Bundel 23: 3. Je kunt niet aan de gang blijven

De Grondwet van 1815 is vele malen gewijzigd; soms beperkt, soms ingrijpender. Veel wijzigingen kwamen zonder politieke strijd tot stand en voor alle wijzigingen gold uiteraard dat bij de tweede lezing in beide Kamers een tweederdemeerderheid werd bereikt.

Waar er sprake was van politieke strijd bleef resultaat in veel gevallen uit of was er sprake van vertraging. Dat laatste gold bijvoorbeeld voor het ‘Negenmannen-voorstel’ uit 1844,¹⁾ waarvan je kunt stellen dat het in 1848 alsnog werd gerealiseerd. Later was dat bijvoorbeeld het geval bij het opheffen van het processieverbod, dat in 1921 werd voorgesteld en pas in 1983 werd gerealiseerd. Voor de deconstitutionalisering van de benoeming van burgemeester en commissaris van de Koning(in) gold eveneens dat dit al in 1921 werd voorgesteld en de wijziging zelfs pas honderd jaar later tot stand kwam. Met enige vertraging werd verder de invoering van het instituut staatssecretaris gerealiseerd. In 1937 behaalde een wetsvoorstel daarover bij de tweede lezing niet de vereiste meerderheid. In 1948 kwam de wijziging alsnog tot stand. Tabel 3.1 geeft een volledig beeld.

Verdergaande voorstellen (grondwetskamer, afschaffing van de Eerste Kamer, correctief referendum, gekozen formateur, constitutionele toetsing) haalden nooit de eindstreep, soms ondanks meerdere pogingen. Daarnaast waren er voorstellen met een beperktere strekking, die bijvoorbeeld als overbodig werden beschouwd, zoals het vastleggen in de Grondwet van de Nederlandse taal. We zullen de voorstellen die het niet haalden, voor zover ze het parlement bereikten, op gegroepeerde wijze de revue laten passeren.

In 1848 werd het staatsbestel ingrijpend gewijzigd, met onder meer rechtstreekse verkiezing van de Tweede Kamer, indirecte verkiezing van de Eerste Kamer, politieke ministeriële verantwoordelijkheid, het recht van amendement en het parlementaire recht op inlichtingen. Nadien waren er wel belangrijke aanpassingen, zoals de uitbreiding van het kiesrecht in 1887 en het invoeren van algemeen mannenkiesrecht en evenredige vertegenwoordiging (1917) en de vastlegging van het vrouwenkiesrecht (1922), maar daarbij bleef het in belangrijke mate, omdat andere voorstellen het niet haalden.

Voor veel voorstellen tot fundamentele wijziging van het staatsbestel gold dat ze te omstreden waren om de vereiste tweederdemeerderheid in beide Kamers te behalen. Enkele pogingen werden al in een vroegtijdig stadium gestaakt, maar soms sneuvelde een voorstel pas op de valreep. Dat was bijvoorbeeld het geval bij het correctief referendum in 1999.

Het correctief referendum stond tussen 1900 en nu meerdere keren op de parlementaire agenda. Voorstellen over invoering van het referendum hadden soms een samenhang met afschaffing van de Eerste Kamer. De eerste keer dat het onderwerp referendum werd geagendeerd, was in 1903 toen SDAP-fractievoorzitter P.J. Troelstra c.s. met een voorstel daarover kwam. Het referendum was onderdeel van een initiatiefvoorstel dat ook invoering van algemeen kiesrecht, het mogelijk maken van vrouwenkiesrecht en invoering van de evenredige vertegenwoordiging ten doel had. De volksstemming (in de vorm van een correctief wetgevingsreferendum) moest dienen als vervanging voor de Eerste Kamer. De SDAP achtte die Kamer ondemocratisch en nutteloos. Het initiatiefwetsvoorstel-Troelstra bleef evenwel onafgedaan.

In 1920 stelde een door het kabinet-Ruys de Beerenbrouck I benoemde staatscommissie voor om in twee gevallen referenda uit te schrijven. Dat diende te gebeuren bij een beslissing over de staatsvorm als er geen troonopvolger meer zou zijn en bij herziening van de Grondwet. Dat laatste echter alleen als in de eerste lezing wel een gewone, maar geen meerderheid van twee derde van de stemmen was behaald. Voor het aannemen van een herzieningsvoorstel zou in het referendum eveneens een drempel gelden van twee derde der stemmen.

