Bundel 23: 7. Het Nederlandse volk: eenheid en lappendeken

Artikel 50 is een van de belangrijkste artikelen van onze Grondwet, en tevens het oudste. Op een aanpassing naar de moderne Nederlandse spelling na is de tekst sinds 1814 ongewijzigd gebleven: ‘De Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk.’¹⁾ Toch is de betekenis die aan het artikel wordt gegeven in de loop der tijd aanzienlijk veranderd. In deze bijdrage staat de representatie van ‘het gehele Nederlandse volk’ centraal. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen de diverse vormen waarin het volk zich kan manifesteren binnen een grondwet, namelijk als grondwetgevende macht, als kiezer, als vertegenwoordigde en als burger.

Het begint met de intentie van de opstellers van de Grondwet om via artikel 50 de eenheid van het Nederlandse volk te benadrukken en de volksvertegenwoordiging op te dragen om het algemeen belang te dienen. Vervolgens beschrijf ik kort de zeggenschap die burgers via het kiesrecht hebben verworven over de samenstelling van het parlement, waardoor artikel 50 mede een bevestiging is geworden van onze vertegenwoordigende democratie. Daarna ligt de focus op de essentie van politieke vertegenwoordiging: wie worden er nu eigenlijk vertegenwoordigd en wat is de rol van politieke partijen daarin? Tot slot is het woord aan de burger. De Nederlandse Grondwet van de negentiende eeuw was primair gericht op het mogelijk maken van ordentelijk en effectief bestuur over de bevolking, waarbij de nadruk lag op het bestuur zelf.²⁾ Dit roept de vraag op of het niet tijd is om de Grondwet te herzien om burgerparticipatie verder te stimuleren. Daarnaast lijkt het ook hoog tijd om de opdracht om te handelen in het algemeen belang, in plaats van deelbelangen, verder op te poetsen.

7.2.1 Oervolk

Met de woorden ‘We the People’ verankerden de Founding Fathers van de Verenigde Staten de volkssoevereiniteit stevig in hun grondwet. Geen God of koning, maar het volk zelf werd daarmee tot bron van gezag verklaard.³⁾ Ook in andere landen, waaronder Frankrijk en Duitsland, is een ‘oervolk’ ten tonele gevoerd als pouvoir constituant.

Nederland is een van de weinige landen waar de Grondwet de soevereiniteitsvraag onbeantwoord laat, en dit is een bewuste keuze geweest. In de Staatsregeling van de Bataafse Republiek (1798) was het principe van volkssoevereiniteit nog wel opgenomen. Daarin werd gesteld dat ‘[d]e oppermagt berust in de gezamenlijke leden der Maatschappij, Burgers genoemd’.⁴⁾ Maar de turbulente tijd waarin deze regeling tot stand kwam, was geen experiment waar men naar terugverlangde. Zelfs in latere jaren, zoals tijdens de grondwetsherziening van 1848, bleef men huiverig voor een stelsel waarin de legitimiteit van de geformuleerde rechtsorde ontspringt uit de verzameling burgers.⁵⁾ Er bestond echter ook geen consensus over een alternatieve basis, zoals de gratie Gods. ‘De theorieën hebben ons ongelukkig gemaakt’, zo zou Van Hogendorp, een van de belangrijkste opstellers van de Grondwet van 1814, hebben verzucht.⁶⁾ Daarom werd gekozen voor een pragmatische stilte. Hoewel de aangezochte koning soevereiniteit werd toegekend, was dit alleen onder de voorwaarden die in de Grondwet werden gesteld. Er vond geen grondwetgevende conventie plaats en er ontbraken ronkende teksten als ‘wij, het Nederlandsch Volk’. De Grondwet van 1814 ontleende zijn rechtskracht simpelweg aan de instemming van een vergadering van 600 notabelen.⁷⁾

7.2.2 Eenheid

Het volk kreeg wel een plaats in de Grondwet als onderwerp van vertegenwoordiging, in wat wij nu kennen als artikel 50: ‘De Staten-Generaal vertegenwoordigen het geheele Nederlandsche volk.’ Gezien de beperkte macht van de Staten-Generaal destijds, betekende dit niet dat hiermee alsnog de soevereiniteit tot handelen bij het volk werd gelegd. Het doel van dit artikel was van een andere aard. Het diende om Nederland te bevestigen als unitaire staat en vervolgens het parlement te lanceren als vertegenwoordigend lichaam.

