Bundel 23: 5. De ‘zwakke’ stee in het staatsbestel? Over conventies en regels in de kabinetsformatie

‘Het verloop der kabinetsformaties is een zwakke stee geworden in ons staatsbestel’, zo schreef minister-president Willem Drees in december 1956 aan de Eerste Kamer.²⁾ Drees’ vierde kabinet was kort daarvoor benoemd, na een formatie van 122 dagen. Alom werd gemeend dat het wel erg lang had geduurd³⁾ – er zou nu om gegrinnikt worden. De ergernissen over kabinetsformaties – niet alleen de lange duur ervan, maar ook de ondoorzichtigheid, het soms ogenschijnlijk ontbreken van een relatie tussen de uitkomst met de verkiezingsuitslag – zijn sindsdien niet minder geworden, integendeel.⁴⁾ De oordelen over de formatie van 2021/2022 vormen wel het toppunt van het ongenoegen.⁵⁾ Het is echter de vraag of andere of aanvullende regels, al dan niet (grond)wettelijk, soelaas bieden.

De Grondwet heeft een geringe betekenis voor het proces dat leidt tot het aantreden van een nieuw kabinet. Het regelt eigenlijk alleen de afloop van de kabinetsformatie, als de kandidaat-bewindslieden moeten worden benoemd. Het voornaamste is het huidige artikel 43, dat bepaalt dat de ‘minister-president en de overige ministers […] bij koninklijk besluit [worden] benoemd en ontslagen’.⁶⁾ Van 1814 tot 1983 was dat benoemen en ontslaan volgens de Grondwet een zaak voor de Koning, zelfs ‘naar welgevallen’. Dit grondwetsartikel geeft dan ook nauwelijks een waarheidsgetrouw beeld van de (ontwikkeling van de) formatieprocedure in die periode.

Dat neemt niet weg dat incidenteel specifieke andere grondwetsartikelen een rol spelen tijdens formaties – ook in de recente afleveringen. Zo ontstond tijdens en na afloop van de kabinetsformatie van 2012 een discussie over de mate waarin de Koning geïnformeerd moest worden over de voortgang van de formatie. Het was de eerste keer dat de ‘regie’ over de formatie lag bij de Kamer en niet bij de Koning. Onwennigheid speelde een rol – en ook een zekere verkramptheid bij partijen die de procedureverandering hadden bepleit. Zij meenden dat elke indruk moest worden vermeden dat de Koning toch nog invloed zou kunnen uitoefenen op het proces. Het leidde tot een excuus van de pas aangetreden Kamervoorzitter Van Miltenburg, die op een van haar eerste werkdagen geen bezwaar had gezien in een bezoek van de net aangewezen informateurs aan koningin Beatrix. Na afloop van de formatie van 2012 moest worden vastgesteld dat de koningin wel erg karig was geïnformeerd over de totstandkoming van het kabinet. Zeker in het licht van haar functioneren als staatshoofd en vanuit haar positie als onderdeel van de regering (artikel 42 lid 1 Grondwet) was het gepast geweest om de koningin meer te informeren.⁷⁾ Dat is nadien ook gebeurd, zonder dat dat tot nieuwe controverse heeft geleid.

Tijdens de formatie van 2021/2022 speelde een discussie over de interpretatie van artikel 57 derde lid Grondwet. Deze grondwetsbepaling voorziet in de tijdelijke uitzondering ten aanzien van de onverenigbaarheid van een positie in het kabinet en het lidmaatschap een van beide Kamers.⁸⁾ Aanleiding was de benoeming van drie leden van de in maart 2021 verkozen nieuwe Tweede Kamer (Yesilgöz, Wiersma en Van Weyenberg) tot staatssecretaris in het demissionaire kabinet-Rutte III, waarbij zij (aanvankelijk) hun Kamerzetel bleven bezetten. Zowel uit de hoek van de politiek als van de wetenschap kwam kritiek op deze handelwijze, die in strijd zou zijn met het formele staatsrecht. Gewezen werd daarbij op artikel 57 Grondwet in combinatie met de artikelen X1 en X3 Kieswet. Nadat een deel van de Tweede Kamer deze kritiek had overgenomen en de Raad van State een advies had uitgebracht waaruit grote scepsis sprak over de handelwijze (overigens zonder deze ronduit af te wijzen), traden de drie pasbenoemde staatssecretarissen alsnog terug als lid van de Tweede Kamer. Voorjaar 2023 stelde de minister van Binnenlandse Zaken een adviescollege in dat de werking van artikel 57 gaat onderzoeken.⁹⁾

Het ligt voor de hand dat het adviescollege teruggrijpt op de intentie en aanleiding tot de uitzonderingsbepaling in artikel 57. Uitgaande van het principe van de machtenscheiding is het vanzelfsprekend dat een regeringsfunctie behoort tot de voornaamste incompatibiliteiten vanuit het perspectief van het lidmaatschap van een van beide Kamers der Staten-Generaal. Dat is in 1938 ook zo in de Grondwet opgenomen.¹⁰⁾ Met het oog op de formatieperiode werd een uitzonderingsclausule opgenomen: na de verkiezingen kon het Kamerlidmaatschap drie maanden gecombineerd worden met een (demissionair) ministerschap. Toen tijdens de formaties van 1972/73 en 1977 bleek dat deze gelimiteerde periode politieke consequenties had, omdat het nieuwe kabinet niet binnen dezelfde termijn tot stand was gebracht,¹¹⁾ is bij de grondwetsherziening van 1983 elke beperking in de tijd opgeheven.

