Bundel 23: 6. Meer dan 175 jaar vragen: het parlementaire inlichtingenrecht

Het parlementaire inlichtingenrecht verschijnt voor het eerst met zoveel woorden in de Grondwet van 1848 ten tonele. Het kan bij de wijziging van de Grondwet in de beide Kamers van de Staten-Generaal dan maar op weinig belangstelling rekenen. Men maakt zich drukker over de woeste plannen om voortaan de Tweede Kamer rechtstreeks te kiezen.

Ook de toelichting van de regering bij de voorgestelde bepaling is summier. Het inlichtingenrecht wordt niet als afzonderlijk artikel vastgelegd, maar opgenomen als nieuwe alinea in het al bestaande artikel 93 (Grondwet-1840) dat bepaalt dat de ministers zitting in de beide Kamers van de Staten-Generaal hebben met raadgevende stem, tenzij zij als Kamerlid zijn gekozen. De memorie van toelichting motiveert de uitbreiding als volgt: ‘Het is gebleken dat de bepaling der Grondwet: “dat de hoofden der ministeriële departementen zitting in de beide kamers hebben,” niet voldoende was, om dat dagelijksch overleg tusschen de Kamers en het ministerie daar te stellen, ’t welk in eenen constitutionnelen regeringsvorm noodzakelijk is.’¹⁾ Daarom wordt naast het inlichtingenrecht ook nog expliciet vastgelegd dat de ministers door elk van beide Kamers kunnen worden uitgenodigd ‘om daartoe in de vergadering tegenwoordig te zijn’. De gedachte is dat enerzijds ministers de bevoegdheid hebben om zich met alle zaken in de Staten-Generaal te bemoeien en daar het regeringsstandpunt in te brengen en te verdedigen, maar dat als keerzijde de Kamers aan hen inlichtingen kunnen vragen, die zij in beginsel verplicht zijn te geven.

Drie zaken vallen aldus meteen op. Als eerste: Het artikel expliciteert wat ook vóór 1848 al als de normale constitutionele norm had te gelden (‘het is gebleken dat … niet voldoende was’). Als tweede: gemopper over de parlementaire informatievoorziening is geen nieuw fenomeen in het Nederlandse bestel; ook de bepaling in 1848 was al een reactie op een te terughoudende opstelling van de regering. En als derde: het inlichtingenrecht is een onderdeel, en in zekere zin ook een formalisering, van iets groters en wezenlijkers, namelijk het voortdurende (politieke) debat over en weer tussen de ministers en de Kamer(s) en hun afzonderlijke leden. Parlementaire controle en parlementaire betrokkenheid kunnen alleen bestaan als Kamerleden ruimhartig worden geïnformeerd en over alle relevante informatie voor die constitutionele taken beschikken.

Over de precieze afbakening van het recht maakt men zich ogenschijnlijk in 1848 niet al te druk: er worden geen vragen over gesteld of woorden van toelichting aan gewijd. Zoals gezegd lag de aandacht vooral bij andere elementen van de nieuwe Grondwet, en het debat richtte zich ook vooral, zoals bij een Grondwet wellicht ook te verwachten is, op de hoofdelementen van het stelsel, en minder op de details. Van een juridisering van het parlementaire inlichtingenrecht was in het debat over de nieuwe bepaling geenszins sprake. Wel was van het begin af aan in de tekst vastgelegd dat de verplichting tot het verstrekken van inlichtingen alleen geldt als het geven van die inlichtingen ‘niet strijdig kan worden geoordeeld met het belang en de zekerheid van het Rijk, de koloniën en overzeesche bezittingen’, maar ook daarover was in het parlement weinig debat.

Het idee voor het expliciet vastleggen van dit parlementaire inlichtingenrecht komt uit de koker van Thorbecke c.s. In de eerste, nog beperkte voorstellen tot grondwetsherziening die in 1848 door de regering worden gedaan, ontbreekt de bepaling nog. Zij komt echter, vrijwel gelijkluidend, wel al voor in het voorstel van negen Tweede Kamerleden (de Negenmannen) in 1844, en ook in het ontwerp voor een gewijzigde Grondwet dat de staatscommissie-Thorbecke in 1848 heeft gepresenteerd. Voor een nadere toelichting op de betekenis en reikwijdte van dit parlementaire inlichtingenrecht moeten we dus bij Thorbecke terecht.

Dat levert echter vooral teleurstelling op. De toelichting van de staatscommissieThorbecke luidt namelijk als volgt: ‘De pligt van de hoofden der departementen van algemeen bestuur, om aan de Kamers de verlangde inlichtingen te geven, is aan hunne betrekking tot de vertegenwoordiging zóó nauw verbonden, dat het voorschrift zich zelf rechtvaardigt.’²⁾ Dat helpt ons dus niet verder, en we eindigen vooral met het ongemakkelijke gevoel dat we zojuist kennelijk een vrij domme vraag hebben gesteld.