Hoewel er parlementaire steun voor de gedachte was, bleek er verschil van mening over de vraag of voor aanneming een gewone of versterkte meerderheid moest worden verlangd. Een gewone meerderheid werd in ieder geval wenselijk gevonden bij een eventuele keuze van de staatsvorm, omdat anders als uitkomst een impasse denkbaar was. De verdeeldheid op dit punt leidde tot verwerping van amendementen en mede tot verwerping van het wetsvoorstel.

Succes had evenmin H.P. Marchant (VDB), die via amendering poogde een facultatief wetgevend referendum in te voeren. De kiezers zouden daarmee het recht krijgen een beslissing van de Staten-Generaal over wetgeving terug te draaien. Een deel van de sociaaldemocraten voelde evenwel niet voor een tweede ‘drempel’, naast de Eerste Kamer. Andere partijen betwisten de behoefte van kiezers aan een correctief referendum. Dat alles leidde tot verwerping van het amendement met 71 tegen 14 stemmen.

Hoewel enkele commissies zich positief uitspraken over het correctief referendum, duurde het tot 1996 voor er door het kabinet-Kok I opnieuw een voorstel over werd ingediend. Het behaalde bij de eerste lezing een ruime meerderheid, maar in de Eerste Kamer stemden vijf VVD-senatoren tegen. De VVD bond zich in het regeerakkoord 36 van Paars II aan invoering en gaf bij de tweede lezing in de Tweede Kamer steun aan het voorstel. Van de vijf VVD-tegenstemmers in de Senaat bleef er in mei 1999 nog één over, Hans Wiegel. Zijn stem, en de verandering van een voorstem in een tegenstem van senator Martin Batenburg, maakten dat er net geen tweederdemeerderheid was en het wetsvoorstel sneuvelde.

Een daarna door het kabinet-Kok II ingediend identiek voorstel werd in 2004 opnieuw in tweede lezing verworpen, nadat bij de formatie van het kabinet-Balkenende II was afgesproken dat het niet zou worden verdedigd.²⁾

In 2005 volgde een derde poging in de vorm van een initiatiefwetsvoorstel van GroenLinks en PvdA (en later ook D66). Na aanvaarding in eerste lezing in beide Kamers trokken de partijen die met het initiatief waren gekomen echter hun steun in. Het was daarna SP’er Ronald van Raak die het voorstel voor de tweede lezing indiende en verdedigde. Daarbij had hij geen succes, want alleen SP, PVV, Partij voor de Dieren, 50PLUS en FVD stemden voor.

Nadat de Staatscommissie parlementair stelsel in 2018 positief adviseerde over het correctief referendum ondernam Ronald van Raak in 2019 een vierde poging. Na succesvolle afronding van de eerste lezing nam Renske Leijten in 2021 de verdediging in tweede lezing over. Succes bleef echter opnieuw uit, omdat er met 87 tegen 55 stemmen geen tweederdemeerderheid was. Kort daarna kwam Leijten met een nieuw wetsvoorstel. Dat kreeg een meerderheid in de Tweede Kamer (circa zestig leden stemden tegen) en ligt nu bij de Eerste Kamer.

Het bestaan en de positie van de Eerste Kamer kwam bij diverse grondwetsherzieningen ter sprake. In 1887, 1917, 1922 en 1983 veranderde daarin ook daadwerkelijk iets. Het voortbestaan kwam slechts sporadisch aan de orde.

