Bundel 23: 4. De vertrouwensregel in de schaduw van de Grondwet

In een moderne parlementaire democratie nemen regering en parlement in het kader van de machtenscheiding een zelfstandige en onafhankelijke positie ten opzichte van elkaar in, maar de scheiding tussen deze twee staatsmachten is niet absoluut. Machtenscheiding betekent in de hedendaagse constitutionele verhoudingen zowel scheiding als verdeling, beperking en balancering van bevoegdheden over de diverse overheidsambten van deze staatsmachten, teneinde een machtsevenwicht in de staat te bevorderen, waarin de organen van regering en parlement elkaar over en weer controleren en tot samenwerking komen.¹⁾ Terwijl de rechterlijke macht, de derde staatsmacht, een betrekkelijke afgescheiden positie inneemt ten opzichte van de twee andere staatsmachten, wordt de verhouding tussen regering en parlement gekenmerkt door een uitgebreid stelsel van checks and balances, waarin sprake is van gedeelde bevoegdheden en controlemechanismen. Bij gedeelde bevoegdheden valt onder meer te denken aan de vaststelling van wetten en van de rijksbegroting door regering en Staten-Generaal gezamenlijk (art. 81 en 105 Grondwet). Andere checks and balances in de verhouding tussen regering en Staten-Generaal zijn de ministeriële verantwoordelijkheid (art. 42 Grondwet), de vertrouwensregel van het parlementaire stelsel, de parlementsontbinding (art. 64 Grondwet) en de regeringsvorming.

Deze vier checks and balances vormen tezamen de wezenskenmerken van een hedendaagse parlementaire democratie. De ministeriële verantwoordelijkheid verzekert dat het parlement democratische controle uitoefent op het openbaar bestuur. De vertrouwensregel maakt de regering afhankelijk van de steun van een meerderheid in het parlement. Verliest de regering het vertrouwen van de meerderheid, dan dient zij op te stappen. De parlementsontbinding geeft de regering een politiek machtsmiddel om bij een conflict met het parlement vervroegde verkiezingen uit te schrijven. De regeringsvorming ten slotte is zo ingericht, dat na verkiezingen een nieuw kabinet wordt gevormd dat kan rekenen op de steun van een parlementaire meerderheid.

In veel moderne parlementaire democratieën in Europa zijn deze vier wezenskenmerken stevig verankerd in de grondwet van het land. Een grondwet behoort nu eenmaal de basiselementen van het staatsbestel te regelen. In Nederland is de vertrouwensregel echter niet in de Grondwet opgenomen.²⁾ Zij is, zoals bekend, als een ongeschreven rechtsregel tot ontwikkeling gekomen, maar is in de loop der jaren bij opeenvolgende grondwetsherzieningen nimmer gecodificeerd. Daarmee wijkt het Nederlandse constitutionele recht sterk af van het constitutionele recht in landen zoals de Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk en België en veel andere Europese landen, waar de grondwet deze kernregel van het parlementaire stelsel in verschillende bewoordingen vastlegt.

Hoewel de Nederlandse vertrouwensregel als zodanig niet zijn grondslag vindt in een specifieke grondwetsbepaling, is zijn totstandkoming nadrukkelijk het gevolg geweest van bepaalde grondwetsherzieningen en wordt de inhoud en vormgeving ervan bepaald door de inrichting van ons staatsbestel in de Grondwet.

In het navolgende wordt met name vanuit dat perspectief van de grondwetsherzieningen en de Grondwet aandacht besteed aan de vertrouwensregel. Daarbij worden de volgende vraagpunten besproken. Hoe heeft de vertrouwensregel zich in de loop der jaren ontwikkeld in de schaduw van de opeenvolgende grondwetsherzieningen? Welke vraagstukken rond de inhoud en reikwijdte van de vertrouwensregel zijn daarbij opgekomen? Om welke reden of redenen is de vertrouwensregel nooit gecodificeerd? En ten slotte: is codificatie van de vertrouwensregel gewenst, en zo ja, hoe dient deze regel te worden vormgegeven?³⁾

Hiervoor bleek dat de vertrouwensregel in een parlementaire democratie geplaatst kan worden in de sleutel van de machtenscheiding en checks and balances, waarin regering en parlement twee zelfstandige staatsmachten zijn die elkaar over en weer controleren.

In de Grondwet van 1814 en van 1815 werd in die zin een eerste fundament gelegd voor de totstandkoming van de vertrouwensregel, dat daarin de machtenscheiding werd verankerd en een verdeling van bevoegdheden tussen regering en parlement een regeling vond. Van een uitgewerkt systeem van checks and balances kon echter nog geen sprake zijn.