Gelukkig blijkt uit de toelichting die de Negenmannen vier jaar eerder gaven bij een vrijwel vergelijkbare bepaling dat er toch meer achter zit. De toelichting is daar een stuk uitvoeriger, al bestaat deze vooral uit vragen. ‘De pligt, in de 2de alinea van het voorgestelde artikel beschreven, schijnt van de gansche betrekking der ministers tot de Vertegenwoordiging zoo onafscheidelijk, dat hij geen bijzondere vermelding in de Grondwet behoeft. Wie is bevoegd, zoo de vertegenwoordiging het niet is, over de Landszaken licht te vragen? Hoe toch zal zij, indien de ministers het haar mogen onthouden, hare taak volbrengen? Wat beteekent de ministeriële verantwoordelijkheid, zoo de ministers op de vragen, hetzij door de Kamer hetzij door de leden gedaan, antwoord kunnen weigeren?’³⁾

We kunnen eruit afleiden dat het inlichtingenrecht moet worden gezien in relatie tot de taken van de beide Kamers van de Staten-Generaal en de onderlinge samenwerking met de regering. Dat maakt het recht uit de aard der zaak zeer ruim, zo niet vrijwel onbegrensd, maar impliceert uiteraard ook dat door het geven van die inlichtingen essentiële staatsbelangen niet geschaad mogen worden. Allerlei taken en bevoegdheden, elders in de Grondwet vastgelegd, vooronderstellen dat informatie die daarvoor nodig is, wordt uitgewisseld, en dat gestelde vragen worden beantwoord. Sinds 1848 betreft dat ook de parlementaire controle langs de lijnen van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid, maar het inlichtingenrecht is daartoe dus niet beperkt. Ook het proces van wetgeving veronderstelt de uitwisseling van informatie, evenals soms andere grondwettelijke taken en bevoegdheden. Het inlichtingenrecht is daarmee van oudsher een onzelfstandig recht dat vooral functioneel, en in samenhang met andere grondwetsbepalingen moet worden gelezen, en dat het element van informatieverstrekking expliciteert dat door die andere bepalingen wordt verondersteld. Het zijn aanvankelijk dus primair ook die andere artikelen die dat inlichtingenrecht binnen hun eigen context afbakenen. Dat verklaart ook de losse formulering van het artikel.

Met andere woorden: het inlichtingenrecht werd in 1848 niet als een nieuw parlementair recht ‘ingevoerd’. Het werd al voorondersteld in tal van andere bepalingen en nu slechts geëxpliciteerd. Als gevolg van de nieuwe verhoudingen tussen ministers en Staten-Generaal, werd de reikwijdte van deze plicht bovendien uitgebreid.

Dat het inlichtingenrecht ook voordien al als norm bestond, in ieder geval in de ogen van de Kamers, blijkt ook uit een verwijzing in de toelichting van de Negenmannen naar een aantal koninklijke besluiten (KB’s) waarin aan die veronderstelde inlichtingenplicht leek te worden gemorreld: ‘Intusschen bleek uit de ondervinding, b.v. uit de koninklijke besluiten van 8 Junij 1820, 20 Januarij 1830 en 17 maart 1841, hoe nodig het uitdrukkelijke gebod is.’⁴⁾ Want ook vóór 1848 vroeg het parlement de regering soms om inlichtingen of informatie. Dat gebeurde dan bijvoorbeeld op grond van de medewetgevende bevoegdheid, of op basis van het in de Grondwet vastgelegde petitierecht. Zo waagde de Tweede Kamer het in 1820 om, bij monde van Gijsbert Karel van Hogendorp, de regering te verzoeken om het ontwerp van het Burgerlijk Wetboek, dat tot dan toe slechts ‘in verschillende stukjes en brokjes’ aan de Kamer was gezonden, in één keer als geheel te mogen ontvangen, omdat een zinvolle beoordeling van het wetsvoorstel anders niet mogelijk was. De Koning meende echter dat de Kamer met een dergelijk verzoek aan de ministers haar boekje ver te buiten ging, en legde dat, tegen het zere been van vooral de Kamerleden uit de Zuidelijke Nederlanden, vast in een KB, het hierboven genoemde KB van 8 juni 1820. De druk vanuit de Kamer bleef echter bestaan. Zij past ook bij het emancipatiestreven van de Kamer in deze decennia en de zoektocht naar een nieuwe machtsbalans tussen regering en Staten-Generaal. Het leidde tot een iets welwillender houding van de Koning in de KB’s van 1830 en 1841, en uiteindelijk dus tot codificatie van het inlichtingenrecht in de Grondwet van 1848.⁵⁾

Zoals zojuist opgemerkt, werd daarbij ook de verschoningsgrond ‘strijd met het belang en de zekerheid van het Rijk, de koloniën en overzeesche bezittingen’ in de Grondwet vastgelegd. De formulering daarvan kon niet op veel enthousiasme van Thorbecke rekenen. Sterker nog, in zijn Bijdrage tot de herziening der Grondwet uit 1848 verzet hij zich er hevig tegen. In vergelijking met het voorstel dat de staatscommissie-Thorbecke had gedaan, legt het uiteindelijke grondwetsartikel in de ogen van Thorbecke veel te veel macht bij de regering om inlichtingen te weigeren. Thorbeckes idee was geweest om slechts in twee specifiek omschreven gevallen uitzonderingen op de inlichtingenplicht toe te staan, en dan nog slechts door het geven van inlichtingen uit te stellen. In alle andere gevallen zouden ministers de door Kamerleden gevraagde inlichtingen gewoon moeten geven, tenzij de Kamer tot uitstel zou hebben besloten.