Een in 1903 ingediend initiatiefvoorstel met VDB-fractievoorzitter H.L. Drucker als eerste ondertekenaar kwam grotendeels overeen met dat van Troelstra uit datzelfde jaar. Anders dan het SDAP-voorstel gingen Drucker c.s. echter niet uit van vervanging van de Eerste Kamer door het referendum, maar van hervorming. De Eerste Kamer diende voortaan rechtstreeks te worden gekozen op basis van evenredige vertegenwoordiging, maar met handhaving van provinciegewijze verkiezingen. Door de rechtstreekse verkie2 Kamerstukken II 2001/02, 28515, nr. 4. Voor stemden in 2004 PvdA, GroenLinks, SP, D66, LPF en Lazrak. 37 zing zou ontbinding van de Eerste Kamer reële betekenis krijgen. De zittingsduur bleef gehandhaafd op negen jaar, net als de vernieuwing van een derde deel van de leden om de drie jaar. De kring van verkiesbaren diende te worden uitgebreid, bijvoorbeeld met raadsleden van grotere gemeenten en Statenleden. Het voorstel bleef, net als dat van Troelstra, onafgedaan.³⁾

De positie (en het bestaan) van de Eerste Kamer kwam bij de behandeling van de voorstellen tot grondwetswijziging in 1921 voor het eerst ook plenair aan de orde. VDB-fractievoorzitter Marchant diende een amendement in om de overbodig geachte Eerste Kamer af te schaffen. Hij ontkende dat er een direct verband bestond met zijn eerder vermelde voorstel om een (facultatief) correctief referendum in te voeren, maar velen zagen dat verband wel. Het amendement over afschaffing van de Eerste Kamer kreeg geen meerderheid (46 tegen 38 stemmen).

Eveneens in 1921 kwam het kabinet-Ruijs de Beerenbrouck I met een wetsvoorstel om wijzigingen aan te brengen in het kiesstelsel voor de Eerste Kamer en ten aanzien van de ontbinding. Bij dat laatste stelde het voor de mogelijkheid te openen een ontbinding van de Eerste Kamer te laten samengaan met ontbinding van Provinciale Staten. Ontbinding zonder dat de kiezers van het ‘kiescollege’ van de Eerste Kamer zich konden uitspreken, werd niet zinvol gevonden. Verder wilde het kabinet de zittingsduur terugbrengen van negen naar vier jaar, waarbij alle Statenleden tegelijkertijd op basis van evenredige vertegenwoordiging de Eerste Kamerleden zouden kiezen.

Het wetsvoorstel sneuvelde in de Eerste Kamer, omdat een meerderheid zowel de mogelijke ontbinding van Provinciale Staten als het loslaten van het provinciale verband bij de verkiezing afwees. De verwerping was voor Troelstra reden om direct een initiatiefvoorstel in te dienen over afschaffing van de Eerste Kamer. Gezien de uitslag van de stemming over het amendement-Marchant leek de propagandistische betekenis daarvan voorop te staan. Het voorstel bleek ook kansloos.

Het kabinet kwam kort voor de verkiezingen van 1922 nog wel met een nieuw wetsvoorstel over invoering van evenredige vertegenwoordiging bij de Eerste Kamerverkiezingen. Dat haalde het wel (na de verkiezingen ook in tweede lezing).

Het duurde daarna tot de jaren zeventig voor er concrete voorstellen kwamen over de positie van de Eerste Kamer. Bij de behandeling van de Nota Grondwetsherziening van het kabinet-Den Uyl dienden Klaas de Vries (PvdA) en Erik Jurgens (PPR) een motie in over afschaffing van de Senaat. Het kabinet had de aanbeveling van de staatscommissie-Cals/Donner overgenomen om tot rechtstreekse verkiezing over te gaan (naast gelijktijdige verkiezing om de vier jaar). De motie-De Vries/Jurgens kreeg echter geen meerderheid. Dat in tegenstelling tot een motie-De Kwaadsteniet c.s., die uitsprak dat er niets mocht worden gewijzigd in de positie van de Eerste Kamer.⁴⁾

Daarmee waren feitelijk verdere voorstellen ten aanzien van de grondwettelijke positie van de Eerste Kamer kansloos. Dat weerhield PvdA’ers Ed van Thijn en Schelto Patijn er niet van om in 1979 bij de behandeling van het wetsvoorstel over inrichting van de Staten-Generaal met een motie te komen, waarin werd voorgesteld het vetorecht van de Eerste Kamer te vervangen door een facultatief terugzendrecht. De Eerste Kamer zou drie maanden krijgen om te besluiten tot aanneming of terugzending aan de Tweede Kamer. Die Kamer kreeg dan het laatste woord. De motie werd met ruime meerderheid verworpen.

