstemming. Ook heeft dit beperkte gevolgen voor de samenstelling van het parlement als geheel. In een stelsel van evenredige vertegenwoordiging met feitelijk één district, zoals Nederland, is dit echter veel lastiger.

8.3.2 Delegatie (art. 59)

Artikel 59 bepaalt dat alles, wat verder het kiesrecht en de verkiezingen betreft, bij de wet wordt geregeld. Hoewel de tekst delegatie door de wetgever niet uitsluit, blijkt uit de parlementaire geschiedenis van dit artikel en de uitwerking daarvan dat hiervan terughoudend gebruik moet worden gemaakt. Zo overwoog de regering bij de herziening van de Kieswet in 1989:

‘Voor de Kieswet geldt hierbij nog de bijzonderheid dat deze wet in al zijn onderdelen vorm geeft aan het fundamentele grondwettelijke recht van de burgers om de leden van algemeen vertegenwoordigende organen te kiezen en als lid daarvan te worden gekozen. Het belang van dit recht brengt een vrij grote mate van detaillering van de verschillende regelingen in de wet zelf mee. Dit wordt blijkens het eindverslag door de aan het woord zijnde leden ook onderkend. Voor regeling in het Kiesbesluit en bij ministeriële regeling blijven dan alleen punten over die als detailpunten van administratieve en procedurele aard zijn te beschouwen.’²¹⁾

Deze lijn is sindsdien gehandhaafd en is zichtbaar in de mate van detaillering van de Kieswet.

Mede gelet op het belang van het kiesrecht en de verkiezingen voor de democratische rechtsstaat, zal over dit onderwerp altijd gediscussieerd worden, door de samenleving en dus ook door de (Grond)wetgever. In Nederland gaat het, naast het hierboven genoemde punt van de rechterlijke toetsing van onder meer de uitslag met name over twee punten.

8.4.1 Band kiezer-gekozene

Het stelsel van evenredige vertegenwoordiging met één landelijk district heeft als grootste pluspunt de vertegenwoordiging van minderheden in het parlement. Ook kleine groepen kunnen in dit stelsel zetels halen. Het heeft echter ook twee belangrijke nadelen waarover de laatste jaren meer gesproken wordt. Het eerste probleem is dat het stelsel niet leidt tot een voelbare band tussen kiezer en gekozene, zoals wel aan de orde in een stelsel met districten. Een ander nadeel waar veel op gewezen wordt, is de ‘versplintering’ van het parlement. Het gaat te ver om in deze bijdrage uitvoerig in te gaan op deze onderwerpen en de voorgestelde maatregelen, waaronder de steeds vaker genoemde kiesdrempel.²²⁾ Wel is hierbij van belang dat de grondwettelijke grenzen van het begrip evenredige vertegenwoordiging in het oog worden gehouden. Het staat buiten kijf dat dit beginsel geen evenredigheid in wiskundige zin betekent. Die evenredigheid wordt nimmer gehaald. Ook nu zijn partijen in het parlement oververtegenwoordigd, omdat er altijd partijen deelnemen die wel stemmen halen, maar geen zetels. Ook het systeem van restzetelverdeling leidt tot een inbreuk op de absolute evenredigheid. In de jaren zeventig van de vorige eeuw zijn discussies gevoerd over verkiezingen in gesloten districten op grond van evenredige vertegenwoordiging, dus zonder compensatie op basis van de in het gehele land uitgebrachte stemmen.²³⁾ Een dergelijk stelsel werd over het algemeen grondwettig geacht. De vraag wanneer bijvoorbeeld een kiesdrempel daarmee ongrondwettig zou zijn, is niet glashelder.²⁴⁾ Wel is hierbij de jurisprudentie van het EHRM relevant. Zo oordeelde het Hof eerder dat een kiesdrempel van 10% excessief is.²⁵⁾ Daarnaast is het natuurlijk maar de vraag of een kiesdrempel daadwerkelijk effectief is in het tegengaan van versplintering, nu dit niet voorkomt dat Kamerleden zich na de verkiezingen afsplitsen van een partij. Om aan dat laatste iets te kunnen doen, is zeker aanpassing van de Grondwet nodig.²⁶⁾

8.4.2 Uitbreiding kiesrecht voor jongeren

Daarnaast zijn er ook in de ontwikkeling van het kiesrecht zaken die mogelijk (weer) op tafel zullen komen. Het meest genoemde, recente, voorbeeld is de verlaging van de kiesgerechtigde leeftijd naar 16 jaar.²⁷⁾ Voorstanders van de verlaging van de kiesgerechtigde leeftijd wijzen op de volgende voordelen. Ten eerste zou verlaging van de leeftijd opkomstverhogend kunnen werken. Onderzoek in andere landen waarbij een verlaging heeft plaatsgevonden, zoals Oostenrijk, wijzen echter uit dat dit effect niet optreedt.²⁸⁾ Ook uit onderzoek in Nederland blijkt dat jongeren zelf niet erg enthousiast zijn over dit idee.²⁹⁾