De grondwetgever zal daarbij niet bedacht hebben dat deze uitzonderingsgrond ingezet zou worden om pas benoemde Kamerleden te benoemen in het demissionaire kabinet. Vanuit het perspectief van de regering was de stap in de zomer van 2021 overigens wel te begrijpen: het zag ernaar uit dat de formatie nog wel even zou duren, waardoor invulling van de vacatures door ingevoerde politici wenselijk was. De aanvoerders van de coalitie (meer bijzonder: VVD en D66) hadden er om principiële redenen echter beter aan gedaan buiten de Kamer(s) te werven. Hoe minder dubbelfuncties – hoe tijdelijk ook – hoe beter.

Bepalender voor het verloop van formaties dan de Grondwet zijn gegroeide praktijken, waarvan sommige de status van ‘conventie’ hebben gekregen. Het gaat dan, in de definitie van staatsrechtsgeleerde en lid van de Raad van State Luc Verhey, om ‘informele regels die het gedrag reguleren van onze instituties’, die een ‘ordenende werking’ hebben en politieke minderheden beschermen.¹²⁾ Ze zijn niet formeel maar wel praktisch bindend, omdat alle betrokkenen ze kennen en respecteren.

Verhey ziet de zogeheten ‘parlementarisering’ van de kabinetsformatie als een van die sturende conventies: de ontwikkeling vanaf 1848 waarbij de rol van de Koning schoksgewijs werd teruggedrongen ten gunste van de gekozen politici.¹³⁾ Het beteugelen van de tot dan doorgaans absolute macht van de erfelijke vorst was overigens sowieso een van de voornaamste redenen voor diverse staten in de westerse wereld om aan het begin van de negentiende eeuw een grondwet op te stellen.¹⁴⁾

Na de grondwetsherziening van 1848 bleef van eerdergenoemd ‘naar welgevallen’ benoemen en ontslaan van ministers door de Koning steeds minder over – ondanks de nogal autocratische inborst van Willem III en de eigenzinnigheid van zijn dochter Wilhelmina. Onder koningin-regentes Emma, eind negentiende eeuw, ontstond de gewoonte dat de Koning voorafgaand aan het verstrekken van een formatieopdracht adviezen inwon bij de voornaamste politieke leiders. Die politieke consultaties werden onder koningin Wilhelmina steeds ruimer, en na de Tweede Wereldoorlog sondeerde koningin Juliana aan het begin van de kabinetsformatie steevast de voorzitters van alle in de Tweede Kamer vertegenwoordigde fracties alvorens een (in)formateur aan te wijzen. Niets van dit alles stond in de Grondwet, maar volgde vooral uit de tussen 1866 en 1868 na herhaaldelijke conflicten tussen het conservatieve kabinet en de liberale Kamermeerderheid gevestigde ‘vertrouwensregel’, de regel van ongeschreven staatsrecht die bepaalt dat een (lid van het) kabinet moet aftreden indien het niet (meer) het vertrouwen heeft van een parlementaire meerderheid.

Deze vertrouwensregel werd leidend voor de kabinetsvorming. Dat bleek te meer bij de val van het vijfde kabinet-Colijn, in juli 1939. Nadat enkele pogingen om langs reguliere parlementaire weg een nieuw kabinet te formeren waren mislukt, dacht demissionair minister-president Colijn op basis van een persoonlijke opdracht van koningin Wilhelmina zonder inmenging van de Kamerfracties een kabinet te kunnen formeren. Een motie van afkeuring van de voorzitter van de grootste Kamerfractie (de motieDeckers) kreeg hierop een grote meerderheid en leidde direct bij zijn eerste optreden tot het aftreden van het kabinet.

Een van de conventies die een rol spelen in de kabinetsformatie bepaalt dat het kabinet aan de vooravond van Tweede Kamerverkiezingen of op de verkiezingsdag zelf zijn ontslag aanbiedt aan de Koning. Dat ontslag wordt vervolgens door de Koning in beraad gehouden, waarna het kabinet demissionair aanblijft totdat een nieuw kabinet benoemd kan worden. Deze conventie vindt haar oorsprong in de Kamerverkiezingen van 1922, toen de katholieke minister-president Ruijs de Beerenbrouck naar aanleiding van de voor de coalitiepartijen gunstige uitslag indiening van het ontslag van zijn kabinet aanvankelijk overbodig vond. De ‘rechtse’ coalitie zou op basis van de verkiezingsuitslag gewoon verder kunnen. Onder druk van koningin Wilhelmina en de protestants-christelijke coalitiegenoten ARP en CHU – die meenden dat de politieke verhoudingen door de verkiezingen wel degelijk gewijzigd waren – keerde Ruijs op zijn schreden terug en volgde alsnog een kabinetsformatie. Die leidde overigens tot het tweede kabinet-Ruijs, dat dezelfde coalitiesamenstelling had als het eerste.