Eeuwenlang functioneerde Nederland als een federatie van zeven provincies. Hoewel er een zekere mate van ‘nationaal bewustzijn’ bestond, lag het bestuurlijk zwaartepunt bij de afzonderlijke Provinciale Staten. Onder Frans bewind werd de lappendeken tot eenheid gesmeed, wat veel effectiever bleek. Na de nederlaag van Napoleon besloot men dan ook om niet terug te keren naar de situatie van vóór 1795, maar om Nederland vorm te geven als eenheidsstaat. Artikel 50 Grondwet rechtvaardigt deze keuze, doordat het ‘in het helderst daglicht’ verklaart ‘dat het Nederlandsche volk één volk is’.⁸⁾ De eenheid van het volk werd verder versterkt door zijn vertegenwoordiging in één orgaan, de StatenGeneraal. Want het is zoals de zeventiende-eeuwse Engelse filosoof Thomas Hobbes liet zien in zijn befaamde boek Leviathan: een veelheid aan mensen wordt tot eenheid gesmeed wanneer zij wordt vertegenwoordigd door één entiteit.⁹⁾

Meer dan twee eeuwen later is het verbindende streven dat artikel 50 behelst wat naar de achtergrond verdwenen. De eenheidsstaat is aanvaard en de taken van de volksvertegenwoordiging zijn sterk veranderd. Artikel 50 wordt onverminderd van belang geacht, maar nu meer als grondwettelijke bevestiging van de vertegenwoordigende democratie (zie par. 7.3.1) en vanwege de opdracht die het bevat voor de volksvertegenwoordigers (zie par. 7.2.3).

7.2.3 Algemeen belang

Artikel 50 draagt het parlement op om het ‘geheele Nederlandsche volk’ te vertegenwoordigen. In de tijd dat de tekst voor het eerst werd opgenomen in de Grondwet, werden de leden van de Tweede Kamer nog getrapt gekozen door de Provinciale Staten.¹⁰⁾ Daarmee was het niet denkbeeldig dat zij provinciale deelbelangen zouden dienen ten koste van de eenheidsstaat. Of dat zij vooral de zaak van de elite zouden bepleiten ten nadele van de grote groep niet-kiesgerechtigden. Artikel 50 vraagt van volksvertegenwoordigers om niet een specifieke achterban te bedienen, maar het algemeen belang van het ‘gehele Nederlandse volk’. Ook voor Johan Rudolph Thorbecke school daarin de wezenlijke betekenis van deze bepaling: een volksvertegenwoordiger kan dan gekozen zijn door enkelen, maar hij vertegenwoordigt allen.¹¹⁾ Dit komt overeen met de opvatting van de Brits-Ierse filosoof en politicus Edmund Burke: ‘You choose a member, indeed; but when you have chosen him he is not member of Bristol, but he is a member of Parliament.’ ¹²⁾

De opdracht om het algemeen belang te dienen wordt ondersteund door het lastverbod dat in de Grondwet van 1848 als volgt was geformuleerd: ‘De leden stemmen, elk volgens eed en geweten, zonder last van of ruggespraak met hen, die benoemen.’¹³⁾ Het verbod, tegenwoordig vastgelegd in artikel 67, derde lid, maakt duidelijk dat een vertegenwoordiger geen spreekbuis is van de kiezer en creëert afstand tussen kiezers en gekozenen.

7.3.1 Kiesrecht

Het idee van representatie was lange tijd niet gekoppeld aan het kiesrecht. De Nederlandse bevolking werd vertegenwoordigd door de Staten-Generaal, zonder dat zij zeggenschap had over de samenstelling van dit orgaan. Er werd niet dóór, maar vóór het volk geregeerd. In 1848 begon hier langzaam verandering in te komen tegen de achtergrond van sociale en politieke onrust. Er werd gezocht naar manieren om het gezag van de Tweede Kamer te versterken en daarmee ook een daadkrachtiger optreden van de regering mogelijk te maken. Directe verkiezingen werden gezien als een goed middel voor dit doel. Ook Thorbecke, die aanvankelijk tegen dit idee was geweest, raakte hiervan overtuigd. Als gevolg werd bij de grondwetsherziening van 1848 bepaald dat de Tweede Kamer voortaan rechtstreeks gekozen zou worden,¹⁴⁾ zij het dat het aantal kiesgerechtigden in eerste instantie beperkt was.