De periode 1814-1848 kenmerkte zich door een sterk overwicht van de Koning, zowel binnen de regering als in verhouding tot de Staten-Generaal. Koning Willem I voerde tijdens zijn regeringsperiode (1814-1840) een autoritair, persoonlijk bewind. De ministers, door Willem I aangeduid als ‘secretarissen van staat’, waren aan hem ondergeschikt. In alle zaken van enig belang besliste de Koning zelf.⁴⁾

De Staten-Generaal vormden weliswaar met de Koning de wetgevende macht, maar de wetgevingsbevoegdheden van de Tweede Kamer waren nog beperkt. De Tweede Kamer miste in deze jaren het voor een parlement zo wezenlijke amendementsrecht in de wetsprocedure. Niet alleen op het terrein van de wetgeving, maar ook in de uitoefening van de controlefunctie had de Tweede Kamer aanvankelijk niet veel in de melk te brokkelen. Koning Willem I verzette zich met succes tegen het in de grondwetscommissie van 1815 naar voren gebrachte voorstel om het beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid als complement van de koninklijke onschendbaarheid in de Grondwet te verankeren.⁵⁾ Hij wilde zelf regeren en daarom ook zelf de verantwoordelijkheid voor het beleid dragen. Een functie bij de regeringsvorming had de Tweede Kamer ten tijde van de regeerperiode van Willem I in het geheel niet. De Koning benoemde en ontsloeg zijn ministers ‘naar welgevallen’. Willem I beschouwde zijn ministers als gehoorzame dienaren en maakte van zijn bevoegdheid tot benoeming en ontslag ruim gebruik.⁶⁾ Het budgetrecht van het parlement was in het toenmalige systeem van tienjaarlijkse begrotingen voor vaste uitgaven heel beperkt.⁷⁾

Het is duidelijk dat de beperkte bevoegdheden van het parlement en het ontbreken van ministeriële verantwoordelijkheid in de grondwetten van 1814 en 1815 in de weg stonden aan de ontwikkeling van een parlementair stelsel. De grondwetsherziening van 1840 bracht een belangrijke kentering in de verhoudingen binnen de regering. Deze herziening betekende een aanzienlijke versterking van de controlefunctie van de Tweede Kamer. Zij bracht de invoering van het contraseign en van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid. De invoering van het contraseign betekende een fundamentele wijziging in de verhouding tussen Koning en ministers en tussen regering en Staten-Generaal. De Koning kon niet langer zelfstandig, zonder medewerking van ministers, besluiten. De minister werd naast de Koning staatsrechtelijk gelijkwaardig lid van de regering. Zijn contraseign van koninklijke besluiten maakte hem verantwoordelijk jegens de Kamers der Staten-Generaal. De grondwetsherziening van 1840 introduceerde daarnaast tweejaarlijkse begrotingen. De Tweede Kamer was aldus beter in staat om financieel toezicht uit te oefenen. Tweemaal zagen ministers aanleiding ontslag te vragen vanwege verwerping van financiële voorstellen. Het parlementaire stelsel wierp zijn schaduw vooruit.⁸⁾

De grondwetsherziening van 1848 heeft, zoals bekend, de belangrijkste staatsrechtelijke en staatkundige hervormingen in de geschiedenis van het Koninkrijk der Nederlanden gebracht. Tot de voornaamste hervormingen van 1848 behoorden, kort samengevat, de herziening van het kiesstelsel voor de Tweede Kamer (rechtstreekse verkiezingen met censuskiesrecht) en de invoering van indirecte verkiezingen voor de Eerste Kamer. Daarnaast werd in de wetsprocedure voor de Tweede Kamer het amendementsrecht ingevoerd en werd het beginsel van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid in combinatie met een inlichtingenplicht van ministers jegens de Kamers vastgelegd in de Grondwet. Er kwamen jaarlijkse begrotingen, de Tweede Kamer kreeg recht van enquête, en er werd een parlementair ontbindingsrecht ingevoerd dat ten doel had conflicten tussen regering en volksvertegenwoordiging voortaan door de kiezer te laten beslechten. De Grondwet van 1848 voorzag bovendien in een versterking van de zelfstandige positie van de StatenGeneraal, onder meer door de verankering van de parlementaire immuniteit en het autonome geloofsbrievenonderzoek.

De grondwetsherziening van 1848 heeft aldus de weg geopend naar de vorming van de parlementaire democratie. Men zou kunnen zeggen dat de totstandkoming van de ongeschreven vertrouwensregel van het parlementaire stelsel een direct gevolg was van deze grondwetsherziening.

Na de grondwetsherziening voltrok zich geleidelijk een belangrijke hervorming van de staatsrechtelijke verhoudingen binnen de regering en tussen regering en parlement. Na 1848 traden voor het eerst ‘homogene’ kabinetten op. Nieuw was ook dat kabinetten werden gevormd die konden rekenen op steun van een parlementaire meerderheid in de Tweede Kamer. Oud kwalificeerde het eerste kabinet-Thorbecke (1849-1853) als het eerste voorbeeld van een parlementair kabinet.⁹⁾

De grondwetsherziening van 1848 gaf nieuw elan aan het functioneren van het parlement. De nieuwe verhoudingen kwamen ook tot uitdrukking in de gewijzigde werkwijze van de Tweede Kamer. Vanaf 1848 vergaderde de Tweede Kamer veel meer en veel langer. De jaarlijkse zitting van de Kamers der Staten-Generaal beperkte zich niet meer tot enkele maanden, maar liep door tot kort voor de opening van de nieuwe zitting in september van het volgende jaar.¹⁰⁾

In de jaren vijftig en zestig van de negentiende eeuw werd vervolgens de constitutionele strijd beslist tussen Koning en Staten-Generaal over de vraag of een kabinet aan het bewind kon blijven indien de Kamer het vertrouwen in het kabinet verloor.