Naar aanleiding van de kabinetswisselingen in de parlementaire periode 1963-1967 heeft zich de gewoonte ontwikkeld dat na een kabinetscrisis de Tweede Kamer wordt ontbonden en vervroegde verkiezingen worden uitgeschreven. Vooral binnen kringen van D’66 (opgericht in oktober 1966, direct na de Nacht van Schmelzer) en in delen van de PvdA werd gemeend dat na zo’n crisis om het oordeel van de kiezer gevraagd moest worden.¹⁵⁾ Zo gebeurt het sindsdien: na de kabinetscrises van 1972, 1982, 1989, najaar 2002, 2006, 2010, 2012 en 2023 volgden vervroegde verkiezingen. In 1977, 2002 en 2021 was vervroeging van de verkiezingen niet opportuun, omdat het kabinet vlak voor de geplande verkiezingsdatum viel. Op dit automatisme is recent ook wel kritiek gekomen: de kiezer stemt immers voor de samenstelling van de Tweede Kamer, niet voor een kabinetssamenstelling. Daaruit volgt dat het legitiem is dat op basis van dezelfde verkiezingsuitslag verschillende coalities worden samengesteld.¹⁶⁾ Daar valt in formele zin veel voor te zeggen, maar miskent enigszins de wens om na een politieke breuk het oordeel van de kiezer te vragen, die weer past bij de sinds de jaren zestig toegenomen mondigheid van de burger.

Een andere conventie die de kabinetsformatie stuurt, is het algemeen aanvaarde gebruik dat aan het begin alle in de Kamer gekozen partijen worden gehoord.¹⁷⁾ Tussen 1946 en 2012 leidde deze conventie tot het uitbrengen van een advies van de voorzitters van alle fracties aan de Koning aan het begin van de formatie. Na 2012 werden alle gekozen fractievoorzitters betrokken bij de aanwijzing van de verkenner(s), vervolgens mochten ze een voor een aan deze verkenner(s) hun visie op de verkiezingsuitslag en de formatie geven. Ook partijen die vanwege hun opvattingen of politieke positie geen enkele kans maakten of maken op regeringsdeelname, zoals voorheen de communisten en later de centrumdemocraten, mochten voor 2012 en mogen ook sindsdien hun opvattingen kenbaar maken. Op deze manier is in zekere zin sprake van een gelijk speelveld aan het begin, waarbij uiteraard de ene fractie meer invloed kan uitoefenen op de kabinetsvorming dan de andere.

Een belangrijke sturende praktijk is de vanzelfsprekendheid dat de partij die bij de verkiezingen de meeste stemmen heeft behaald het initiatief krijgt. Zowel de RKSP als haar naoorlogse opvolger, de KVP, stond dit informele voorrecht om strategische redenen wel eens af aan een beoogde coalitiepartner, maar ook dan was zij als de grootste fractie richtinggevend. Na de verkiezingen van 1971 verspeelde de PvdA het recht op initiatief door vast te houden aan de samenwerking met twee (kleinere) progressieve fracties. Het ontbreken van een Kamermeerderheid voor deze progressieve samenwerking (die al een ‘schaduwkabinet’ hadden geformeerd) gaf het initiatief aan de nummer twee, de KVP, die senator Piet Steenkamp naar voren schoof als eerste informateur. In 1982 bleek de ‘regel’ dat de grootste fractie het initiatiefrecht heeft gevestigd, toen verkiezingswinnaar PvdA in staat werd gesteld een informateur uit eigen gelederen (Van Kemenade) een poging te laten wagen terwijl de algemene verwachting was dat dit vanwege de politieke verhoudingen een kansloze missie was. Na enkele weken erkende Van Kemenade de onmogelijkheid om te komen tot een kabinet met de PvdA, en viel het initiatief alsnog toe aan het CDA – de een-na-grootste fractie.¹⁸⁾

Het heeft er alle schijn van dat het krijgen en houden van het initiatief in de kabinetsformatie om redenen van machtsvorming van steeds groter belang is geworden. Tijdens de formatie van 1994 weigerde Wim Kok, leider van de grootste fractie, te aanvaarden dat de VVD de kans kreeg om de volgende informateur aan te wijzen, zoals uit het verslag van informateur Tjeenk Willink volgde. Dat had mogelijk kunnen leiden tot een kabinet zonder de PvdA. De blokkade van Kok leidde – samen met adviezen van de vaste raadgevers van de Koning – tot de benoeming van de PvdA-leider zelf als de volgende informateur.¹⁹⁾

In de aanloop naar de formatie van 2017 werd het gebruik door sommigen als een probleem gezien toen het er op basis van de peilingen even naar uitzag dat de PVV van Geert Wilders kans maakte de grootste partij te worden. Een partij met opvattingen die in strijd waren met onder andere het internationaal recht en het grondwettelijke non-discriminatiebeginsel zou niet van dit voorrecht gebruik moeten mogen maken, zo klonk het bezorgd.²⁰⁾ Ook in dergelijke gevallen zou het gebruik echter gehonoreerd moeten worden; afwijking ervan zou in strijd zijn met democratische uitgangspunten. In de loop van de formatiegesprekken had vervolgens moeten blijken of er daadwerkelijk een meerderheidskabinet met en onder leiding van de PVV te vormen was geweest – en hadden potentiële coalitiepartners hom of kuit moeten geven. Het kwam er, als bekend, overigens niet van: Ruttes VVD werd weer de grootste.