Het kiesrecht werd aanvankelijk alleen toegekend aan mannen die voldoende vermogend waren.¹⁵⁾ Men veronderstelde dat zij een zekere mate van onafhankelijkheid hadden en daarmee het best in de positie waren om kandidaten te selecteren die zouden doen wat goed was voor de gehele Nederlandse bevolking.¹⁶⁾ In de loop der tijd vond er geleidelijk een uitbreiding van het kiesrecht plaats. Zo kregen mannen stemrecht als zij over bepaalde ‘kenteekenen van geschiktheid en maatschappelijke welstand’ beschikten, waaronder het hebben van een opleiding. De grootste verandering vond echter plaats in 1917, toen de Grondwet werd gewijzigd om onder meer het algemeen mannenkiesrecht in te voeren en de grondwettelijke belemmeringen voor het algemeen vrouwenkiesrecht weg te nemen. Sinds 1919 hebben alle Nederlanders boven de kiesgerechtigde leeftijd stemrecht.¹⁷⁾ Daarmee kwam een einde aan de bevoogdende representatieopvatting van vertegenwoordiging vóór het volk, en werd het ideaal gehuldigd van een volksvertegenwoordiging ván het volk.

Door deze veranderingen in het kiesrecht, in combinatie met de toegenomen bevoegdheden van de Staten-Generaal, heeft artikel 50 van de Grondwet een aanvullende betekenis gekregen. Het vormt de constitutionele bevestiging dat Nederland een vertegenwoordigende democratie is: via zijn vertegenwoordigers heeft de bevolking de volle zeggenschap over het staatsbestel. Misschien is deze ontwikkeling voldoende om de kwestie van de volkssoevereiniteit maar verder te laten rusten.

7.3.2 Kiesstelsel

In 1917 werd niet alleen het stemrecht, maar ook het kiesstelsel ingrijpend gewijzigd. Voorheen vonden de verkiezingen voor de Tweede Kamer plaats in districten, waarbij afgevaardigden pas waren gekozen als zij een absolute meerderheid behaalden: de ‘winner-takes-all’. De eerste decennia waarin deze verkiezingen plaatsvonden bestonden er nog geen politieke partijen. Kandidaten voerden voornamelijk persoonlijke campagnes, soms ondersteund door lokale kiesverenigingen. Eenmaal verkozen werkten ze losjes samen in Kamerclubs van gelijkgezinden, zonder gebonden te zijn aan een specifiek politiek programma. Het waren Kamerleden met een persoonlijk mandaat, die ‘elk zelfstandig het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigden’.¹⁸⁾

Met het toenemen van het aantal kiesgerechtigden, nam ook de coördinatie door de kiesverenigingen toe. Op de belangrijkste maatschappelijke scheidslijnen die zich het eind negentiende eeuw manifesteerden, groeiden zij uit tot massapartijen. Zij ontwikkelden eigen visies op het algemeen belang van Nederland, waarin een brede belangen afweging plaatsvond vanuit een specifiek ideologisch gedachtegoed. Maar in de Tweede Kamer kwam deze verscheidenheid nog onvoldoende tot zijn recht. In de praktijk bleken daar vooral veel liberalen te zitten. Als gevolg streefden calvinisten, katholieken en socialisten naar erkenning van partijdigheid bij de representatie en naar een naar ‘waarheid’ samengestelde Tweede Kamer die de veelheid aan meningen beter zou weerspiegelen, kortom: naar evenredige vertegenwoordiging.¹⁹⁾

Uiteindelijk is het besluit om over te gaan naar evenredige vertegenwoordiging tamelijk geruisloos verlopen in de slipstream van het algemeen kiesrecht, zo concludeert historicus Jasper Loots. Het enthousiasme van de socialisten als vocale voorstanders was getaand toen zij zich realiseerden dat zij na de invoering van het algemeen kiesrecht juist meer baat zouden hebben bij een absoluut meerderheidsstelsel, terwijl voormalige tegenstanders nu het stelsel van evenredige vertegenwoordiging omarmden als een noodzakelijke correctie op het algemeen kiesrecht. Evenredige vertegenwoordiging zou kunnen helpen om te voorkomen dat de stem van minderheden helemaal zou worden gesmoord. Het is vanuit die gedachte dat in Nederland, in tegenstelling tot veel andere landen, nooit gekozen is voor een kiesdrempel.²⁰⁾