Op 27 september 1866 nam de Tweede Kamer voor het eerst in haar geschiedenis een motie van wantrouwen aan. Zij was zeer ontstemd over de overstap van minister Mijer naar de functie van Gouverneur-Generaal van Nederlands-Indië, nadat hij kort daarvoor nog als formateur van het kabinet was opgetreden. De beroemde motieKeuchenius, gericht tegen deze handelwijze, luidde als volgt: ‘De Kamer, de gedragslijn van het Kabinet ten opzigte van de uittreding van den Minister van Koloniën, Mr. P. Mijer, afkeurende, gaat over tot de orde van dag.’¹¹⁾

De regering reageerde op deze motie van afkeuring met Kamerontbinding. Daarbij kreeg de Kamer te horen dat zij inbreuk maakte op het prerogatief van de Koning, om overeenkomstig artikel 72 van de Grondwet 1848 ministers te benoemen en hen ‘naar welgevallen’ te ontslaan. Koning Willem III riep de kiezers zelfs in een proclamatie op zijn regering te steunen tegen deze opstandige Kamer.

Na de ontbindingsverkiezingen bleef het kabinet aan, maar kort daarna, in 1867, brak opnieuw een conflict uit tussen kabinet en Kamermeerderheid, ditmaal over een aangelegenheid van buitenlands beleid (de kwestie Luxemburg). De Tweede Kamer verwierp de begroting van Buitenlandse Zaken, waarna het kabinet ontslag aanbood. De Koning weigerde het ontslag te aanvaarden en ontbond de Tweede Kamer.

Deze keer bleef de Tweede Kamer zich na de ontbindingsverkiezingen verzetten tegen de regering. De Kamer nam de motie-Blussé aan, ‘dat geen landsbelang de jongste ontbinding van de Kamer heeft gevorderd’. De regering legde deze motie in eerste instantie naast zich neer, maar zag vervolgens dat de Kamer opnieuw de begroting van Buitenlandse Zaken verwierp. En daarmee werd het kabinet voor een voldongen feit geplaatst. Een ontslag van het kabinet zou slechts voorkomen kunnen worden door opnieuw de Kamer te ontbinden. Tot een tweede Kamerontbinding kwam het echter niet in dit ernstige constitutionele geschil tussen regering en Kamermeerderheid. Na enige aarzeling bood het kabinet zijn ontslag aan en ging de Koning over tot de vorming van een nieuw kabinet. Daarmee was uiteindelijk het pleit beslecht ten gunste van de Tweede Kamer.

De vertrouwensregel ontwikkelde zich geleidelijk na de grondwetsherziening van 1848. Het is niet goed mogelijk een exacte geboortedatum van de vertrouwensregel aan te wijzen. De gebeurtenissen van 1866 en 1868 markeren vooral ook de verhouding tussen de vertrouwensregel en de bevoegdheid van de regering om de Kamer te ontbinden. In die jaren is vast komen te staan dat de regering het verlies van het vertrouwen van een Kamermeerderheid niet kan ontwijken door, middels Kamerontbinding, herhaaldelijk een kiezersuitspraak uit te lokken. De regering mag de Kamer niet meer dan één keer ontbinden bij een politiek geschil met een Kamermeerderheid.

Wat het rechtskarakter van de vertrouwensregel was, bleef, bij gebrek aan een specifieke grondwettelijke grondslag, lang in het ongewisse. In dit verband was van belang dat de Grondwet, zoals hiervoor bleek, sinds 1815 bepaalde dat de Koning ministers benoemde, en hen ontsloeg ‘naar welgevallen’. Uit deze bepaling werd destijds van regeringszijde afgeleid dat het voldoende was indien ministers het vertrouwen van de Koning hadden. Benoeming en ontslag van bewindslieden vormden in deze visie het prerogatief van de (constitutionele) Koning, waaraan de volksvertegenwoordiging geen afbreuk mocht doen. In deze gedachtegang stond de Grondwet ook na 1848 in de weg aan de totstandkoming van de vertrouwensregel.