In de uiteindelijke grondwetsbepaling was de verwijzing naar die twee specifieke gevallen echter geschrapt en was de uitzonderingsgrond in veel bredere termen beschreven. Thorbecke mopperde: ‘Volgens het ministeriële ontwerp daarentegen zijn de ministers in alle gevallen meester, verlangde inlichtingen niet alleen uit te stellen, maar onbepaald te weigeren. Zij behoeven slechts het belang en de zekerheid van het Rijk de koloniën en overzeesche bezittingen voor te wenden.’ Iets verderop doet hij er nog een schepje bovenop: ‘Over het algemeen legt artikel 88 [het inlichtingenrecht, SAJM] op de ministers eene verbindtenis, die het van hen afhangt door het uitspreken van twee woorden krachteloos te maken; en zoodra het geven van inlichtingen enkel op den goeden wil der ministers aankomt, kunnen zij niet alleen verantwoording, maar openbaarheid, en zelfs kennisneming der Vertegenwoordiging, drie hoofdeischen der hedendaagsche regering, willekeurig verijdelen.’⁶⁾

Het zijn woorden die vandaag de dag geschreven hadden kunnen zijn. Ze doen in ieder geval sterk denken aan de kritiek die er vandaag de dag vanuit de Kamer⁷⁾ en de wetenschap⁸⁾ klinkt op de manier waarop het kabinet ‘al te gemakkelijk’ omgaat met uitzonderingen op het parlementaire inlichtingenrecht (daarover meer in par. 6.3).

Thorbecke zag een andere beperkingssystematiek voor zich. Niet de minister zelf, maar de Kamer zou in laatste instantie moeten beslissen. Dat kon ook omdat het inlichtingenrecht niet als een individueel recht was geformuleerd. Weliswaar hoorde bij de normale constitutionele omgangsvormen dat ook vragen van individuele Kamerleden in beginsel beantwoord zouden worden, maar als dergelijke vragen tot moeilijkheden zouden leiden, zou het laatste woord bij de Kamer liggen. ‘Het spreekt voor ’t overige van zelf, dat de minister zich ten aanzien van ongepaste of ontijdige vragen van een of meer leden, des noods, zal beroepen op de vergadering.; het zijn de inlichtingen door deze verlangd, die hij, volgens het ontwerp der Commissie, gehouden is te geven.’⁹⁾

Het pleidooi van Thorbecke in diens Bijdrage mocht echter niet baten,¹⁰⁾ de absoluut en ruim geformuleerde verschoningsgrond kwam in de Grondwet, en staat er tot de dag van vandaag in. De vraag of de Kamer als orgaan bij de discussie over de precieze reikwijdte van het inlichtingenrecht en over de betekenis van de verschoningsgrond ‘strijd met het belang van de staat’ nog steeds een doorslaggevende rol zou kunnen spelen, lijkt bovendien niet zo gemakkelijk meer bevestigend te kunnen worden beantwoord. Dat heeft alles te maken met een wijzing die in 1983 werd voorzien, maar uiteindelijk pas in 1987 in de Grondwet werd opgenomen: de expliciete vastlegging van het individuele karakter van het inlichtingenrecht. Ook dat was een reactie op een discussie in de daaraan voorafgaande jaren.

Na de expliciete vastlegging van het parlementaire inlichtingenrecht in de Grondwet van 1848 ging het artikel meer en meer een zelfstandig leven leiden. Dat blijkt onder andere uit het feit dat de aandacht uitging naar de vraag hoe dit inlichtingenrecht het beste praktisch kon worden geoperationaliseerd. Een zekere stroomlijning was gewenst en zelfs noodzakelijk. De aandacht verschoof daarmee als vanzelf naar de Reglementen van Orde van beide Kamers.

Een van de vragen die centraal stonden, was de vraag in hoeverre ter uitwerking van de grondwettelijke bepaling individuele inlichtingenrechten in de Reglementen van Orde konden worden geformuleerd. Uiteraard, een intern werkend Reglement van Orde kan geen verplichtingen aan ministers opleggen die niet uit de Grondwet zelf voortvloeien, maar zo duidelijk was de tekst van de Grondwet niet. Weliswaar werd door velen, onder wie Thorbecke, aangenomen dat het hier een recht van de Kamer als geheel betrof, maar met zoveel woorden stond dat niet in het artikel. Ministers waren verplicht de gevraagde inlichtingen te geven, zonder dat expliciet werd vermeld wie om die inlichtingen dan moest vragen. Bovendien was in de redenering van Thorbecke het beroep op de Kamer vooral een laatste redmiddel geweest, wat toch tot op zekere hoogte een individueel recht op inlichtingen impliceerde. In de Reglementen van Orde verschenen dan ook individueel geformuleerde vormen van het inlichtingenrecht, zoals het individuele mondelinge vragenrecht en het recht om schriftelijk vragen te stellen. Nog in 1966 stelde de regering zich evenwel op het standpunt dat voor deze individuele inlichtingenrechten geen grondwettelijke basis bestond en een grondwettelijke plicht tot antwoorden voor bewindspersonen dan ook niet bestond.¹¹⁾ Sterker nog, in de Proeve voor een nieuwe Grondwet uit 1966 werd zelfs voorgesteld uitdrukkelijk in de Grondwet vast te leggen (art. 50) dat de ministers en staatssecretarissen de Kamers slechts ‘de door deze verlangde inlichtingen’ zouden moeten geven waarvan het verstrekken niet in strijd met het belang van de staat zou zijn. Het voorstel werd in 1971 overgenomen door de staatscommissie-Cals-Donner, die eveneens meende dat een antwoordplicht ten aanzien van vragen van individuele Kamerleden te ver zou gaan.¹²⁾