De herzieningsoperatie leverde in 1983 alleen de gelijktijdige verkiezing van alle senatoren voor vier jaar op. 38 jaar later werd een voorstel ingediend om terug te keren naar het kiesstelsel van voor 1983, met een zittingsduur van zes jaar en verkiezing van de helft van de leden om de drie jaar.

De herziening van de grondwettelijke procedure over verandering van de Grondwet leidde in 1848 nauwelijks tot discussie. Slechts enkele leden vonden de drempel wel erg hoog.5 De ontbonden en herkozen Eerste Kamer kon als laatste met een derde van de stemmen (toen 14 van de 39 leden) een wijziging tegenhouden. De vrees dat een conservatieve meerderheid de democratische verworvenheden zou terugdraaien, gaf de doorslag bij die drempel. Overigens had de commissie-Thorbecke aanvankelijk verkiezing van een tijdelijke grondwetgevende Kamer voorgesteld. Na voltooiing van haar werkzaamheden diende een nieuwe Tweede Kamer te worden gekozen. Dat was als al te omslachtig afgewezen.

Pas in 1921 werd fundamenteel gedebatteerd over de herzieningsprocedure. Het kabinet-Ruijs de Beerenbrouck stelde, in navolging van de staatscommissie, voor om de tweede lezing facultatief te vervangen door een grondwetsreferendum. Als bij de eerste lezing wel een gewone meerderheid, maar geen tweederdemeerderheid was behaald, dan zou de wijziging aan de kiezers worden voorgelegd. Een deel van de Tweede Kamer wilde dat alle voorgestelde herzieningen aan een referendum zouden worden onderworpen. Naast de verdeeldheid over de verlangde meerderheid (gewone of twee derde) leidde dit bezwaar tot verwerping van het voorstel.

Vanaf 1922 werd na aanneming van voorstellen tot herziening van de Grondwet in eerste lezing steeds tot ontbinding op termijn overgegaan. Na enige tijd kwam daarom de vraag op of daarmee wel recht werd gedaan aan de mogelijkheid voor kiezers om zich over de herziening uit te spreken. Bovendien werden steeds meer vraagtekens gezet bij de macht van een minderheid van de Eerste Kamer om een wijziging tegen te houden. Daarvoor volstond immers een derde (plus één) van de Eerste Kamerleden (tot 1956 zeventien van de vijftig leden).

In 1946 stelde het kabinet-Schermerhorn daarom verkiezing van een afzonderlijke Grondwetskamer voor, ter vervanging van de bestaande behandeling in tweede lezing. In die Kamer zou een drievijfdemeerderheid nodig zijn voor aanvaarding van wijzigingen. De gedachte was dat bij de verkiezing van de Grondwetskamer alleen de grondwetsherziening centraal zou staan. De ontbinding van beide Kamers kon dan vervallen. In de Tweede Kamer behaalde dit voorstel in de tweede lezing echter niet de vereiste tweederdemeerderheid (de verhouding was 57 tegen 36 stemmen). Voldoende steun was er evenmin voor een vrijwel overeenkomstig voorstel voor een Grondwetskamer van het kabinet-Drees II (alleen met lagere drempel voor aanvaarding). Ingediend in oktober 1951 werd het al in februari 1952 ingetrokken.

Het kabinet-Den Uyl zag in zijn Nota grondwetsherziening uit 1974 af van verandering in de procedure voor grondwetsherziening. Bij de behandeling van de grondwetsvoorstellen in de periode 1976-1981 kwam het onderwerp nauwelijks ter sprake.

Nadat in 1999 wel de ontbinding van de Eerste Kamer na de eerste lezing was geschrapt, herleefde de discussie pas in 2006. De door minister Alexander Pechtold ingestelde Nationale Conventie stelde toen voor om alle in eerste lezing aangenomen herzieningsvoorstellen in een referendum aan de bevolking voor te leggen. Daaruit kwam geen concreet wetsvoorstel.

Dat kwam er pas in 2020. Op basis van het advies van de Staatscommissie parlementair stelsel stelde minister Kajsa Ollongren voor om de tweede lezing voortaan in de Verenigde Vergadering te laten plaatsvinden. Dat voorstel in eerste lezing is aanhangig bij de Eerste Kamer, nadat de Tweede Kamer het in december 2020 aannam. Alleen PvdA en SGP stemden in de Tweede Kamer tegen.