Aannemelijk is echter dat dit ‘naar welgevallen ontslaan’ helemaal niet bedoelde uit te sluiten dat het parlement zeggenschap zou kunnen verwerven over het ontslag van ministers. De ministers waren immers vanaf 1815 niet meer dan ondergeschikte ambtenaren van de Koning, die hem assistentie verleenden bij zijn beleid. De Koning kon hen, anders dan bij gewone ambtenaren, naar welgevallen (d.w.z. willekeurig) ontslaan. Dat was de strekking van deze grondwetsbepaling. Dat het parlement na 1848 ministers door het opzeggen van vertrouwen tot heengaan verplichtte, was derhalve niet als een afwijking van het grondwettelijk systeem te beschouwen.¹²⁾ De betreffende grondwetsbepaling had helemaal niet ten doel om de vestiging van het parlementair stelsel tegen te gaan.¹³⁾

In de negentiende eeuw zag men de opgekomen vertrouwensregel van het parlementaire stelsel vooral als een nieuwe staatkundige praktijk, een nieuw politiek systeem dat overigens volgens Buijs wel degelijk verplichtingen met zich meebracht.¹⁴⁾ Later, vanaf het begin van de twintigste eeuw is men in het staatsrecht de vertrouwensregel van het parlementaire stelsel als een staatsrechtelijke ongeschreven rechtsregel (of: gewoonterecht) gaan beschouwen, het een en ander min of meer in de geest van de Britse conventions.¹⁵⁾ Sinds die tijd werd het bestaansrecht van de ongeschreven vertrouwensregel onomstreden.

Van belang is nog op te merken dat de vertrouwensregel niet als een uitwerking van de ministeriële verantwoordelijkheid (art. 42 Grondwet) tot ontwikkeling is gekomen. De vertrouwensregel is een afzonderlijke ongeschreven rechtsregel, die losstaat van de geschreven grondwettelijke regel dat ministers verantwoording schuldig zijn jegens het parlement.

De vestiging van de vertrouwensregel in de periode na 1848 bracht een niet te onderschatten verdere versterking van de positie van de Tweede Kamer. De vertrouwensregel bood de Kamer immers een machtsmiddel om de totstandkoming of wijziging van wetgeving (of de rijksbegroting) af te dwingen. Ook diende de vertrouwensregel als sanctie op de ministeriële verantwoordelijkheid. Daarnaast had de vertrouwensregel niet alleen betrekking op de ontslagaanvrage van ministers, maar raakte die ook indirect de regeringsvorming. Vanaf 1868 stond vast dat geen kabinet meer gevormd kon worden zonder het vertrouwen en de steun van een parlementaire meerderheid. Diverse grondwetsherzieningen en staatkundige ontwikkelingen na 1848 hebben vervolgens een belangrijke uitwerking gehad op de vertrouwensregel en deze ongeschreven rechtsregel nader vormgegeven.

De grondwetsherziening van 1887 leidde tot een belangrijke aanpassing van het kiesstelsel voor de Tweede Kamer. Niet langer werd de Kamer om de twee jaar voor de helft vernieuwd, maar er vonden voortaan elke vier jaar algehele verkiezingen voor de Kamer plaats, zodat vaste parlementaire periodes van vier jaar ontstonden, hetgeen eveneens een versterking van de positie van het parlement betekende.

Daarnaast kenmerkte de periode na 1887 zich door de opkomst van landelijke politieke partijen en tot partij- en fractievorming in de Tweede Kamer. Het parlementaire stelsel evolueerde in die zin, dat kabinetten voortaan in overeenstemming met de opvattingen van een parlementaire meerderheid regeerden, die samengesteld was uit gekozen leden van politieke partijen, verenigd in Kamerfracties, die een vaste regeringscoalitie vormden.¹⁶⁾

De invoering van het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging bij de grondwetsherziening van 1917 en de totstandkoming van algemeen kiesrecht versterkten deze nieuwe ontwikkelingen in het parlementaire stelsel en de vertrouwensregel. Het een en ander betekende intussen niet dat vaste regeringscoalities in het parlement vanzelfsprekend tot meer regeringsstabiliteit leidden. Het interbellum (1918-1940) kende onverkort een parlementaire meerderheid voor de confessionele partijen, maar tot regeringsstabiliteit leidde dit niet. De periode kenmerkte zich door ernstige politieke conflicten en crises. In 1939 nam de Tweede Kamer zelfs aanstonds een motie van wantrouwen aan tegen het na verkiezingen gevormde kabinet-Colijn dat zich voor het eerst presenteerde aan de Kamer. De betreffende motie-Deckers luidde als volg: ‘De Kamer, overwegende dat de kabinetsformatie niet heeft geleid tot het optreden van een Kabinet dat de nodige waarborgen biedt voor een deugdelijke behartiging van ’s lands belang in gemeen overleg met de Staten-generaal, keurt het optreden van dit kabinet af en gaat over tot de orde van de dag'.