De regering nam bij de grondwetsherziening van 1983 het voorstel van de staatscommissie-Cals-Donner echter niet over; zij achtte dit ‘minder geschikt’. Met een beroep op de ruime staatkundige praktijk meende zij namelijk dat het inlichtingenrecht zich intussen zodanig had ontwikkeld, dat daarin ook ‘een zeker recht van een Kamerminderheid op informatie opgesloten kan worden geacht’.¹³⁾ Een heel heldere positie was dat niet, want onduidelijk bleef hoe groot die minderheid dan precies moest zijn of wat onder ‘een zeker recht’ moest worden verstaan, maar een duidelijk signaal was het wel.

Ten aanzien van het individuele inlichtingenrecht zoals dat in de Reglementen van Orde van beide Kamers voorkwam, merkte de regering weliswaar op dat zij meende dat daarbij geen sprake was van ‘directe toepasselijkheid’ van de grondwettelijke bepaling, maar ‘[w]el kan men zeggen dat de grondwettelijke inlichtingenplicht indirect haar invloed doet gelden op de wijze waarop het individuele vragenrecht functioneert. (…) Men mag in ieder geval wel stellen dat de regering naar ongeschreven staatsrecht in beginsel verplicht is de door een individueel kamerlid gevraagde inlichting te verstrekken’.¹⁴⁾ Van daaruit was het natuurlijk nog maar een kleine stap naar codificatie van dit individuele inlichtingenrecht. Een amendement van het lid Faber c.s. stelde dan ook voor om ‘de verlangde inlichtingen’ te vervangen door ‘de door een of meer leden verlangde inlichtingen’. De toelichting was beknopt maar helder: ‘Dit amendement beoogt te voorkomen dat de antwoordplicht van bewindslieden afhankelijk gesteld kan worden van de instemming van een kamermeerderheid.’¹⁵⁾ En zo kwam het individuele inlichtingenrecht in het voorstel terecht.

Een ander amendement Faber c.s. gooide echter roet in het eten. In hetzelfde wetsvoorstel was namelijk ook een bepaling over het recht van enquête opgenomen, en dit andere amendement Faber c.s. stelde – vanuit een vergelijkbaar motief – voor dat ook een Kamerminderheid van een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van de Kamer de Kamer tot het houden van een parlementaire enquête kon verplichten.¹⁶⁾ Hoewel de regering van dat minderheidsrecht van enquête geen voorstander was,¹⁷⁾ was het voor haar geen reden het voorstel in te trekken, temeer nu het hier de eigen bevoegdheden van de Staten-Generaal betrof. En inderdaad haalde het geamendeerde wetsvoorstel de eerste lezing, al was het parlementaire enthousiasme in de Eerste Kamer niet huizenhoog geweest. De tweede lezing echter bleek een brug te ver, en zo sneuvelde, in het zicht van de finish, alsnog de codificatie van het individuele inlichtingenrecht. Pas vier jaar later, in 1987, werd het alsnog in de Grondwet vastgelegd en kwam de bepaling te luiden zoals wij haar thans kennen.

De vastlegging van het individuele inlichtingenrecht bleek echter geenszins het einde van de discussie. Al in 1976 in de aanloop naar de grondwetsherziening had de regering geschreven: ‘De bepaling legt het belangrijke beginsel vast dat er voor de regering tegenover de Staten-Generaal een verplichting tot het verstrekken van inlichtingen bestaat. De reikwijdte van deze verplichting is in de bepaling echter niet precies afgebakend. Die afbakening vindt in de staatkundige praktijk plaats. De bepaling laat ontwikkelingen in de richting van een aanscherping van de rechten die de kamers aan de bepaling ontlenen open.’¹⁸⁾

Die afbakening in de staatkundige praktijk ging echter niet zonder slag of stoot. Met name in de afgelopen twintig jaar hebben zich forse debatten over de parlementaire informatievoorziening voorgedaan tussen het kabinet en (vooral) de Tweede Kamer. Voor een deel werd dat veroorzaakt door de weinig precieze wijze waarop het inlichtingenrecht is geformuleerd, voor een deel hing het ook samen met veranderingen in het politieke landschap (versplintering), de toenemende moeilijkheid van coalitievorming (en dus de bescherming van zittende coalities), en het daaruit voortvloeiende gevoelen bij in ieder geval oppositiepartijen dat de Kamers over grote vraagstukken of over gemaakte fouten niet tijdig, volledig en adequaat werden geïnformeerd.