7.4.1 Bijzondere belangen

Met de invoering van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging werden politieke partijen verantwoordelijk voor het opstellen van kandidatenlijsten, en daarmee voor de rekrutering van volksvertegenwoordigers en bestuurders. Het heeft hun rol aanzienlijk versterkt. Ook de verwachting over hoe politici zich moesten gedragen veranderde. ‘Tegenover onpartijdigheid, zakelijkheid en distantie kwamen partijdigheid, emoties en lotsverbondenheid te staan.’²¹⁾ De Franse politicoloog Bernard Manin spreekt over een overgang van parlementarisme (waarin vertrouwen werd gegeven aan onafhankelijke volksvertegenwoordigers) naar een partijendemocratie (waarin vertrouwen werd belegd in politieke partijen).²²⁾

Deze veranderingen hebben de vertegenwoordigende opgave van Kamerleden gelaagder gemaakt. Ze vertegenwoordigen de eenheid van de Nederlandse bevolking, maar zijn nu ook de representanten van een politieke partij, van een politieke fractie en een eigen kiezersgroep. Dit kan wel eens leiden tot het idee dat volksvertegenwoordigers ieder slechts een deel van het volk vertegenwoordigen en de Staten-Generaal alleen als optelsom het gehele Nederlandse volk: de Staten-Generaal als lappendeken. We zien dat terug in campagneslogans die uitgaan van particuliere belangenbehartiging, zoals ‘Handen af van ons Pensioen’²³⁾ of in partijomschrijvingen als ‘De stem van en voor het platteland’.²⁴⁾

In principe hoeft het verwoorden van bijzondere belangen niet strijdig te zijn aan de opdracht die artikel 50 van de Grondwet meegeeft aan de volksvertegenwoordiging, omdat een goede afweging over wat in het algemeen belang is vereist dat alle verschillende perspectieven in beeld zijn. Het is daarom begrijpelijk dat ondergesneeuwde belangen soms extra in het licht worden gezet. Maar uiteindelijk moeten alle partijen bereid zijn om een brede belangenafweging te maken die verder gaat dan het simpelweg uitruilen van afzonderlijke deelbelangen. Om deze opdracht uit artikel 50 Grondwet sterker te benadrukken, lijkt het verstandig om een oude eed nieuw leven in te blazen.

Op dit moment leggen Kamerleden bij hun aantreden alleen de zuiveringseed af. Daarin verklaren zij dat zij geen geschenken of gunsten hebben ontvangen om benoemd te worden, en dat zij ook geen giften of beloften zullen accepteren om iets te doen of na te laten bij de uitoefening van hun ambt.²⁵⁾ Samen met de regels over stemonthouding en openbaarmaking van nevenfuncties brengt dit al tot uitdrukking dat het (stem)gedrag van Kamerleden niet beïnvloed mag worden door specifieke belangen. Maar het vereiste om op te komen voor het algemeen belang gaat een stap verder en verdient expliciete aandacht.

In de Grondwet van 1814 bevatte de eed die volksvertegenwoordigers aflegden bij de aanvaarding van hun ambt deze verwijzing nog wel: ‘Ik zweer, (belove) dat ik eerst en boven al de grondwet der Vereenigde Nederlanden zal onderhouden en handhaven; dat ik wijders de onafhankelijkheid van den Staat, de vrijheid en de welvaart van deszelfs Ingezetenen, met alle mijne krachten, bevorderen zal, zonder aanzien van provinciale of van eenige andere dan algemeene belangen.’ Door het opnieuw introduceren van een moderne variant van deze eed zullen parlementariërs zich committeren om zich in te zetten voor wat rechtvaardig is voor de gehele Nederlandse bevolking, al zullen de opvattingen over wat rechtvaardig is verschillen.

De nieuwe eed biedt daarnaast de kans om te benadrukken dat Kamerleden ook een verantwoordelijkheid hebben ten opzichte van toekomstige generaties. Veel beslissingen die vandaag de dag genomen worden, zullen een aanzienlijke impact hebben op het leven van onze kinderen en daaropvolgende generaties. Een verwijzing naar toekomstige generaties in de eed kan het bewustzijn vergroten van de verantwoordelijkheid om bij besluitvorming niet alleen naar de korte termijn te kijken, maar ook naar de langetermijneffecten. In zekere zin wordt daarmee de toekomstige bevolking onder de reikwijdte van artikel 50 geïnterpreteerd.