Op staatkundig gebied waren er nog enkele ingrijpende voorstellen die het niet haalden. In 1934 stelde het kabinet-Colijn II een staatscommissie-Koolen in, die advies moest uitbrengen over eventuele maatregelen tegen revolutionaire volksvertegenwoordigers. Zij beval aan de mogelijkheid te openen om leden van de Kamers, Provinciale Staten of gemeenteraden van hun lidmaatschap te laten vervallen indien zij via dat lidmaatschap aanzetten tot omverwerping van de bestaande rechtsorde met onwettige middelen. Tevens diende ontzetting uit kiesrecht mogelijk te worden. Bij het eventueel vervallen van het lidmaatschap van de Staten-Generaal diende de Kamervoorzitter het initiatief te nemen. De Afdeling geschillen van bestuur van de Raad van State moest daarna beslissen.

Het advies van de staatscommissie werd betrokken bij het advies van een nieuwe staatscommissie, die een algehele grondwetsherziening moest voorbereiden. Anders dan de staatscommissie-Koolen voorstelde, vond de nieuwe commissie in meerderheid dat de gehele Raad van State over de vervallenverklaring diende te beslissen. Een minderheid (SDAP, VDB) wees de vervallenverklaring af.

Het kabinet nam het meerderheidsadvies over, maar legde de beslissing over de vervallenverklaring bij het vertegenwoordigde lichaam zelf. Die moet een beslissing dan wel met twee derde van de stemmen nemen. Bij het vervallen van het lidmaatschap van gemeenteraden werd voorgesteld beroep mogelijk te maken bij Gedeputeerde Staten en in laatste instantie bij de Kroon. Via een amendement-De Geer werd de beslissing over vervallenverklaring in handen gelegd van een afzonderlijk in te stellen college (deels benoemd, deels via parlementaire voordracht).

De wijziging werd in eerste lezing aanvaard (in de Tweede Kamer 60 tegen 36 stemmen en in de Eerste Kamer 30 tegen 13 stemmen), maar de uitslag in de Tweede Kamer was de voorbode voor verwerping na de tweede lezing. Naast SDAP en VDB stemden onder meer communisten, CDU en SGP tegen. In juni 1937 was er bij de tweede lezing met een stem- 41 verhouding van 60 tegen 37 stemmen geen tweederdemeerderheid. Ook de sinds 1937 in de Tweede Kamer vertegenwoordigde NSB stemde tegen.⁶⁾

Twee voorstellen die in een tegelijkertijd aanhangig gemaakt verzamelontwerp waren opgenomen, haalden evenmin het Staatsblad. Het ging om opneming van de bepaling dat iemand die tot een vrijheidsstraf van meer dan één jaar was veroordeeld, zou worden uitgesloten van verkiesbaarheid en over de mogelijkheid om de parlementaire immuniteit op te heffen bij opruiing of schending van geheimen. Met 58 tegen 39 stemmen was er in de Tweede Kamer bij de tweede lezing geen tweederdemeerderheid. Geen van de wijzigingen uit 1936/1937 werd nadien opnieuw voorgesteld.

In 1971 sneuvelde een initiatiefwetsvoorstel van Ed van Thijn (PvdA), Anneke Goudsmit (D’66) en Hans Wiebenga (PSP) over de verkiezing van de kabinetsformateur. Die verkiezing diende gelijktijdig plaats te vinden met de Tweede Kamerverkiezingen. Toen bij de plenaire behandeling bleek dat er geen meerderheid was, trokken de voorstellers hun voorstel in.

Resultaat van de behandeling was wel het door de Tweede Kamer aannemen van de motie-Kolfschoten over een voordracht van de formateur. In het reglement van orde van de Tweede Kamer werd de mogelijkheid geopend daarover direct na aantreden van de Kamer in nieuwe samenstelling in het openbaar hoofdelijk te stemmen. Die bepaling werd echter alleen op 12 mei 1971 toegepast. Toen er geen meerderheid bleek te zijn voor het voordragen van Den Uyl als formateur werd teruggekeerd naar de bestaande procedure.