Daar kwam bij dat het individuele inlichtingenrecht, juist door zijn individuele karakter, ook een duidelijke politieke betekenis had gekregen. Het was een machtsmiddel bij uitstek geworden van een kritische minderheid (de oppositie), of zelfs van individuele Kamerleden, om via een grondwettelijk verankerd juridisch recht druk uit te oefenen op een politieke meerderheid, en deze indringend en in het licht van de openbaarheid te bevragen. Een individueel recht hield in dat een coalitiemeerderheid het stellen van een kritische vraag, en de daarmee gegenereerde aandacht, niet kon verhinderen. Het aantal vragen aan ministers en staatssecretarissen, met name vanuit de oppositie, nam in de loop der tijd dan ook sterk toe.¹⁹⁾ Dat werd verder gevoed door de media, die vaak als aangever fungeerden voor kritisch geformuleerde vragen over actuele misstanden. De juridische vraag of de minister ook daadwerkelijk zeggenschap over het probleem in kwestie had, was daarbij vaak van ondergeschikt belang. Naast een institutioneel middel, gericht op de goede vervulling van de grondwettelijke taken van de Kamer, werd het vragenrecht daarmee voor individuele Kamerleden, en met name voor minderheden, een politiek profileringsmiddel bij uitstek. Voor sommige Kamerleden leken de vragen soms nog belangrijker dan de door de minister gegeven antwoorden. Maar het had ook als gevolg dat de parlementaire controle in de Kamer, die door de nauwe coalitieverbanden soms wel wat te denken gaf, daadwerkelijk werd versterkt. Ontwikkelingen als de opname van een dertigledendebat in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer (RvOTK) passen in deze trend.

Maar met het toenemen van het aantal (kritische) vragen, leek er ook iets van een tegenbeweging aan de kant van de bewindspersonen te ontstaan. Er werd geklaagd over het zeer grote aantal vragen, dat vaak sterk door berichten in de krant was ingegeven, en de werkdruk die dat in ambtelijke capaciteit en geld opleverde. En er leek soms wat terughoudender antwoord te worden gegeven. Het gevolg daarvan was weer dat het wantrouwen in de juistheid en volledigheid van de informatievoorziening aan de Kamer verder toenam.²⁰⁾ Dat leidde vervolgens tot de wens tot een zekere formalisering, precisering en juridisering van het inlichtingenrecht. De indruk bestaat dat aan de kant van Kamerleden vaker dan voorheen de kritische vragen gepaard gaan met een expliciete verwijzing naar de grondwettelijke antwoordplicht van artikel 68. Omgekeerd trachtte het kabinet een beperktere interpretatie van het inlichtingenrecht op papier vast te leggen. Dit kan aan de hand van enkele recente kwesties goed worden geïllustreerd.

In 2002 kwam het kabinet met een eerste brief over de uitleg van artikel 68 Grondwet.²¹⁾ De aanleiding daarvoor vormden vragen uit de Tweede Kamer over de verhouding van het inlichtingenrecht tot de Wet openbaarheid van bestuur. Ook vroeg de Tweede Kamer zich af of het voor de wijze van beantwoording uitmaakt of een vraag door een enkel Kamerlid, een fractie of een Kamermeerderheid werd gesteld. Aan de hand van concrete voorbeelden uit de staatsrechtelijke praktijk, en gebaseerd op de wetsgeschiedenis, schreef het kabinet een afgewogen en informatieve notitie, die door de Tweede Kamer werd overgenomen. In de notitie gaf het kabinet een beknopte karakteristiek van de inlichtingenplicht, gebaseerd op de grondwetsgeschiedenis en de praktijk. Het gaat om een passieve inlichtingenplicht, dat wil zeggen dat aan het geven van inlichtingen een verzoek om informatie ten grondslag moeten liggen. Het corresponderende inlichtingenrecht is individueel van karakter. Het ziet niet alleen op inlichtingen over bepaalde zaken, maar omvat ook de documenten zelf die op die zaak betrekking hebben. De gevraagde inlichtingen worden in principe in het openbaar verstrekt. En afdwingen van de gevraagde informatie is in de staatsrechtelijke praktijk niet mogelijk.