Daarnaast zou een leeftijd van 16 jaar het voordeel hebben dat de jongeren dan kiesrecht krijgen als ze nog op school zitten en het daarmee gekoppeld zou kunnen worden aan het burgerschapsonderwijs. Ten slotte wordt als argument genoemd dat een verlaging noodzakelijk is, omdat het huidige beleid grote gevolgen heeft voor de toekomst van jongeren, maar deze niet mogen meestemmen en meebeslissen daarover. Hoewel dit laatste correct is, is in de ogen van de auteur de leeftijd van 16 jaar dan wel arbitrair. Er kunnen immers ook jongeren zijn van 12 jaar die al zodanig interesse hebben in de politiek dat zij graag willen stemmen en het huidige beleid heeft ook voor kinderen grote gevolgen, niet alleen in de toekomst, maar ook nu al. Een enkele auteur pleit daarom ook wel voor het toekennen van het stemrecht aan alle kinderen, waarbij de ouders dit kunnen uitoefenen tot de leeftijd dat het kind het zelf wil en kan. Een op het eerste oog elegante oplossing, die echter wel tot gevolg heeft dat mensen met kinderen er een aantal jaren een extra stem bij krijgen. Kortom, ook op dit punt zal de grondwetgever zich goed moeten bezinnen op de eventuele gevolgen van een aanpassing.

De wijzigingen van de Grondwet die zien op het kiesrecht zien voor het grootste deel op de vraag wie geschikt is en daarmee in staat moet zijn om mee te werken aan de samenstelling van de volksvertegenwoordiging en wie daar niet toe behoren. Hierbij speelden twee criteria: een persoon moest belang hebben bij maatschappelijke rust en orde of men moest geschikt zijn voor het maken van de juiste keuzes. Het eerste criterium zie je met name terug in de wijzigingen tot 1917, waarbij de census op grond van materiële gronden hiervoor als toetssteen werd gebruikt. Na 1917 speelde deze vraag geen rol meer en ging het met name om de vraag op welke leeftijd een persoon ‘volwassen’ genoeg was om mee te kunnen stemmen. De laatste jaren, vanaf 1983, ging de discussie spelen of ingezetenschap een noodzakelijk vereiste moest zijn voor kiesrecht. Met de laatste wijziging uit 2022, waarbij ook voor de Eerste Kamer dit vereiste niet meer in de Grondwet staat, heeft de grondwetgever dit beslecht. De ontwikkeling van het algemeen kiesrecht is daarmee een geleidelijke geweest. Een verdere uitbreiding door een verlaging van de kiesgerechtigde leeftijd, zoals hierboven besproken, zou in dat opzicht, ondanks de kritische vragen die hierbij te stellen zijn, wel passen bij de ontwikkelingen van de afgelopen 175 jaar, van een kiesrecht op basis van geschiktheid, naar een grondrecht.³⁰⁾

Daar waar het gaat om het kiesstelsel is de verandering veel minder geleidelijk gegaan dan bij het toekennen van het kiesrecht. Voor de Tweede Kamer was er tot 1917 sprake van een districtenstelsel, daarna van een stelsel van evenredige vertegenwoordiging. Sindsdien is er op dat punt nauwelijks meer discussie geweest bij grondwetsherzieningen; de discussies die hebben plaatsgevonden over het kiesstelsel zagen, zoals hiervoor genoemd, met name op de vraag of er aanpassingen mogelijk waren binnen deze grondwettelijke eis, en zo ja welke. De Eerste Kamer wordt sinds de grondwetsherziening van 1848 getrapt gekozen. Hoewel enige malen bepleit is om te komen tot directe verkiezing van de Eerste Kamer, is hiervoor tot nu toe geen voorstel tot wijziging van de Grondwet voor ingediend. Wel is nog een voorstel tot wijziging van de Grondwet aanhangig in eerste lezing, waarbij teruggekeerd wordt naar de wijze van verkiezing die tot 1983 werd gebruikt. Hierbij wordt elke drie jaar de helft van de leden van de Eerste Kamer voor zes jaar gekozen.