Aan het begin van de formatie van 2021 werd het gebruik op een andere manier een probleem, omdat de aanvoerder van de grootste fractie en tevens demissionair minister-president beschadigd raakte, maar er onder verwijzing naar de verkiezingsuitslag niet over piekerde terug te stappen. Zijn partij steunde hem in die vastberadenheid; andere middenpartijen moesten zich daarbij neerleggen. Hierdoor was er op geen enkel moment tijdens die lange formatie uitzicht op kabinetsvorming buiten de VVD (en Rutte) om. Dat gebeurde ook niet; het leverde een herbevestiging op van het gebruik dat de grootste partij het initiatief krijgt en houdt.

De door Drees benoemde ‘zwakke stee’ is vooral het gevolg van het in 1917 gevestigde evenredigheidsstelsel, dat steevast leidt tot een volksvertegenwoordiging die is samengesteld uit minderheden, waaruit een meerderheid moet worden gevonden die het nieuwe kabinet vormt en ondersteunt. Dat vraagt om een periode van omschakeling. Voor deze transitieperiode beschikt de politiek, als hierboven geschetst, nauwelijks over formele regels. De kabinetsformatie is staatsrechtelijk grotendeels ‘grijs’ gebied, waarbinnen het parlementaire stelsel niet functioneert zoals gebruikelijk. Daarbij is – zie hierboven – tijdens de kabinetsvorming een persoonlijke combinatie van posities (Kamerlid en bewindspersoon) in het in beginsel duale staatsbestel mogelijk. Binnen dat grijze gebied bestaat blijkbaar nog een ‘donkergrijs’ gedeelte: dat van de periode tussen de Kamerverkiezingen en de installatie van de nieuwe Tweede Kamer. In die (tegenwoordig dertien) dagen kunnen logischerwijs nog geen vergaderingen plaatsvinden van de Kamer in nieuwe samenstelling. Dat vacuüm is vooral een rol gaan spelen in de kabinetsformatie sinds de procedurewijziging van voorjaar 2012, toen de Tweede Kamer via een wijziging van haar eigen Reglement van Orde de ‘regie’ in de formatie naar zich toe trok.

Aangetekend moet echter worden dat dit staatsrechtelijke knelpunt er ook voor 2012 was. Bij aanvang van de formatie consulteerde de Koning de lijsttrekkers van de hoogstwaarschijnlijk in de Kamer verkozen partijen, en verstrekte op basis van die adviezen een opdracht tot (in)formatie.²¹⁾ Op dat moment waren die lijstaanvoerders evenmin beëdigd als lid van de nieuwe Kamer.²²⁾ Dat die adviezen in een enkel geval terecht een voorlopige status hadden, bleek in 1959, toen de lijstaanvoerder van het Gereformeerd Politiek Verbond (GPV) L.P. Laning op Paleis Soestdijk advies uitbracht aan koningin Juliana. Het GPV leek op basis van de eerste tellingen (voor het eerst) een Kamerzetel te hebben behaald, maar bij het vaststellen van de definitieve uitslag door de Kiesraad bleek de partij een aantal stemmen te kort te komen. Het advies van Laning – dat overigens niet van belang was voor de benoeming van de eerste informateur²³⁾ – werd geacht niet te zijn uitgebracht.

Het formele probleem van de nog niet beëdigde Tweede Kamer verhinderde voor 2012 dus niet dat de formatie twee of drie dagen na de verkiezingen een aanvang nam met de benoeming van een (in)formateur op basis van adviezen van nog niet beëdigde Kamerleden.²⁴⁾ Hoewel ingebracht kan worden dat het probleem vóór 2012 niet speelde omdat de eerste (in)formateur benoemd werd door de Koning, en niet aangewezen werd door de Tweede Kamer, was de procedure materieel uiteraard wel vergelijkbaar.²⁵⁾