Deze notitie uit 2002 is nog steeds leidend voor de uitleg van het inlichtingenrecht. Toch bleek zij niet het laatste woord te zijn; in het recente verleden leek het kabinet een aantal malen – meer of minder expliciet – terug te komen op de positie die het er zelf in had ingenomen. Zo leek het kabinet in 2019²²⁾ af te willen dingen op het individuele karakter van het inlichtingenrecht, ondanks de sinds 1987 toch volkomen heldere tekst van de grondwetsbepaling.²³⁾ Het kabinet stelde dat weliswaar een individueel recht op inlichtingen bestaat, maar dat alleen de Kamer het recht heeft om ook de vorm van die inlichtingen te bepalen. Effectief zou dat erop neerkomen dat een individueel Kamerlid geen eigen recht heeft op documenten, als de minister meent met mondelinge informatie te kunnen volstaan. Dat standpunt week af van de lijn uit de notitie van 2002 en verzwakte het in 1987 gecodificeerde individuele inlichtingenrecht.²⁴⁾ Het zou bovendien tot de wonderbaarlijke conclusie kunnen leiden dat documenten niet via artikel 68 Grondwet zouden kunnen worden verkregen, maar wel met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) (nu: Wet open overheid (Woo)), als een rechter zou oordelen dat er geen belangen aan de orde waren die zich tegen openbaarmaking verzetten. En dat terwijl in zowel 2002 als 2008²⁵⁾ de regering had uitgesproken dat het inlichtingenrecht het sterkere recht is, en ten minste datgene omvat dat op grond van de WOB/ Woo kan worden verkregen, en hoogstwaarschijnlijk meer. De door het kabinet geformuleerde regel was dus veel te algemeen geformuleerd. Een en ander leidde tot grote ergernis en dat was niet de enige keer.

In de toeslagenaffaire kwam het vervolgens tot een uitbarsting. De Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) leverde forse kritiek op het kabinetsbeleid, en ook op de te terughoudende uitleg en toepassing die het kabinet aan het grondwettelijke inlichtingenrecht had gegeven.²⁶⁾ Als gevolg daarvan was effectieve parlementaire controle onmogelijk gemaakt, ondanks alle pogingen daartoe van individuele Kamerleden als Leijten (SP) en Omtzigt (CDA). Hun veelvuldig gebruik van het individuele inlichtingenrecht leek door het kabinet vooral als hinderlijk te zijn ervaren. Ook de Afdeling advisering van de Raad van State had forse kritiek. In haar ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid schreef zij: ‘Uit het vorige hoofdstuk komt naar voren dat de informatieverstrekking door bewindslieden aan het parlement soms ernstig te wensen overlaat. Dat is in een parlementaire democratie niet aanvaardbaar. De informatievoorziening moet dus beter.’²⁷⁾

Het kabinet ging in de reactie op het rapport van de POK diep door het stof en beloofde beterschap.²⁸⁾ Bij monde van minister-president Rutte werd een heuse nieuwe bestuurscultuur aangekondigd. Voor wat betreft het inlichtingenrecht kondigde het kabinet aan dat voortaan niet langer een beroep zou worden gedaan op de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen in interne stukken om informatie aan de Kamer te onthouden. Wel hechtte het kabinet – terecht – aan een veilige omgeving voor ambtenaren om in vrijheid van gedachten te kunnen wisselen en opties voor beleid te kunnen bespreken.²⁹⁾ Het kabinet kondigde verder aan voortaan bij alle beslissingen ook de daaraan ten grondslag liggende beslisnota’s openbaar te maken, waarmee inzicht zou kunnen worden verkregen in de afwegingen die aan een bepaalde beslissing of een bepaald voorstel ten grondslag lagen. Ook werd een forse investering aangekondigd in de verbetering van de archivering van overheidsstukken en de informatiehuishouding. Op dat punt zijn inderdaad verbeteringen zichtbaar. De tegenwoordig gepubliceerde beslisnota’s zijn daarvan een tastbaar resultaat.

Met betrekking tot de uitleg van het inlichtingenrecht was de verbetering echter minder duidelijk. Dat bleek nog onlangs toen het kabinet de stelling innam dat onder andere concepten van stukken categorisch onder de verschoningsgrond ‘strijd met het belang van de staat’ moesten worden begrepen, en dus niet aan de Kamer verstrekt hoefden te worden.³⁰⁾ Hetzelfde standpunt nam het kabinet in ten aanzien van vertrouwelijke contacten met Kamerleden, waaronder app-verkeer.³¹⁾

Opnieuw vroeg de Kamer om een wetenschappelijke factsheet.³²⁾ Daarin werd vervolgens aangegeven dat een dergelijke uitleg geen grond vindt in de wetsgeschiedenis, die steeds de terughoudendheid met de inlichtingenweigering als uitgangspunt heeft genomen, en een belangenafweging in het concrete geval veronderstelt. Het past ook slecht in de beloofde nieuwe bestuurscultuur, en lijkt bovendien op gespannen voet te staan met het door het kabinet elders aangekondigde beleid inzake het actief informeren van de Kamers.³³⁾ De werkgroep informatieafspraken uit de Tweede Kamer kwam in een eigen rapport, Grip op Informatie, tot min of meer vergelijkbare conclusies en stellingnames.³⁴⁾ Het is duidelijk dat het laatste woord over dit onderwerp nog niet is gezegd.