Voorstellen tot grondwetsherziening bleven nadien uit, maar in 2012 zorgde een reglementswijziging er alsnog voor dat de Tweede Kamer de formatie naar zich toetrok.

Het vraagstuk van het verbod van toetsing van wetten aan de Grondwet en de invoering van constitutionele toetsing kwam feitelijk pas in 2002 op de agenda toen GroenLinks-fractievoorzitter Femke Halsema een initiatiefwetsvoorstel indiende over de mogelijkheid voor rechters om wetten aan de klassieke grondrechten te toetsen.⁷⁾ De Nationale Conventie uit 2005 was nog iets verdergegaan door instelling van een constitutioneel hof te bepleiten.

Het wetsvoorstel van Halsema verwierf in beide Kamers in eerste lezing een meerderheid, waarna de indiener nog voor de Kamerontbinding van 2010 een voorstel voor de tweede lezing indiende. Zij verliet echter in januari 2011 de Tweede Kamer.

Pas kort voor de vervroegde verkiezingen van september 2012 werd de verdediging overgenomen door Jolanda Sap. Toen ook zij kort daarna vertrok, nam Liesbeth van Tongeren de verdediging over. In 2015 ving de plenaire behandeling aan, maar die bleef beperkt tot de eerste termijn van de Kamer.

Na de Tweede Kamerverkiezingen van 2017 kwam de vraag op of verdere afhandeling nog wel paste binnen de systematiek van de Grondwet. Inmiddels hadden na voltooiing van de eerste lezing in 2010, 2012 en 2017 verkiezingen plaatsgevonden. Zelfs de fictie dat kiezers zich konden uitspreken, was verdwenen. De indruk ontstond bovendien dat de verdediger een geschikt moment afwachtte voor voortzetting van de behandeling. De Tweede Kamer laakte dat lange uitstel en onder die druk trok Kathalijne Buitenweg het tweedelezingsvoorstel in.⁸⁾

Van iets andere aard was een voorstel van VVD-Tweede Kamerlid Joost Taverne. Hij stelde in 2012 voor de procedure voor het toetsen van nationale wetten aan internationaal recht aan te passen. De Staten-Generaal dienden volgens de indiener daarin een grotere zeggenschap te krijgen, waardoor de rol van de rechter kleiner kon worden. In maart 2017 bleek tijdens de behandeling in de Tweede Kamer dat er onvoldoende steun was, waarop de indiener het wetsvoorstel introk.

Zowel de procedure voor totstandkoming of wijziging van EU-verdragen als het verankeren van het Nederlandse EU-lidmaatschap waren voor Tweede Kamerleden reden om met initiatiefwetsvoorstellen te komen. In 2006 stelden Mat Herben (LPF) en Kees van der Staaij (SGP) voor bij goedkeuring van EU-verdragen of wijzigen daarvan een tweederdemeerderheid te verlangen. Hetzelfde moest gaan gelden bij besluiten over toetreding van lidstaten. Een poging van D66 om dat laatste onderdeel te schrappen, haalde het niet en in 2015 nam de Tweede Kamer het wetsvoorstel aan. De in 2016 in de Eerste Kamer aangevangen behandeling werd in 2017 opgeschort in afwachting van het rapport van de Staatscommissie parlementaire stelsel. Toen dat er was, wees een meerderheid het voorstel af.

Een meerderheid was er evenmin voor het voorstel van de D66-leden Kees Verhoeven en Rob Jetten om het Nederlandse EU-lidmaatschap in de Grondwet vast te leggen en te bepalen dat de betrokkenheid van de Staten-Generaal bij besluitvorming van de EU over wetgeving en verdragen wettelijk moest worden geregeld. De Tweede Kamer verwierp het voorstel in februari 2021.

Van de vele voorstellen die in 1921 sneuvelden tijdens de behandeling van de grondwetsherziening kan nog worden genoemd een amendement-Marchant om spreekrecht te verlenen aan afgevaardigden uit de Volksraad van Nederlands-Indië. De staatscommissie had die mogelijkheid voorgesteld, maar een meerderheid van de Tweede Kamer wees dat af.