Het staatsrechtelijk vacuüm van de (in 2012 en 2017 acht, in 2021 dertien) dagen tussen de verkiezing en de installatie van de nieuwe Kamer werd door de toenmalige betrokkenen – onder wie in ieder geval Kamervoorzitter Gerdi Verbeet en Griffier Jacqueline Biesheuvel-Vermeijden – opgelost met een tamelijk ingenieuze procedure. De voorzitter van de ‘vertrekkende’ Kamer belegt de dag na de verkiezingen een bijeenkomst met alle lijstaanvoerders van de op basis van de voorlopige uitslag in de Kamer verkozen partijen. In dit overleg wordt, op voorstel van de leider van de grootste fractie (in de nieuwe Kamer), een verkenner aangewezen. Dit gezelschap lijsttrekkers fungeert daarbij feitelijk als pars pro toto voor de nieuwe, nog niet beëdigde Tweede Kamer. Formeelstaatsrechtelijk heeft dit gremium geen status, politiek-materieel uiteraard wel: het gezelschap vertegenwoordigt (hoogstwaarschijnlijk – met een zeer kleine slag om de arm vanwege de nog vast te stellen definitieve verkiezingsuitslag) alle 150 zetels in de enkele dagen later te installeren Kamer. De door deze kandidaat-fractievoorzitters aangewezen verkenner bevraagt vervolgens één voor één diezelfde politieke leiders over hun visie op de verkiezingsuitslag en de formatie. Op die eerste ronde volgen verdiepende gesprekken met een select aantal fractievoorzitters, op basis waarvan de verkenner aan de Kamer een voorstel formuleert voor het vervolg van de formatie. Dat voorstel wordt voorgelegd aan de nieuw gekozen Tweede Kamer, die erover debatteert en bij meerderheid besluit over een opdracht tot informatie.

In een aantal opzichten sluit de nieuwe procedure aan bij de gang van zaken voor 2012. Zo kreeg sinds eind jaren tachtig de eerste (door de Koning benoemde) informateur eveneens een verkennende opdracht; vaak werd gesproken van een ‘verkenner’ of ‘préinformateur’.²⁶⁾ In kort tijdsbestek – doorgaans anderhalve week – consulteerde deze informateur nog eens alle fractievoorzitters (die op dat moment nog steeds niet beëdigd waren als Kamerlid). Dat was in zekere zin een doublure met de consultatieronde van de Koning, maar moet vooral gezien worden tegen de achtergrond van het streven om de vorst zo min mogelijk kwetsbaar te maken voor verwijten van politieke partijdigheid. Het aanwijzen van een informateur met een beperkte, verkennende opdracht was voor het onschendbare, bovenpartijdige staatshoofd immers aanmerkelijk minder risicovol dan het direct benoemen van een informateur die onderhandelingen voor een concrete coalitie ging begeleiden. Nadat deze verkennende informateur in een eerste gespreksronde alle fractievoorzitters had bevraagd, hield deze vervolggesprekken met de aanvoerders van de partijen die in beeld waren om een eerste poging tot coalitievorming te wagen. Nadat de bereidheid bij de betreffende partijen was vastgesteld, benoemde de Koning een volgende informateur (of meerdere informateurs) die de coalitiebesprekingen begeleidde(n).²⁷⁾ De doelstelling van de verkenner na 2012 was dus feitelijk dezelfde als van de verkennende informateur vóór de procedurewijziging: in korte tijd op basis van inventariserende gesprekken komen tot een voorstel voor een eerste te onderzoeken coalitie.

Is het behulpzaam om het formatieproces verder te reglementeren dan nu het geval is, en zo ja: hoe dan? Is het zinvol om (aanvullende) regels op te nemen in het Reglement van Orde, in een wet of zelfs in de Grondwet?

Tijdens het enerverende debat over de gestrande poging tot verkenning op 1 april 2021 werd Kamerbreed een motie aangenomen die opriep tot nadere reglementering van de aanvangsfase van de formatie in het eigen Reglement van Orde (RvO).²⁸⁾ Tijdens de evaluatie van de formatie-2021 bleek echter dat het animo daarvoor bij sommige fractievoorzitters behoorlijk was afgenomen ofwel dat de concrete gedachten daarover aanzienlijk uiteenliepen.²⁹⁾ Tijdens de evaluaties van de twee voorgaande formaties (2012 en 2017) bestond evenmin veel enthousiasme voor aanvullende regels. Overwegend prefereerden de meeste politici een zo groot mogelijke flexibiliteit en zo weinig mogelijk potentieel knellende regels.

Daar is ook veel voor te zeggen. Regels moeten kaders stellen, maar de totstandkoming van een nieuw kabinet niet in de weg staan of onnodig ophouden. Het doel van een kabinetsformatie is immers het zorgvuldig, maar toch zo kordaat mogelijk komen tot een nieuw kabinet – zodat het parlementaire stelsel zijn gebruikelijke werking kan krijgen. Daarbij moeten alle betrokkenen zich kunnen beroepen op een (her)kenbare procedure. Het is bijvoorbeeld van belang dat alle fracties (ook de kleine of radicale) aan het begin gehoord worden. In een goed functionerende democratie geldt immers niet alleen dat met meerderheid wordt besloten, maar ook dat rekening wordt gehouden met minderheden. Het uiteindelijk gevormde kabinet moet door alle partijen gezien kunnen worden als de onvermijdelijke uitkomst van het proces, zelfs al zouden velen graag een ander resultaat hebben gezien.