Het parlementaire inlichtingenrecht heeft zich ontwikkeld van een algemeen, onzelfstandig recht tot een geducht parlementair wapen ten behoeve van de parlementaire controle. Dat is met name het gevolg van het individuele karakter ervan, dat voorkomt dat coalitiebelangen op het punt van de informatievoorziening de parlementaire controle afzwakken. Tegelijkertijd heeft het veelvuldige gebruik ervan ook geleid tot het nodige geruzie over de precieze uitleg en reikwijdte van dit recht. Maar dat is niet nieuw; al bij de introductie van het inlichtingenrecht werd, zoals we zagen, gemopperd over de terughoudende en weinig royale opstelling van de regering met betrekking tot het informeren van de Staten-Generaal.

Intussen rijst wel de vraag of meer duidelijkheid over de precieze betekenis van artikel 68 Grondwet, en met name ook over de uitzonderingen op de inlichtingenplicht nodig is, en zo ja, hoe die dan vorm zou moeten krijgen. De Afdeling advisering van de Raad van State zag weinig in een verdere juridisering van het inlichtingenrecht: ‘Er lijkt sprake van verschillende werelden die niet of te weinig met elkaar in verbinding staan. Dat vertaalt zich in de praktijk vooral in juridische discussies over de precieze reikwijdte van artikel 68 van de Grondwet en de mogelijke uitzonderingen op het daarin neergelegde parlementaire inlichtingenrecht. Die discussie is uiteraard belangrijk en zal, ook in relatie tot de WOB, verder moeten worden gevoerd. Het risico van een te zeer daarop gerichte discussie is echter dat de relatie tussen het parlement en bewindslieden gejuridiseerd raakt zonder dat echte oplossingen dichterbij worden gebracht. Daarom is vooral van belang dat in de relatie tussen Kamerleden, bewindslieden en ambtenaren meer begrip en ontspanning wordt gebracht zodat artikel 68 van de Grondwet in de praktijk beter en effectiever gaat werken.’³⁵⁾ Mij lijkt dat die twee zaken elkaar niet uitsluiten. De discussie over de precieze betekenis van artikel 68 Grondwet moet niet als iets negatiefs worden beschouwd. Zij ís de aanscherping in de staatsrechtelijke praktijk van een nogal open geformuleerd inlichtingenrecht. Elk debat daarover dwingt tot een nadere standpuntbepaling en tot reflectie op de grondslagen van het parlementaire stelsel en de taken van regering, ministers en Kamers daarin. Dat dat met horten en stoten gaat is onvermijdelijk, maar er wordt wel terreinwinst geboekt. Op den duur zou dat moeten leiden tot een nauwkeuriger geformuleerd parlementair inlichtingenrecht, waarin de karakteristieken die het kabinet al in 2002 op papier zette, ook in de tekst van de bepaling scherper tot uitdrukking komen. Winst zou in de eerste plaats te boeken zijn door de nu nogal betekenisloze verschoningsgrond ‘strijd met het belang van de staat’ aan te scherpen en te verduidelijken, wellicht zelfs in nadere regelgeving. De politieke kant van het individuele inlichtingenrecht vormt zowel de kracht als de zwakte ervan. Mij lijkt dat op dat individuele karakter niet zou moeten worden ingeleverd bij eventuele toekomstige wijzigingen. Een situatie waarin ten aanzien van discussie over individuele vragen de Kamer ook grondwettelijk het laatste woord zou hebben, lijkt dan ook geen wenselijke stap: het zou een meerderheidscoalitie te veel macht in handen geven. Beter zou het zijn om een ruim geformuleerd individueel inlichtingenrecht procedureel wat in te kaderen, zodat ‘verstandiger’ met een zekere schaarse ruimte voor het stellen van vragen wordt omgegaan. Eigenlijk precies zoals Thorbecke het in 1848 al had voorzien!

• 1) 

  Handelingen over de herziening der Grondwet 1848, ’s-Gravenhage: Gebroeders Belinfante 1848, deel 1, p. 346.
• 2) 

  Handelingen over de herziening der Grondwet 1848, deel 1, p. 213.
• 3) 

  Handelingen omtrent het voorstel van negen leden der Tweede Kamer van de Staten-Generaal, tot herziening der Grondwet in 1845 […]. ’s Gravenhage 1846, p. 75.
• 4) 

  Handelingen omtrent het voorstel van negen leden der Tweede Kamer van de Staten-Generaal, tot herziening der Grondwet in 1845 […]. ’s Gravenhage 1846, p. 75.
• 5) 

  5 Zie voor een uitgebreidere bespreking: S.A.J. Munneke, Inlichtingenplichten en verschoningsgronden in het staatsrecht (diss Groningen), Kluwer 2006, p. 54-59.
• 6) 

  J.R. Thorbecke, Bijdrage tot de herziening der Grondwet, 1848, p. 53-54
• 7) 

  Een enkel voorbeeld: Het Kamerlid Van Haga in het Kamerdebat over een deelrapport van de Onderzoeksraad voor de Veiligheid naar de coronamaatregelen: ‘We hebben artikel 68 van de Grondwet. Op basis daarvan moet ons informatie verstrekt worden. De OMT-opnames worden niet verstrekt, met als excuus dat het belang van de Staat zich daartegen verzet. Daarvan zegt het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding: dat mag je helemaal niet als grond gebruiken. De minister overtreedt dus de wet.’ Zie ook de discussie naar aanleiding van de – unaniem aangenomen – motie-Omtzigt, waarin de regering verzocht werd te bevestigen dat op grond van art. 68 een individueel Kamerlid specifieke documenten binnen een redelijke termijn moet kunnen ontvangen, tenzij het belang van de Staat zich hiertegen verzet. De motie werd door de minister ontraden (Kamerstukken II 2019/20, 28362, nr. 25).
• 8) 