7.4.2 Afspiegeling

Het stelsel van evenredige vertegenwoordiging dat werd ingevoerd met de grondwetswijziging van 1917 leidde tot een groter palet aan verschillende stemmen uit de samenleving in de Staten-Generaal dan eerst, maar alsnog vormt het geen perfecte afspiegeling. En dat kan ook niet anders.

Kiezers zijn oneindig divers en uniek in hun geschiedenis, belangen en toekomstdromen. Een parlement kan daarmee nooit een exacte weergave zijn van de gehele bevolking. Dat is ook niet het doel van politieke vertegenwoordiging. Politiek draait om het creëren van verbinding.²⁶⁾ In een permanente wisselwerking met kiezers geven vertegenwoordigers vorm aan een visie, en mobiliseren daarmee een electoraat dat zich mede door de gedeelde herkenning in de boodschap tot een meer coherente groep vormt.²⁷⁾

Decennialang weerspiegelde de samenstelling van de Tweede Kamer voornamelijk de verzuilde samenleving. Politieke vertegenwoordiging vond plaats langs de scheidslijnen die ook in andere maatschappelijke domeinen, zoals het onderwijs, de media en de vakverenigingen, domineerden. Mensen met verschillende achtergronden voelden zich met elkaar verbonden door gedeelde waarden en een gezamenlijk verhaal, en zagen deze vertegenwoordigd in het parlement. Daarbij bleef overigens ook de regionale diversiteit van Nederland zichtbaar, omdat de indeling naar zuilen een regionaal patroon kende: ‘de rooms-katholieken in het zuiden, de orthodox-protestanten in de Biblebelt, de liberalen in de handelssteden en de socialisten in de fabriekssteden en -gebieden’.²⁸⁾ Inmiddels zijn de traditionele zuilen versplinterd. Individualisering en ontkerkelijking hebben geleid tot een sterk afgenomen binding met politieke partijen en een toenemende volatiliteit in het stemgedrag. Het is een enorme uitdaging geworden om met een onderscheidende visie een brede groep aan te spreken en te mobiliseren.²⁹⁾

De maatschappelijke uitdagingen waar we voor staan zijn enorm, van het in goede banen leiden van de digitale revolutie, het tegengaan van de groeiende sociale ongelijkheid tot het beperken van klimaatverandering en verlies aan biodiversiteit. Maar waar ten tijde van het opbouwen van de welvaartsstaat er vertrouwen was dat we de toekomst zelf vorm konden geven, linksom of rechtsom, wordt de handelingsruimte van partijen nu als beperkt ervaren. Dit komt mede door de globalisering, Europese regelgeving en door beleidskeuzes uit het verleden, waaronder het vermarkten van overheidsvoorzieningen. Het heeft de inhoudelijke verschillen tussen partijen verkleind.

Partijen die wel een systeemverandering nastreven, worden vaak als onrealistisch beschouwd en sommigen slaan een weg in waarmee ze de democratische rechtsstaat zelf dreigen te ondermijnen.

Verkiezingen draaien daarmee nu vaak meer om het in vervoering brengen van kiezers via mediagenieke optredens door beeldbepalende leiders, dan dat sprake is van ideologische verbinding. Deze nieuwe fase wordt door Bernard Manin getypeerd als een toeschouwerdemocratie.³⁰⁾

Mede als gevolg van de gebrekkige ideologische representatie, groeit de vraag naar meer descriptieve representatie. Regionale of etnische afkomst, gender, leeftijd en opleiding zijn daarbij variabelen die maatgevend zijn voor de mate van representativiteit van de Staten-Generaal. Deze diversificatie is op zichzelf waardevol. Een parlement waarvan de leden zeer uiteenlopende achtergronden hebben, is herkenbaar voor een grotere groep burgers, en is daarbij waarschijnlijk beter in staat om de verschillende perspectieven van ‘het gehele Nederlandse volk’ in het oog te houden. Maar het kan geen vervanging zijn voor politieke representatie waarbij een bepaald wereldbeeld het kompas vormt voor de veelheid van handelingen van volksvertegenwoordigers, en waarop ze zowel kunnen worden gekozen als afgerekend. Zolang we een representatieve democratie hebben, zullen politieke partijen dan ook de belangrijkste dragers daarvan blijven.