Het is niet onverstandig de procedure van tijd tot tijd te evalueren, hetgeen kan leiden tot het besluit de formele regels aan te passen. Zo kan het vermelden van termijnen of deadlines in de opdracht aan de (in)formateur(s), zoals is opgenomen in het voorstel van de Kamerleden Omtzigt, Dassen en Eerdmans tot aanpassing van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer (RvOTK), de Kamer meer kansen (geen garanties!) op een grotere controle over de formatie geven. Omtzigt c.s. zagen overigens af van het voorstel om de procedure te gieten in een ‘formatiewet’, vooral om praktische redenen: het zou veel tijd kosten om zo’n wet parlementair aanvaard te krijgen.³⁰⁾ Dat neemt niet weg dat er argumenten zijn om de procedure van de kabinetsformatie toch te beleggen in een formele wet. Het RvOTK, waarin de regels nu zijn vastgelegd, bindt alleen de (leden van de) Tweede Kamer zelf. Voor een proces waarbij ook andere instituties (de Koning, de Eerste Kamer) zijn betrokken is dat nogal beperkt. Bovendien heeft een interne procedure van de Tweede Kamer onvermijdelijk monistische trekken: door de regie over de formatie naar zich toe te trekken, wordt de Kamer (nog) meer dan voorheen verantwoordelijk voor het eindresultaat.³¹⁾

Terecht merken sommige auteurs op dat het niet zal meevallen om een sluitende wettelijke regeling te maken voor ‘alle grilligheden die zich in het formatieproces kunnen voordoen’.³²⁾ De politieke realiteit stelt regelmatig voor verrassingen, waarop het moeilijk anticiperen is. Aan de vooravond van het Kamerdebat van 10 juli 2023 dreigden PvdA en GroenLinks een motie van wantrouwen in te dienen tegen (toen al demissionair) minister-president Rutte. Er zijn geen regels die voorzien in de situatie waarin deze motie ook daadwerkelijk zou zijn aangenomen en Rutte per direct was opgestapt. Als formateur is hij de grondlegger van het kabinet (zie art. 48 Grondwet), het lijkt dan ook voor de hand te liggen in dat geval een (beperkte) formatieprocedure op te starten om een opvolger aan te wijzen. Uit die procedure zou in ieder geval moeten blijken of de in de coalitie bedachte oplossing op voldoende steun in de Kamer kan rekenen.

Iets soortgelijks speelde in 2009, toen geruchten gingen dat minister-president Balkenende in beeld was om de (eerste) vaste voorzitter van de Europese Raad te worden. Kon Balkenende eenvoudigweg vervangen worden door een partijgenoot? Verder dan speculaties kwam het niet – uiteindelijk werd de Belgische minister-president Herman Van Rompuy benoemd (de Belgen hadden er blijkbaar minder problemen mee) – waardoor het vraagstuk niet verder doordacht hoefde te worden.³³⁾ Ook in dit soort (tot nu toe theoretische) gevallen zal overigens de vertrouwensregel leidend zijn.

Het bezwaar tegen een wetgevingstraject geldt uiteraard a fortiori voor het opnemen van nieuwe of het aanpassen van oude bepalingen over de kabinetsformatie in de Grondwet. Daar is een tweederdemeerderheid voor nodig; dat bevordert de gewenste flexibiliteit niet. Nadere grondwetsbepalingen over de kabinetsformatie lijken ook niet noodzakelijk. De kabinetsformatie heeft zich sinds 1848 in een richting ontwikkeld die (een meerderheid in) de Tweede Kamer de regie toebedeelt. Dat geldt niet alleen in de formatie, overigens. Ook de bevoegdheden en beleidsruimte van een demissionair kabinet (zoals het wel of niet controversieel verklaren van voorstellen) worden feitelijk bepaald door een Kamermeerderheid, en dat past bij een parlementaire democratie.

De regels omtrent de kabinetsformatie moeten politici kaders geven, maar vooral ook de ruimte laten om te handelen naar de politieke context van het moment – en die is iedere formatie anders. De opmerkelijke gebeurtenissen tijdens de formatie van 2021 geven weliswaar aanleiding om de formele regels van de kabinetsformatie te herbezien,³⁴⁾ maar pleiten vooral ook voor het koesteren en navolgen van de geldende conventies. Die laten zich, meer abstract, als volgt samenvatten: bij aanvang van het traject krijgt de grootste partij het initiatief maar wordt tevens iedereen gehoord, de Kamer beslist bij meerderheid over elke procedurele stap in de formatie, en na afloop van elke stap wordt publiekelijk verantwoording afgelegd. Voor een ordentelijk verloop van de formatie is het wel wenselijk dat deze uitgangspunten bekend zijn. Allereerst bij de betrokken politici – zeker als er, zoals rond de verkiezingen van november 2023, nogal wat personele wisselingen zijn. Het is echter zinnig dat ook het publiek geïnformeerd is over de voornaamste gedragsregels tijdens de kabinetsformatie en de fundamentele democratische gedachten daarachter. Dat vergroot het begrip voor de dilemma’s en paradoxen die de formatie soms zo ingewikkeld maken. Het kenbaar maken van die conventies kan, maar hoeft niet noodzakelijkerwijs via bepalingen in de Grondwet. Misschien is die formatiewet zo gek nog niet.