Bij de eveneens voor de minister teleurstellend verlopen grondwetsherziening van 1952 verwierp de Eerste Kamer een wetsvoorstel over vastlegging van de rechtsorde van het Koninkrijk door een opsomming van de verschillende rijksdelen. De bij amendement opgenomen bepaling dat de verandering in de positie van Nederlands Nieuw-Guinea in principe niet door een verdrag, maar slechts via wetgeving mocht wijzigen, stuitte op grote bezwaren. Bepalend was dat de PvdA in de Eerste Kamer, anders dan in de Tweede Kamer, tegen stemde. Alleen de KVP-fractie stemde in de Eerste Kamer uiteindelijk overigens vóór.

In de periode 1959-1972 haalden wetsvoorstellen over het Nederlanderschap en de grondrechten niet eens parlementaire behandeling. Voor beide voorstellen gold dat ze als ‘onrijp’ werden beschouwd. Bij de algehele herziening in de periode 1975-1982 waren afwijzing van voorstellen over wijziging van de onderwijsbepalingen en over de mogelijkheid van een vierde bestuurslaag van betekenis. Over dat laatste nam de Eerste Kamer (!) een motie-Wiebenga (VVD) aan, waarin werd aangedrongen op intrekking van een aanhangig wetsvoorstel.⁹⁾ Hoewel minister Wiegel die uitspraak moeilijk te verenigen vond met het politieke primaat van de Tweede Kamer, handelde hij er na enige tijd wel naar.

Bij de wijziging van artikel 23 (onderwijs) ging het om een zekere verruiming van de delegatiebepaling ten aanzien van onderwijsregels, waarbij volgens de ministers Van Kemenade en De Gaay Fortman werd aangesloten op de gegroeide praktijk. Vrees voor aantasting van de vrijheid van onderwijs was in 1976 voor een meerderheid reden om het wetsvoorstel af te wijzen.

Naast het parlementaire minderheidsrecht op enquête sneuvelde in 1981 ook tweemaal een voorstel over het voorzitterschap van de Verenigde Vergadering. De Tweede Kamer vond op grond van het politieke primaat dat het voorzitterschap aan de Tweede Kamervoorzitter toekwam en amendeerde het wetsvoorstel (in eerste lezing) over de StatenGeneraal. De Eerste Kamer blokkeerde dat. Dat deed het opnieuw toen het kabinet in een nieuw wetsvoorstel voorstelde de keuze van de voorzitter aan de Verenigde Vergadering te laten.

Na de grondwetsherziening van 1983 strandden enkele herzieningen.¹⁰⁾ Het kabinet-Lubbers I ondernam in 1985 tevergeefs een nieuwe poging om tot verduidelijking van de delegatiebepaling te komen. Omdat er geen parlementaire overeenstemming kon worden gevonden over de exacte formulering, trok het kabinet het wetsvoorstel in. Teruggenomen werden ook voorstellen over de afhandeling van verzoekschriften, de regeling van de positie van zelfstandige bestuursorganen en het verminderen van het aantal parlementsleden.

Pogingen van Kamerleden om de Grondwet aan te passen, waren als regel weinig succesvol. Dat gold bijvoorbeeld in 1985 voor een voorstel van Vincent van der Burg (CDA) en Piet Stoffelen (PvdA) om alsnog een minderheidsrecht op parlementaire enquête in te voeren, nadat in 1981 een voorstel van het kabinet-Van Agt/Wiegel door de Eerste Kamer was verworpen. In de Tweede Kamer bleef een meerderheid voorstander van het minderheidsrecht, maar de Eerste Kamer verwierp in 1986 het initiatiefvoorstel, met name door tegenstand van het CDA.

Voorstellen over verlenen van kiesrecht aan niet-Nederlandse ingezetenen bij de Provinciale Statenverkiezingen (PvdA, GroenLinks, D66), over de overheidstaak ten aanzien van veiligheid (CDA) en over de zorgplicht voor het welzijn van dieren (GroenLinks) werden na verloop van tijd ingetrokken zonder dat het tot plenaire behandeling was gekomen.