Ook na de Tweede Wereldoorlog wisselden meer stabiele en instabiele regeringsperiodes elkaar af. De Tweede Kamer bracht in deze periode van de parlementaire geschiedenis geen ministers of kabinetten meer ten val door moties van wantrouwen aan te nemen of begrotingen te verwerpen, zoals daarvoor gangbaar was. Breuken in regeringscoalities ontstonden op andere wijze, bijvoorbeeld door onaanvaardbaar verklaarde moties of amendementen. In de werking van de vertrouwensregel namen niet zelden de politieke leiders die in het kabinet zitting hadden, het voortouw.¹⁷⁾ Een monistische verhouding tussen regering en parlementaire meerderheid op basis van uitgebreide regeerakkoorden bepaalt tegenwoordig het beeld in politiek Den Haag

In 1983 kwam een geheel nieuwe Grondwet tot stand. Bij deze grondwetsherziening vond een ingrijpende modernisering van de tekst van de Grondwet plaats, onder meer door een apart eerste hoofdstuk gewijd aan grondrechten in de Grondwet op te nemen, het sterk monarchale karakter aan de oorspronkelijke Grondwet te ontnemen, en nogal wat onderwerpen te deconstitutionaliseren (aan de wetgever overlaten). Ingrijpende staatkundige vernieuwingen bleven echter achterwege.

De algehele grondwetsherziening vormde een uitgelezen kans om de vertrouwensregel als fundamentele regel van het parlementaire stelsel in de Grondwet te codificeren. Maar de regering zag ervan af en de Tweede Kamer drong er niet op aan. De regering zag als bezwaar tegen codificatie dat op verschillende wijzen kan blijken dat een minister of kabinet niet langer door een meerderheid wordt gesteund. Als men ertoe zou overgaan de vertrouwensregel in de Grondwet op te nemen, zou de vraag rijzen of ook niet bepaald zou moeten worden op welke wijzen het vertrouwen verloren kan gaan. Een dergelijke vastlegging zou echter volgens de regering afbreuk doen aan de nodige souplesse die in de verhouding tussen regering en parlement nodig is. Codificatie zou in die verhouding verstarrend werken. De vertrouwensregel was bovendien voldoende verankerd in het staatsrechtelijk bewustzijn, zodat hij er niet uit zou verdwijnen.¹⁸⁾

Zelden is bij een grondwetsherziening zo’n zwakke argumentatie gebruikt om de opname van een rechtsregel in de Grondwet af te wijzen. Kortmann uitte terecht kritiek op het uitblijven van een grondwettelijke regeling van de vertrouwensregel. Hij wees erop dat men zeer wel de vertrouwensregel grondwettelijk kan formuleren zonder aan te geven op welke wijze de afwezigheid van vertrouwen blijkt. De Grondwet bevat vele open normen en begrippen.¹⁹⁾

Een blik over de grenzen leert dat moderne grondwetten, zoals de grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland (art. 67), de grondwet van België (art. 96) en de Franse Constitutie (art. 49) onverkort een nader afgebakende vertrouwensregel bevatten. De grondwetgever van deze landen heeft deze fundamentele regel van het staatsbestel in de grondwet verankerd. In sommige landen is de vertrouwensregel in een nader afgebakende, specifieke vorm in de grondwet geformuleerd, bijvoorbeeld door, zoals in Duitsland en België, een constructieve motie van wantrouwen in de grondwet op te nemen.

Een meer open formulering van de vertrouwensregel komt ook voor. Deze treffen we bijvoorbeeld aan in de Staatsregelingen van Aruba (1986), Curacao (2010) en Sint Maarten (2010). Art. II.2 lid 2 Arubaanse Staatsregeling luidt in dit verband als volgt: ‘Indien een minister het vertrouwen van de Staten (Arubaans parlement PB) niet langer heeft, stelt hij zijn ambt ter beschikking.’²¹⁾

De grondwetgever van 1983 is op het punt van de codificatie van de vertrouwensregel in gebreke gebleven. De Grondwet heeft een belangrijke attribuerende en regulerende functie. Zij dient de belangrijkste bevoegdheden van de staatsinstellingen en hun onderlinge betrekkingen op hoofdzaken te regelen. Het is tegen deze achtergrond eigenlijk als een onvergeeflijke blunder te beschouwen dat de grondwetgever van 1983 heeft nagelaten om de vertrouwensregel, nu eenmaal de belangrijkste rechtsregel betreffende de verhouding tussen regering en parlement, in de Grondwet vast te leggen, juist op een moment dat een algehele grondwetsherziening daartoe een gelegenheid bij uitstek bood.

Het is opvallend dat de regering bij de grondwetsherziening van 1983 weigerde de vertrouwensregel op te nemen in de Grondwet, maar wel daarvan een sluitende omschrijving gaf in de toelichtende stukken bij de bepalingen inzake de ministers. Volgens de regering wordt als hoofdregel van het parlementaire stelsel gezien ‘… dat een minister of staatssecretaris die niet langer geacht kan worden het vertrouwen te hebben van een parlementaire meerderheid, niet kan aanblijven’.²²⁾

Daarnaast gaf de regering in deze toelichting nog enige duidelijkheid over de inhoud en reikwijdte van de vertrouwensregel, het een en ander overeenkomstig gangbare opvattingen. De regering betoogde dat sprake is van een zogeheten negatieve vertrouwensregel. Niet hoeft te blijken dat de minister het vertrouwen heeft van een parlementaire meerderheid, maar daarentegen moet blijken dat hij dit niet langer heeft. Dit laatste kan op verschillende manieren het geval zijn, zo merkte de regering op, waarbij genoemd werden de motie van wantrouwen, de verwerping van een voor de minister vitaal wetsvoorstel, de weigering van de Kamer mee te gaan met een beleidsvoornemen waaraan de minister zijn lot verbonden heeft, de aanvaarding van een motie die door de minister onaanvaardbaar is verklaard.²³⁾