• 1) 

  De auteur maakte deel uit van de commissies die de kabinetsformaties van 2012, 2017 en 2021/2022 evalueerden, maar schreef deze bijdrage op persoonlijke titel.
• 2) 

  Kamerstukken I 1956/57, 4500, nr. 32a
• 3) 

  F.J.F.M. Duynstee, De kabinetsformaties 1946-1965, Deventer 1966, p. 86-159; Anneke Visser, Alleen bij uiterste noodzaak? De rooms-rode samenwerking en het einde van de brede basis 1948-1958, Amsterdam 1986, p. 204-262; Johan van Merriënboer en Jacco Pekelder, ‘Brede basis in een noodwoning. Verkiezingen, formatie en samenstelling van het kabinet-Drees IV’, in: Jan Willem Brouwer en Peter van der Heiden (red.), Het einde van de rooms-rode coalitie. Het kabinet-Drees IV en het kabinet-Beel II 1956-1959, Den Haag 2004, p. 11-32.
• 4) 

  Carla van Baalen, Een rituele dans in de Tweede Kamer? Klagen over kabinetsformaties, 1946-2002 (oratie), Den Haag 2003.
• 5) 

  Voor een aantal kwalificaties zie: Carla van Baalen, Alexander van Kessel, Paul Bovend’Eert en Mark van Twist, Het vertrouwen zoek. De kabinetsformatie 2021/22 geëvalueerd, Nijmegen 2023, p. 14.
• 6) 

  Ook de artikelen 44, 46, 48 en 49 Grondwet hebben betrekking op de afronding van de kabinetsformatie en de start van het kabinet.
• 7) 

  Paul Bovend’Eert, Carla van Baalen en Alexander van Kessel, Zonder koningin. Het officiële evaluatierapport over de formatie van 2012, Amsterdam 2015, p. 83-99.
• 8) 

  Wim Voermans, Onze constitutie. De geschreven en ongeschreven regels van het Nederlandse staatsbestel, Amsterdam 2023, p. 442-444.
• 9) 

  Stcrt. nr. 11214, 2 mei 2023. Het advies wordt in 2024 verwacht

10)Daarvoor kwam een combinatie nog sporadisch voor. Goeman Borgesius en Lely bleven in 1897 ook na hun benoeming tot minister in het kabinet-Pierson aan als Tweede Kamerlid.

11)Toen tijdens de kabinetsformatie die volgde op de verkiezingen van november 1972 de termijn van drie maanden verstreek, zag demissionair minister-president Biesheuvel zich gedwongen zijn Kamerzetel op te geven. Als gevolg daarvan werd Aantjes voorzitter van de ARP-fractie en namens zijn partij onderhandelaar tijdens de kabinetsformatie. Omdat Aantjes voorstander was van regeringssamenwerking met de PvdA, terwijl Biesheuvel voortzetting van een centrumrechts kabinet had bepleit, had de wissel wijziging van de politieke opstelling van de ARP tot gevolg. Toen tijdens de formatie van 1977 de termijn verstreek, gaf CDA-leider Van Agt zijn ministerschap op en bleef hij lid van de Tweede Kamer.

12)L.F.M. Verhey, De constitutionele conventie: een blinde vlek in ons staatsrecht (oratie), Leiden 2014, p. 7-8

13)Gemakshalve zij hier verwezen naar het overzichtsartikel van Carla van Baalen, ‘De parlementarisering van de kabinetsformatie’, in: Bart-Jan van Ettekoven e.a. (red.), Rechtsorde en bestuur. Liber amicorum aangeboden aan Piet Hein Donner, Den Haag 2018, p. 47-61.

14)Zie bijv. Remieg Aerts, ‘Nationale beginselen? Een transnationale geschiedenis van politiek en grondwet’, in: Denkend aan Nederland. Over geschiedenis, nationaliteit en politiek, Amsterdam 2022, p. 238-246.

15)Voermans, Onze constitutie, p. 383-384.

16)Joop van den Berg, Humeurig volk, verkrampte politiek en hoe het anders kan, Amsterdam 2022, p. 128; Wilfred Scholten, ‘Remkes: verkiezingen zijn niet automatisch nodig’, Trouw.nl, 9 juli 2023 (www. trouw.nl/politiek/remkes-verkiezingen-zijn-niet-automatisch-nodig~b64bbbd8)

17)Verhey, De constitutionele conventie, p. 8.

18)Peter van Griensven, ‘Eenheid, daadkracht, no-nonsense. De formatie van het kabinet-Lubbers I (1982)’, in: Carla van Baalen en Alexander van Kessel (red.), Kabinetsformaties 1977-2012, Amsterdam 2016, p. 134- 141.

19)Alexander van Kessel, ‘“Een gewoon parlementair meerderheidskabinet”. De formatie van het kabinetKok I (1994)’, in: Van Baalen en Van Kessel (red.), Kabinetsformaties, p. 246-250.