Deze conclusie mag politieke partijen hoopvol in de oren klinken, maar laat geen ruimte voor genoegzaamheid. Want het is ook evident dat hun intermediaire rol tussen kiezers en gekozenen aan kracht heeft verloren. Er ligt dan ook een serieuze opdracht voor iedereen die de vertegenwoordigende democratie overeind wil houden om het aansprekend vermogen van partijen te versterken. Dit zal voor een groot deel door de partijen zelf moeten worden gedaan: door meer werk te maken van een duidelijke en integrale ideologische visie over wat in het algemeen belang is, en door een democratische manier van politiek bedrijven. Om in de toeschouwerdemocratie overeind te blijven, proberen partijen hun merk zo aantrekkelijk mogelijk te verkopen en ongewisse interne partijdiscussies te vermijden. Het draagt het gevaar in zich van weinig tegenspraak, het uitblijven van programmatische vernieuwing en een opportunistische en oppervlakkige band met de kiezer.

Ook de overheid heeft een rol in het versterken van politieke partijen, bijvoorbeeld door het verstrekken van meer subsidies aan niet-campagneonderdelen van politieke partijen, waaronder wetenschappelijke bureaus. Ook kan worden overwogen om een kiesdrempel te introduceren waardoor gepassioneerde minderheden zich eerder binnen dan buiten bestaande partijen zullen manifesteren en de brede belangenweging zichtbaar binnen partijen plaatsvinden. In lijn hiermee is het ook de vraag of het verlagen van voorkeursstemmen, zoals voorgesteld door de Staatscommissie parlementair stelsel, niet vooral de politieke personendemocratie versterkt ten koste van de ideeënstrijd. Tot slot vergt een vertegenwoordigende democratie niet alleen politieke partijen die vanuit een bepaald wereldbeeld naar het algemeen belang kijken, maar ook kiezers en actieve leden die zich hierop engageren. Daarover gaat de laatste paragraaf.

7.5.1 Actief burgerschap

Als een methode om macht te delegeren, meerderheden te vormen en bindende besluiten mogelijk te maken is de democratie een praktische procedure. Als samenlevingsvorm toont zij haar morele kant. Zij veronderstelt een sociaal bewustzijn, het besef dat je met andersdenkenden een en dezelfde maatschappelijke ruimte deelt en daarom zelden volledig je zin zult krijgen’, zo stelt publicist Marcel ten Hooven.³¹⁾ Het versterken van de democratie vraagt dan ook om het stimuleren van democratisch burgerschap. Ook de Staatscommissie parlementair stelsel houdt een pleidooi voor het vergroten van de kennis en vaardigheden op het gebied van burgerschap, al beperkt deze het tot het voortgezet onderwijs. Maar democratisch burgerschap kan op zoveel meer terreinen worden bevorderd. Denk aan het investeren in jongerenorganisaties, waarin zij zelf activiteiten en projecten bedenken en deze uitvoeren (‘scholen van burgerschap’ worden ze ook wel genoemd). Of aan het vergemakkelijken van burgercollectieven waarin mensen medeeigenaar zijn van bijvoorbeeld een energievoorziening en dus gezamenlijk besluiten moeten nemen.

De afgelopen jaren is veel geëxperimenteerd met burgerfora als werkvorm waarbij burgers worden uitgenodigd om via kennisdeling en dialoog mee te beslissen over zaken die anders besloten zouden worden door een (gemeentelijke) volksvertegenwoordiging of bestuur. Naast het vergroten van draagvlak, leidt dit vaak ook tot meer begrip voor de complexiteit van dilemma’s en het exploreren van een algemeen belang. Daarom hoeven deze vormen de representatieve democratie niet te ondermijnen.32 Integendeel zelfs. Zoals de Raad voor het Openbaar Bestuur al opmerkte in 2014: ‘vormen van deliberatieve democratie die een vruchtbare link hebben met zowel de politiek als de samenleving, zijn niet zozeer een aanvulling op, als wel een versterking van de representatieve democratie’.33 Voorwaarde is wel dat ook de belangen en perspectieven van burgers die hier niet aan deelnemen voldoende worden meegewogen.