Uit de beschouwingen van de regering komt duidelijk naar voren dat niet alleen de Kamer, maar ook de minister of het kabinet de vertrouwensregel kan activeren door een bepaald besluit van de Kamer als onaanvaardbaar (uiting van wantrouwen) te beschouwen en daaraan consequenties te verbinden.²⁴⁾

De beschouwingen van de regering over de inhoud en reikwijdte van de vertrouwensregel sluiten aan bij de in de loop der jaren gegroeide toepassingspraktijk, waarin op verschillende manieren een vertrouwensbreuk in de samenwerking tussen regering en (meerderheid van) de Kamer kan blijken. In die zin ligt het voor de hand te pleiten voor een open formulering van de vertrouwensregel naar Caribisch voorbeeld. Zo’n open geformuleerde vertrouwensregel biedt voldoende flexibiliteit om aan een gedifferentieerde werking van de vertrouwensregel in de praktijk tegemoet te komen.

Na 1983 zijn diverse vraagstukken met betrekking tot de werking van de vertrouwensregel opgekomen. Ter toelichting enkele voorbeelden hiervan.

In 2006 ontstond de nodige ophef over een motie van wantrouwen gericht tegen de (demissionaire) minister van Vreemdelingenzaken en integratie Verdonk. De betreffende motie-Dijsselbloem c.s. keurde de handelwijze van de minister over een generaal pardon voor asielzoekers af, maar de indiener liet na aan te geven dat de motie gericht was op het aftreden van de minister. Deze gaf derhalve geen gevolg aan de motie, zij het dat haar portefeuille enigszins werd gewijzigd.²⁵⁾ Een vreemde gang van zaken!

In 2021 verraste politiek Den Haag tijdens de kabinetsformatie met een nieuwe benadering van de vertrouwensregel, door plotsklaps een onderscheid te maken tussen de rechtsgevolgen van het aannemen van een motie van wantrouwen en van een motie van afkeuring.

In het voorjaar werd minister-president Mark Rutte geconfronteerd met de indiening van zowel een motie van wantrouwen als een motie van afkeuring in de ‘Omtzigtfunctie-elders-affaire’, waarbij ook nog het merkwaardige feit zich voordeed dat de motie van afkeuring eigenlijk niet gericht was tegen premier Rutte, maar tegen fractievoorzitter Rutte. Want in die laatste hoedanigheid had hij ‘het probleem-Omtzigt’ besproken.

De motie van wantrouwen werd uiteindelijk in het desbetreffende Tweede Kamerdebat door een meerderheid verworpen, maar de motie van afkeuring kreeg wel de steun van een parlementaire meerderheid. De demissionaire premier bleef na het aannemen van de motie van afkeuring als zwaar aangeschoten wild zitten.

In september 2021 werden twee andere demissionaire bewindslieden op dezelfde wijze voor het blok gezet. In het Afghanistan-debat werden moties van wantrouwen en afkeuring ingediend tegen demissionair minister Sigrid Kaag van Buitenlandse Zaken en demissionair minister Ank Bijleveld van Defensie. De Kamer verwierp de motie van wantrouwen, maar nam de motie van afkeuring wel aan. En vervolgens verbonden de twee bewindspersonen elk hun eigen consequenties aan de motie. Ank Bijleveld bleef aanvankelijk zitten en Sigrid Kaag verzocht de Koning haar onmiddellijk ontslag te verlenen, omdat, zo stelde zij, een minister in een democratie hoort af te treden als het beleid wordt afgekeurd. Een dag later volgde Bijleveld het voorbeeld van Kaag.²⁶⁾

In deze affaires is de indruk gewekt dat er in het Nederlandse parlementaire stelsel twee opties zijn, als er een ernstig politiek conflict ontstaat tussen een minister of staatssecretaris (of het hele kabinet) en de Kamer. Ten eerste kan de Kamer een motie van wantrouwen aannemen. Ten tweede kan zij een motie van afkeuring aannemen. Bij een motie van wantrouwen moet de bewindspersoon (of het kabinet) opstappen. Bij een motie van afkeuring is die verplichting erop zichzelf niet, maar kan betrokkene in het aannemen van de motie zelf aanleiding vinden om uit eigen beweging op te stappen.