20)Hans Goslinga, ‘Houd Wilders ver van het Torentje’, Trouw, 11 februari 2017.

21)Dat gold ook voor de voorzitter van de Tweede Kamer, die voor 2012 als een van de vaste adviseurs van de Koning direct na de verkiezingen door hem werd geraadpleegd. Het betrof de voorzitter van de ‘oude’ Kamer, die niet noodzakelijkerwijs dezelfde hoefde te zijn als de voorzitter van de nieuwe. Zo bracht na de Kamerverkiezingen van november 2006 Frans Weisglas advies uit aan koningin Beatrix, terwijl hij niet zou terugkeren in de nieuw te installeren Tweede Kamer. Het advies van de vaste adviseurs was overigens doorgaans van relatief politiek gewicht; richtinggevend waren in de meeste gevallen de raadgevingen van de gekozen lijsttrekkers.

22)Uiteraard waren sommigen op dat moment wel Kamerlid, maar dan op basis van het mandaat van de vorige Kamerverkiezingen.

23)Dat werd demissionair minister-president Louis Beel, prominent lid van de KVP – de grootste partij in de nieuwe Tweede Kamer.

24)Zie ook de opinie van Bert van den Braak op: www.parlement.com/id/vm3z9exfxrqb/lessen_uit_de_ formatie_geschiedenis. Al wordt in dit betoog wel uit het oog verloren dat sinds 2012 voor de aanwijzing van de eerste informateur een beëdigde nieuwe Kamer noodzakelijk is (zie Reglement van Orde TK, hoofdstuk 11.1).

25)In de kabinetsformaties na verkiezingen tussen 1946 en 2012 is het niet voorgekomen dat de benoeming van de eerste (in)formateur in strijd was met de adviezen van de fractievoorzitters. De meest bekende koninklijke ‘controversiële’ benoemingen vonden plaats tijdens latere fases van het formatieproces. Zie bijv. de benoeming van Wim Kok tot informateur op 6 juli 1994 en de benoemingen van Lubbers en Tjeenk Willink (tweede opdracht) tijdens de formatie van 2010.

26)Een dergelijke oriënterende opdracht werd verstrekt aan het begin van de formaties van 1989 (Jan de Koning), 1994 (Herman Tjeenk Willink), 1998 (Klaas de Vries), 2003 (Piet Hein Donner), 2006 (Rein Jan Hoekstra) en 2010 (Uri Rosenthal). In deze opsomming ontbreekt de formatie van 2002. Donner kreeg toen een ruimere opdracht, maar feitelijk had zijn informatie de eerste zeven dagen eveneens een verkennend karakter. Zie: Carla van Baalen en Alexander van Kessel (red.), Kabinetsformaties 1977-2012, Amsterdam 2016, p. 198-200, 227-230, 272-275, 326-329, 352-356, 409-421 en 452-457

27)Toen de eerste verkennende informateur tijdens de formatie van 2010 (Rosenthal) geen duidelijke eerste coalitieoptie kon presenteren, werd een volgende verkennende informateur benoemd (Tjeenk Willink), die uiteindelijk ‘Paars Plus’ selecteerde als eerste te beproeven variant.

28)Kamerstukken II 2021/22, 35788, nr. 16 (motie-Segers c.s.).

29)Van Baalen e.a., Het vertrouwen zoek, p. 57-58.

30)Zie het ingrijpend aangepaste voorstel van Omtzigt, Eerdmans en Dassen tot wijziging van het Reglement van Orde in verband met het invoeren van de mogelijkheid dat vijftig leden kunnen verzoeken de (in)formateur(s) uit te nodigen inlichtingen te verschaffen over de kabinetsformatie: Kamerstukken II 2022/23, 35980, nr. 5 (Nota van wijziging).

31)Alexander van Kessel, ‘Stresstest voor het formeren nieuwe stijl. Procedurele en andere kanttekeningen bij de kabinetsformatie 2021-22’, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 13, 2022, p. 181-183. Tijdens het debat over de herziening van het RvOTK in het voorjaar van 2012 bepleitte SGP-fractievoorzitter Van der Staaij ook al het beleggen van de procedure in een formele wet. Zie ook: Th.C. de Graaf, ‘De smalle marges van de kabinetsformatie’, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 10, 2019, p. 238 en 234.

32)Geert Jan Hamilton, Peter van Lieshout en Gerard van Pijkeren, ‘Naar een voortvarende aanpak van de kabinetsformatie’ (Montesquieu Instituut, online-publicatie van 11 juli 2022, zie www.montesquieuinstituut.nl/id/vlujixi0stht/nieuws/naar_een_voortvarende_aanpak_van_de).

33)Zie bijv.: ‘Coalitievrienden willen Balkenende hier als baas, niet van heel Europa’, Algemeen Dagblad, 28 oktober 2009; Hans Goslinga, ‘Wisseling van MP kan niet buiten de kiezers om’, Trouw, 19 september 2009.

34)Van Baalen e.a., Het vertrouwen zoek, p. 190-194.