7.5.2 Referenda

In een cultuur van medezeggenschap, medeverantwoordelijkheid en gemeenschapszin kan ook een referendum van toegevoegde waarde zijn. Over de wenselijkheid van referenda op nationaal niveau wordt in Den Haag al meer dan honderd jaar gesproken. Een eerste wetsvoorstel daartoe werd al in 1903 ingediend door de sociaaldemocratische partij van Pieter Jelles Troelstra. In de afgelopen decennia zijn daarna veel andere voorstellen gedaan om referenda duurzaam in ons politieke stelsel te verankeren, maar geen daarvan heeft het gehaald.³⁴⁾ Ook verschillende staatscommissies hebben zich over het onderwerp gebogen. Daar kwam als algemene lijn uit dat het belangrijk en noodzakelijk is om burgers voldoende bij het overheidsbeleid te betrekken, mogelijk ook door middel van referenda, maar dat het primaat bij het vertegenwoordigend stelsel moet blijven.³⁵⁾

Vanuit dat perspectief zou een bindend correctief referendum het meest passend zijn.³⁶⁾ Hierbij is als eerste de wetgever aan zet om een wetsvoorstel te ontwerpen, te bespreken en vast te stellen. Onder bepaalde voorwaarden kan vervolgens een referendum worden gehouden, waarbij de wet alsnog kan worden verworpen. Daarna is het opnieuw aan de wetgever om na te denken over het vervolg. Deze dynamiek zou niet alleen in lijn zijn met ons representatieve stelsel, maar ook met de eisen die een democratische rechtsstaat stelt. Want de wetgever houdt daarmee de verantwoordelijkheid om bij het nadenken over het vervolg niet louter de wil van de meerderheid te volgen, maar oog te houden voor zaken als de positie van minderheden, mensenrechten en de internationale rechtsorde – kortom, zaken die het algemeen belang aangaan.

In de Nederlandse Grondwet is de volkssoevereiniteit nooit expliciet als bron van gezag erkend. Het is een opvallend feit, maar ook een gegeven dat door de jaren heen minder relevant is geworden voor de verhoudingen. Want door de historische veranderingen waarin de Staten-Generaal medewetgever en controleur van de regering is geworden, in combinatie met de invoering van het algemeen kiesrecht, kan artikel 50 van de Grondwet, dat aanvankelijk was bedoeld om de eenheid van het volk tot uitdrukking te brengen en het parlement tot taak te geven om in het algemeen belang te handelen, nu worden beschouwd als de constitutionele bevestiging dat Nederland een vertegenwoordigende democratie is. Voor het volk en van het volk.

De afgelopen eeuwen is de dynamiek in ons vertegenwoordigend bestel sterk veranderd. Van een systeem waarin parlementariërs als enkeling opereerden, via een stelsel waarin partijen domineerden, naar de moderne tijd waarin personen weer meer voorop staan en partijen zoekend zijn naar het versterken van hun band met de kiezer. Het versterken van hun rol is cruciaal. Want een vitale vertegenwoordigende democratie is gebaat bij politieke partijen die met elkaar concurreren op onderscheidende ideologische visie op het algemeen belang, omdat daarmee een brede belangenafweging voorop blijft staan in plaats van een kale uitruil van deelbelangen. Om partijen en die brede belangenafweging te versterken zijn grote inspanningen nodig, vooral van de kant van partijen zelf en hun manier van politiek bedrijven, maar ook van de overheid. Het vergt daarnaast investeringen in democratisch burgerschap, in burgerparticipatie en een cultuur van gemeenschapszin. Ook het introduceren van de mogelijkheid van een correctief, bindend referendum past daarbij. Om de verantwoordelijkheid van de leden voor de Staten-Generaal voor het algemeen belang, en niet slechts het particuliere belang van de eigen kiezers, te benadrukken verdient het daarnaast aanbeveling om een aloude eed nieuw leven in te blazen.

• 1) 

  E. van Vugt, De Staten-Generaal vertegenwoordigen het geheele Nederlandsche volk: Een onderzoek naar de veranderingen in de betekenis van artikel 50 Grondwet tussen 1814 en 1983, Den Haag: Boom juridisch 2021, p. 17.
• 2) 

  • H. 

    te Velde, ‘De keerzijde van de Grondwet van 1848’, S&D (5), 2022 (geraadpleegd op www.wbs.nl/ publicaties/sd-20225).
• 3) 

  • M. 