In de ogen van de auteur is er één prangende kwestie waar de grondwetgever zich in ieder geval op korte termijn over zal moeten buigen en dat is de hierboven beschreven kwestie van het toetsen van het verloop van het verkiezingsproces. Het verleggen van deze bevoegdheid van het parlement naar een onafhankelijke instantie zal niet in een achternamiddag gebeuren, gelet op de vele vragen die hierbij rijzen. De gevolgen van de invoering van een dergelijke toetsing en de invloed die dit kan hebben op het vertrouwen van kiezers in de uitslag en daarmee de legitimiteit van het parlement moeten daarbij niet worden onderschat of gebagatelliseerd. Kortom, ondanks de lange ontwikkeling van dit onderwerp is geenszins te verwachten dat het kiesrecht en de verkiezingen een rustig bezit zullen worden

• 1) 

  J. van Pelt, ‘Onder ambtenaren. Verhalen van verandering’, 2013, p. 66.
• 2) 

  Zie bijv. het rapport van de Staatscommissie parlementair stelsel, ‘Lage drempels, Hoge dijken’, p. 108- 122.
• 3) 

  Zie bijv. K. Jacobs, ‘Naar een verdere uitbreiding van het actief stemrecht’, in: R. Andeweg en M. Leyenaar, Alle stemmen tellen! Een eeuw algemeen kiesrecht, 2018, p. 213-220
• 4) 

  F. de Beaufort, P. van den Berg, R. de Jong, H. van der Kolk en P. van Schie, ‘Tussen geschiktheid en grondrecht, de ontwikkeling van het Nederlandse kiesrecht vanaf 1795’, 2018, p. 113-115.
• 5) 

  https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:HR:1883:1.
• 6) 

  Kamerstukken II 1915/16, 226, nr. 4, p. 23.
• 7) 

  Kamerstukken II 1935/36, 477, p. 8.
• 8) 

  Kamerstukken II 1978/79, 14223, nr. 6, p. 3.
• 9) 

  Kamerstukken II 1978/79, 14222, nr. 7, p. 19.

10)Kamerstukken II 1975/76, 13872, nr. 3, p. 26.

11)Kamerstukken II 1975/76, 13872, nr. 4, p. 87.

12)Kamerstukken II 1976/77, 13872, nr. 7, p. 22.

13)Zie ECLI:NL:RBDHA:2014:5657

14)Kamerstukken II 1976/77, 14223, nr. 3, p. 10

15)Kamerstukken II 1978/79, 14223, nr. 6, p. 9; Kamerstukken II 1979/80, 14233, nr. 9, p. 5-8.

16)ABRvS 29 oktober 2003, AB 2003/463.

17)Zie Kamerstukken II 2005/06, 30471, nr. 3, p. 2.

18)https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-203885

19)www.osce.org/odihr/elections/netherlands/493360.

20)Bush v. Gore, 531 U.S. 98 (2000).

21)Kamerstukken II 1988/89, 20264, nr. 18, p. 2

• 22) 

  Zie hierover o.m.: https://stukroodvlees.nl/blindstaren-op-een-hogere-kiesdrempel.
• 23) 

  Kamerstukken II 1978/79, 14223, nr. 6, p. 3-4.
• 24) 

  Zie hierover o.m.: P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, ‘Van Raalte’s Het Nederlandse parlement’, 2000, p. 74, C.A.J.M. Kortmann, ‘De Grondwetsherzieningen 1983 en 1987’, 1987, p. 202 en J.A. van Schagen en H.R.B.M. Kummeling, ‘Proeve van een nieuw kiesstelsel’, 1998.
• 25) 

  EHRM 8 juli 2008, nr. 10226/03 (Yumak en Sadak v. Turkije).
• 26) 

  Dit omdat de Grondwet uitgaat van individueel gekozen volksvertegenwoordigers en niet van zetels die aan partijen toebehoren. 27) Zie bijv. het advies ‘Jong geleerd, oud gedaan’, van de Raad voor het Openbaar Bestuur van 2019 en het concept-partijprogramma van Volt: https://static1.squarespace.com/static/5f82f878bf19dc36c8f0f0c9/t/64f6f8f6920ec900d43e53de/1693907196688/ConceptVerkiezingsprogramma_VoltNederland.pdf, p. 109.
• 28) 

  Zie K. Jacobs, ‘Naar een verdere uitbreiding van het actief stemrecht’, in: R. Andeweg en M. Leyenaar, Alle stemmen tellen! Een eeuw algemeen kiesrecht, 2018, p. 213-220.
• 29) 

  www.ioresearch.nl/actueel/jongeren-staat-niet-te-springen-om-te-stemmen.
• 30) 

  F. de Beaufort, P. van den Berg, R. de Jong, H. van der Kolk en P. van Schie, ‘Tussen geschiktheid en grondrecht, de ontwikkeling van het Nederlandse kiesrecht vanaf 1795’, 2018, p. 349-350.