In 1995 stelden de Tweede Kamerleden Alis Koekkoek (CDA) en Eimert van Middelkoop (GPV) voor een bepaling in de Grondwet op te nemen over de Nederlandse taal. De bevordering van het gebruik daarvan moest onderwerp van zorg van de overheid worden. De indieners vreesden dat door de internationalisering het gebruik van het Nederlands steeds meer onder druk zou komen te staan. Een meerderheid van de Tweede Kamer zag echter geen noodzaak voor de bepalingen en verwierp het voorstel in mei 1997.

Een tweede poging om bepalingen over de taal op te nemen, kwam er in 2010 op initiatief van het kabinet-Balkenende IV, toen nog slechts steunend op CDA en ChristenUnie. Het diende een eerstelezingsvoorstel in om Nederlands als officiële taal vast te leggen en om burgers het recht te geven om door de overheid in het Nederlands te worden benaderd. Tevens diende regeling van de Friese taal te worden vastgelegd. Vanwege twijfels over de maatschappelijke behoefte, trok minister Ollongren het voorstel in 2018 in.

Over de functie van onze Grondwet kan verschillend worden gedacht. Is die vooral symbolisch of meer juridisch, moet zij slechts minimumeisen bevatten of zaken juist helder en eenduidig regelen? In 1983 werd de tekst ontdaan van overbodige regelingen, maar kregen wel de grondrechten, inclusief de sociale, een duidelijkere (en prominentere) plaats. Dat heeft iets tweeslachtigs: een sobere, maar tegelijk in letterlijke zin ‘waarde(n) volle’ Grondwet.

Dat er nadien terughoudendheid was ten aanzien van bepalingen over dierenwelzijn en de taal is niettemin begrijpelijk. Voor ingrijpende wijzigingen (referendum, herzieningsprocedure) was het draagvlak domweg te klein. Uiteraard is het steeds mogelijk dat, ondanks eerdere mislukte pogingen, een herziening na lange tijd toch tot stand komt. Je kunt het opnieuw proberen!

En de Grondwet werd, ondanks verwerpingen en ingetrokken voorstellen, toch geregeld herzien. Na 1983 waren er zelfs zeventien wijzigingen, al waren die geen van alle controversieel. In beide lezingen was er steeds ruime steun. Dat feit roept dan wel de vraag op waarom niet direct bij de eerste lezing een tweederdemeerderheid wordt verlangd, waarna – als die meerderheid er is – de betekenisloze fictieve ‘stemming’ door de kiesgerechtigden achterwege kan blijven. Maar ook dat vergt uiteraard een vrij fundamentele wijziging van de herzieningsprocedure.

• 1) 

  Voorstel van J.R. Thorbecke en acht anderen Tweede Kamerleden tot herziening van de Grondwet.
• 2) 

  Kamerstukken II 2001/02, 28515, nr. 4. Voor stemden in 2004 PvdA, GroenLinks, SP, D66, LPF en Lazrak.
• 3) 

  Kamerleden van de rechterzijde lieten weten geen behoefte te hebben aan behandeling, omdat zij sociale hervormingen prioriteit wilden geven (Kamerstukken II 1904/05, Voorlopig Verslag, 32, nr. 1).
• 4) 

  Motie-De Vries c.s. (12944, nr. 19) en motie-De Kwaadsteniet c.s. (12944, nr. 22).
• 5) 

  Bij de eerste lezing stemde alleen E.P. de Monchy tegen. Bij de tweede lezing sloten H. Nienhuis, C.J.A. baron van Nagell en Ch. Nepveu zich bij hem aan.
• 6) 

  P.J. Oud, Het Jongste Verleden, deel V 1933-1937, p. 440 e.v.
• 7) 

  Zie: www.denederlandsegrondwet.nl/id/vlytfszh9kyh/correctief_referendum_1996_1999.
• 8) 

  Brief van K. Buitenweg (Kamerstukken II [2018/2019], 32334, nr. 12) en brief vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van 27 september 2018 (Kamerstukken II [2018/2019], 32334, nr. 13).
• 9) 

  Kamerstukken I [2009/2010], 13992, nr. 11c.

10)Voor een volledig overzicht van gestrande herzieningsvoorstellen na 1983, zie: www.denederlandse grondwet.nl/id/vlyqk9zvxpvt/gestrande_grondwetswijzigingen_in_het.