Dit nieuwe onderscheid is nogal gekunsteld en sluit allerminst aan op de van oudsher bestaande gangbare toepassing van de vertrouwensregel in de Nederlandse verhoudingen. Het maken van een onderscheid tussen deze twee moties is in de nationale politiek tot de opvallende gebeurtenissen van 2021 nooit voorgekomen. Het kwam als het ware in 2021 uit de lucht vallen. De motie van afkeuring is altijd hetzelfde geweest als (een ander woord voor) de motie van wantrouwen. De hiervoor besproken beroemde motie-Keuchenius (1866) en motie-Deckers (1939) waren naar de bewoordingen moties van afkeuring, gericht op het aftreden van het kabinet. De Kamer heeft van oudsher niet de term ‘wantrouwen’ gebruikt, maar de term ‘afkeuring’ om tot uitdrukking te brengen dat het vertrouwen in de minister of het kabinet werd opgezegd, en de consequentie hiervan was dat de Kamer van oordeel was dat de minister of het kabinet moest opstappen.²⁷⁾

De handelwijze in 2021 is in dat opzicht inconsistent en verwarrend. Zij verdient geen navolging. Als de Kamer in een ernstig politiek conflict terechtkomt met een minister, het beleid van een minister scherp veroordeelt, concludeert dat dat beleid onverantwoordelijk is, en dat tot uitdrukking brengt in een motie van afkeuring, dan hoort de Kamer daaraan de consequentie te verbinden dat zij daarmee uitspreekt dat de minister moet opstappen. In het parlementaire stelsel moet duidelijk zijn dat bij een scherpe afkeuring van het beleid van een minister de samenwerking met het parlement niet meer mogelijk is en de minister moet opstappen. Het onderscheid tussen een motie van afkeuring en een motie van wantrouwen doet afbreuk aan een eenduidige toepassing van de vertrouwensregel en vertroebelt de werking van het parlementaire stelsel. Het introduceren van allerlei moties met verschillende gradaties van gebrek aan vertrouwen in een minister of kabinet leidt slechts tot onduidelijkheden over de rechtsgevolgen die aan het aannemen van dergelijke moties verbonden zijn. Zo concludeerde premier Rutte dat hij na het aannemen van een motie van afkeuring niet hoefde op te stappen, terwijl minister Kaag en na enige aarzeling minister Bijsterveld vonden dat zij niet langer als bewindspersoon konden functioneren.

Om te voorkomen dat de Kamer en het kabinet deze of andere onduidelijkheden over de werking van de vertrouwensregel creëren, is het raadzaam om in het verlengde van een (open) formulering van de vertrouwensregel in de Grondwet in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer enkele regels te stellen over vorm en inhoud van een motie van wantrouwen die het beleid afkeurt en gericht is op het aftreden van ministers/staatssecretarissen of kabinet. Dan is op voorhand klip en klaar wanneer het opstappen van bewindspersonen aan de orde is. Voor het onderscheid tussen een motie van wantrouwen en van afkeuring is dan geen ruimte meer.

Het lijkt daarbij geen overbodige gedachte te overwegen om in het Reglement van Orde naar buitenlands voorbeeld een afkoelingsperiode op te nemen van 24 uur of 48 uur tussen het moment van indiening van een motie van wantrouwen en de stemming over de motie. Een moment van bezinning kan geen kwaad als men in het parlement overweegt om een minister of kabinet ten val te brengen.

Ten slotte moet nog opgemerkt worden dat de Tweede Kamer de laatste jaren, sinds het optreden van het eerste kabinet-Rutte (2010), overspoeld wordt door moties van wantrouwen. In de periode vanaf 2010 zijn inmiddels (peildatum 1 juli 2023) bijna honderd moties van wantrouwen tegen ministers of het kabinet ingediend, terwijl van oudsher het indienen van zo’n motie een bijzondere gebeurtenis was in het parlement. Vooral de PVV grossiert erin, maar ook andere fracties maken zich schuldig aan overkill in het uitspreken van wantrouwen. Geen van deze moties van wantrouwen is overigens aangenomen. Van het indienen van een motie van wantrouwen kijkt inmiddels niemand meer op. De overdaad aan moties van wantrouwen doet zonder twijfel afbreuk aan de betekenis van dit politieke machtsmiddel van de Kamer. Tegen deze achtergrond kan het raadzaam zijn in het Reglement van Orde enige minimumeisen te stellen aan de indiening van een motie van wantrouwen (ondersteuning van de motie door een substantieel aantal leden).

De grondwetgever heeft nog altijd iets recht te zetten na het teleurstellende verloop van de grondwetsherziening van 1983. In een moderne grondwet van een parlementaire democratie mag een van de meest fundamentele regels van die parlementaire democratie niet worden gemist. De Grondwet behoort de belangrijkste bevoegdheden van de staatsinstellingen en hun onderlinge verhoudingen adequaat te regelen. De vertrouwensregel is onderdeel daarvan. Een grondwettelijke vertrouwensregel met een open formulering is daarbij zeer wel mogelijk, zo leert de praktijk van de Staatsregelingen in het Caribisch gebied.

Van belang is daarnaast dat het parlement consistent de vertrouwensregel toepast. De laatste jaren is dat in verschillende opzichten niet het geval geweest. Naast een grondwettelijke regeling verdient het aanbeveling om in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer nadere regels vast te stellen over vorm en inhoud van de motie van wantrouwen, zodat over de strekking ervan geen misverstand kan ontstaan. Het is daarbij wenselijk dat de Tweede Kamer afstand neemt van het in 2021 gemaakte onderscheid tussen de motie van wantrouwen en de motie van afkeuring.