  Zie bijv.: P.P.T. Bovend’Eert, H.R.B.M. Kummeling, S.A.J. Munneke en W. Voermans, Wetenschappelijk factsheet: De reikwijdte van artikel 68 Grondwet, Den Haag 2020.
• 9) 

  J.R. Thorbecke, Bijdrage tot de herziening der Grondwet, 1848, p. 54.

10)Aldus ook D.J. Elzinga, R. de Lange en H.G. Hoogers, Van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Kluwer 2014, p. 144, voetnoot 11, die erop wijzen dat de Bijdrage vrijwel gelijktijdig met het begin van de openbare Kamerbehandeling verscheen. Zie voor de historische en politieke context vooral Remieg Aerts, Thorbecke wil het, Prometheus 2020.

11)Kamerstukken II 1965/66, 8525, nr. 1 (Nota inzake de antwoordplicht).

12)Staatscommissie-Cals/Donner, Eindrapport, ’s-Gravenhage 1971, p. 138.

13)Kamerstukken II 1976/77, 14225 (R 1051), nr. 3, p. 4 (Naar een nieuwe Grondwet IIIa, p. 285).

14)Kamerstukken II 1976/77, 14225 (R 1051), nr. 3, p. 4 (Naar een nieuwe Grondwet IIIa, p. 285).

15)Kamerstukken II 1979/80, 14225 (R 1051), nr. 13 (Naar een nieuwe Grondwet IIIa, p. 331).

16)Kamerstukken II 1979/80, 14225 (R 1051), nr. 13 (Naar een nieuwe Grondwet IIIa, p. 331).

17)Minister Wiegel bij de Eerste-Kamerbehandeling: ‘Mijnheer de Voorzitter! Wij waren – dat is bekend – geen voorstander van het amendement.’ (Handelingen I, 2 december 1980, p. 204, Naar een nieuwe Grondwet, deel IIIb, p. 259).

18)Kamerstukken II 1976/77, 14225 (R 1051), nr. 3, p. 4 (Naar een nieuwe Grondwet IIIa, p. 285).

19)Een schat aan informatie over de empirische kant van het inlichtingenrecht in een veel breder perspectief biedt: Guido Enthoven, Hoe vertellen we het de Kamer? Een empirisch onderzoek naar de informatierelatie tussen regering en parlement (diss Tilburg), Delft: Eburon 2011.

20)Zie daarover Wim Voermans, Het land moet bestuurd worden, Amsterdam: Prometheus 2021

21)Kamerstukken II 2001/02, 28362, nr. 2.

22)Kamerstukken II 2019/20, 28362, nr. 23 (brief van 18 november 2019).

23)Daarover: S.A.J. Munneke, ‘Artikel 68 Gw: informeren en escaleren’, Denederlandsegrondwet.nl (16 maart 2020).

24)Zie daarover de op verzoek van de Tweede Kamer geschreven wetenschappelijke factsheet van P.P.T. Bovend’Eert, H.R.B.M. Kummeling, S.A.J. Munneke en W. Voermans, Wetenschappelijk factsheet: De reikwijdte van artikel 68 Grondwet, Den Haag 2020.

25)Kamerstukken II 2015/16, 28362, nr. 8 (brief van 25 april 2016).

26)Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag, Ongekend Onrecht, Kamerstukken II 2020/21, 35510 nr. 1.

27)Raad van State, Afdeling advisering, Ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid, p. 50

28)Kamerstukken II 2020/21, 35510, nr. 4.

29)Dat argument was in deze context betrekkelijk nieuw, maar vergelijkbare vragen hadden al gespeeld in debatten over de omvang van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid (voor ambtenaren) en bijv. ook ten aanzien van de zogeheten oekaze-Kok over de (daarin zeer beperkte) mogelijkheid voor Kamerleden om rechtstreeks contact met ambtenaren te hebben. De discussie speelde verder in het kader van de weigeringsgrond ‘persoonlijke beleidsopvattingen in document voor intern beraad’ uit art. 11 van de toenmalige WOB.

30)Notitie Verstrekking ambtelijke concepten van documenten aan het parlement, notitie t.b.v. SGO, 21 december 2022.

31)Kamerstukken II 2022/23, 28362, nr. 63.

32)Paul Bovend’Eert, Hansko Broeksteeg, Solke Munneke en Joost Sillen, De reikwijdte van de inlichtingenplicht van artikel 68 van de Grondwet (wetenschappelijke factsheet), 2023.

33)Beleidslijn actieve openbaarmaking nota’s 2022

34)Tweede Kamer der Staten-Generaal, Werkgroep Informatieafspraken, Grip op informatie, 6 juni 2023

35)Raad van State, Afdeling advisering, Ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid, p. 51.