    Duchateau en J. van Rossem, ‘Soevereiniteit: nog steeds een nuttig concept?’, Historisch Tijdschrift Groniek (178), 2008, p. 40.
• 4) 

  Staatsregeling voor het Bataafsche volk, artikel II, 1798.
• 5) 

  J. van Rossem, Soevereiniteit en pluralisme (Subreeks Grondslagen van de EU; thesis fully internal (DIV), Rijksuniversiteit Groningen), Kluwer 2014, p. 111.
• 6) 

  E. Bos, ‘Balanceren tussen volkssoevereiniteit en theocratie’, Tijdschrift voor Religie, Recht en Beleid (3), 2011, p. 33.
• 7) 

  Wel wordt tot op de dag van vandaag in de aanhef bij wetgeving gerefereerd aan de gratie Gods. Deze aanhef luidt momenteel als volgt: ‘Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden, Prins van Oranje-Nassau, enz., enz., enz.’
• 8) 

  J. Allart, Verbaal der Vergadering van Aanzienlijken in Amsterdam den 29en Maart MDCCCXIV, ’s-Gravenhage: Johannes Allart 1814, p. 64. Zie ook E. van Vugt, p. 47
• 9) 

  J. van Rossem, p. 26.

10)De Tweede Kamer bestond uit 110 leden, die getrapt werden gekozen. De Eerste Kamer bestond uit 40 tot 60 leden, die werden benoemd door de Koning.

11)E. van Vugt, p. 84.

12)J. Loots, Voor het volk, van het volk Van districtenstelsel naar evenredige vertegenwoordiging, Wereldbibliotheek 2004, p. 21.

13)In 1983 werd de tekst overigens enigszins aangepast, omdat het verbod op ruggenspraak zou kunnen suggereren dat Kamerleden zelfs niet mogen overleggen met anderen. Het huidige art. 67 lid 3 verduidelijkt sindsdien dat leden gerust mogen overleggen met hun partij, fractie of achterban, maar dat zij zich niet mogen laten sturen.

14)Ook de wijze van samenstelling van de Eerste Kamer veranderde. Voortaan werden de leden daarvan via getrapte verkiezingen gekozen door de Provinciale Staten.

15)In 1850 hadden slechts 80.000 mannen stemrecht, wat overeenkwam met 2,6% van de bevolking.

16)Een andere voorwaarde was dat zij ten minste 23 jaar waren en in het bezit van burgerlijke en burgerschapsrechten.

17)In 1917 lag de kiesgerechtigde leeftijd op 23 jaar. In 1963 is die leeftijd verlaagd naar 21 jaar, en in 1972 naar 18 jaar. De rechter mag in bijzondere gevallen iemand het kiesrecht ontnemen.

18)E. van Vugt, p. 209.

19)J. Loots, p. 23.

20)Er is wel een regel die stelt dat alleen partijen met ten minste één zetel kans maken op een restzetel.

21)J. Loots, p. 209.

22)B. Manin, The principles of representative government, Cambridge University Press 1997, p. 195.

23)Poster van de Europese campagne van 50PLUS.

24)Campagneslogan BBB.

25)Art. 60 Grondwet.

26)Hannah Arendt, The Human Condition, The University of Chicago Press 1958, p. 15.

27)Michael Saward, The Representative Claim, Oxford University Press 2010, p. 16. Zie ook Remieg Aerts, ‘Een goede vertegenwoordiging is een functionele vertegenwoordiging’, De Hofvijfer, Montesquieu Instituut, nr. 133, 2022.

28)J. Loots, p. 62.

29)K. Deschouwer, ‘Politieke partijen in ontwikkeling: kansen en bedreigingen’, in: S. de Lange, M. Leyenaar en P. de Jong (red.), Politieke partijen: overbodig of nodig, Raad voor het Openbaar Bestuur 2014, p. 24.

30)B. Manin, p. 219.

31)M. van Hooven, De ontmanteling van de democratie Hoe de kunst van het samenleven verstoord raakt – en wat eraan te doen, De Arbeiderspers 2018, p. 217.

32)T. de Moor, ‘De prosociale burger als copiloot’ (essay), Publiek Denken 2020, geraadpleegd op https:// publiekdenken.nl.

33)S. de Lange, M. Leyenaar en P. de Jong, Politieke partijen: overbodig of nodig, Raad voor het Openbaar Bestuur 2014, p. 17.

34)Wel zijn enkele niet-bindende referenda gehouden: een raadplegend referendum over de Europese Grondwet en twee raadgevende referenda over het EU-associatieakkoord met Oekraïne en over de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.

35)Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over het Voorstel van wet van het lid Van Raak houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief referendum, 18 september 2019.

36)Op dit moment ligt een voorstel daartoe voor in de Eerste Kamer. Het betreft een initiatiefwet van het Kamerlid Leijten (SP), dat in februari 2023 in eerste lezing is aangenomen door de Tweede Kamer.