Het wordt, kortom, tijd dat de vertrouwensregel van het parlementaire stelsel uit de schaduw van de Grondwet treedt.

• 1) 

  Vgl. Kamerstukken II 2015/16, 34516, nr. 3, p. 6.
• 2) 

  Hetzelfde geldt voor de procedure van regeringsvorming. Zie hierna de bijdrage van Alexander van Kessel.
• 3) 

  Ik beperk me in het navolgende tot de werking van de vertrouwensregel in de Tweede Kamer. De Eerste Kamer blijft buiten beschouwing.
• 4) 

  P.J. Oud, Het Constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, deel I (2e druk), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink, p. 252 e.v.
• 5) 

  Oud 1967, p. 254.
• 6) 

  R. Kranenburg, Het Nederlandsche staatsrecht, eerste deel, Haarlem: H.D. Tjeenk Willink & Zoon 1928, p. 143.
• 7) 

  Zie ook uitgebreid P.P.T. Bovend’Eert, ‘De centrale positie van de Tweede Kamer’, in: Remieg Aerts e.a. (red.), In dit Huis. Twee eeuwen Tweede Kamer, Amsterdam: Boom 2015, p. 91 e.v.
• 8) 

  Oud 1967, p. 264.
• 9) 

  Oud 1967, p. 268.
• 10) 

  S.J. Fockema Andreae en H. Hardenberg, 500 jaren Staten-Generaal, Assen: van Gorcum 1964, p. 210 e.v.
• 11) 

  Oud 1967, p. 272.
• 12) 

  Zie hierover J.T. Buijs, De Grondwet. Toelichting en kritiek, eerste deel, Arnhem: P. Gouda Quint 1883, p. 355 e.v.
• 13) 

  Buijs 1883, p. 353. Zie anders D.J. Elzinga en C. Wisse, De parlementaire fracties, Nederlands parlementsrecht, Groningen: Wolters Noordhoff 1988, die verdedigen dat ongeschreven rechtsregels kunnen afwijken (derogeren) van de Grondwet, en de vertrouwensregel als voorbeeld hiervan noemen. Volgens mij is het principieel onaanvaardbaar aan te nemen dat ongeschreven regels kunnen afwijken van de Grondwet.
• 14) 

  Buijs 1883, p. 370 en 488.
• 15) 

  Vgl. o.a. A.A.H. Struycken, Het staatsrecht van het Koninkrijk der Nederlanden, eerste deel: Arnhem: S. Gouda Quint 1915, p. 172 e.v. Zie over conventions uitgebreid G.J. Geertjes, Staatsrecht en Conventie in Nederland en het Verenigd Koninkrijk (diss. Leiden; E.M. Meijers Instituut voor Rechtswetenschappelijk Onderzoek, nr. 372), Zutphen: Uitgeverij Paris 2021.
• 16) 

  R. Koole, ‘Gouvernementalisering. De veranderende verhouding tussen regering en parlement in Nederland’, TvCR 2018, p. 317 e.v.
• 17) 

  Koole 2018, p. 333.
• 18) 

  Kamerstukken II 1980/81, 16035, nr. 11, p. 2; C.A.J.M. Kortmann, De Grondwetsherzieningen van 1983 en 1987, Deventer: Kluwer 1987, p. 174.
• 19) 

  Kortmann 1987, p. 175.
• 20) 

  Zie bijv. art. 67 Grundgesetz, dat voorschrijft dat de Bondsdag een motie van wantrouwen tegen de zittende Bondskanselier aanneemt en daarbij tevens een opvolger kiest.
• 21) 

  Zie ook art. 29 lid 2 Staatsregeling Curaçao en art. 33 lid 2 Staatsregeling Sint Maarten, sinds de staatkundige hervorming van 2010.
• 22) 

  Kamerstukken II 1980/81, 16035, nr. 11, p. 2.
• 23) 

  Kamerstukken II 1980/81, 16035, nr. 11, p. 2.
• 24) 

  De vraag of niet alleen de Tweede Kamer, maar ook de Eerste Kamer het vertrouwen kan opzeggen, kwam eveneens ter sprake. Zie Kamerstukken II 1978/79, 14222, nr. 6, p. 9, p. 14, nr. 7, p. 25-26.
• 25) 

  Kamerstukken II 2006/07, 19637, nr. 1113; P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, Deventer: Kluwer 2017, p. 437.
• 26) 

  Carla van Baalen, Paul Bovend’Eert, Alexander van Kessel en Mark van Twist, Het vertrouwen zoek. De kabinetsformatie 2021/22 geëvalueerd, Nijmegen: Uitgeverij VanTilt 2023, p. 125 e.v.
• 27) 

  Zie ook J.Th.J. van den Berg, Zinloze moties, 24 september 2021, www.parlement.com/id/vlmf9l2ep1xq/ zinloze_moties.