Bundel 23 - 1. Inleiding

‘een leesbaar en herkenbaar document waarop elke burger recht heeft, een eigentijds,

hecht fundament voor onze democratie‘¹

Zo omschreef minister-president Ruud Lubbers, gestoken in een donker driedelig pak, de herziene Grondwet tijdens de officiële presentatie ervan in de rolzaal van het Binnenhof op 17 februari 1983. Twintig jaar was aan deze grootschalige herziening van de Grondwet gewerkt. De presentatie van ‘dit hoogste rechtsdocument’² was respectvol maar niet uitbundig, als je op de berichtgeving afgaat. Veel aandacht ging uit naar het nieuwe artikel 1 dat het non-discriminatiebeginsel vastlegde en toen voluit luidde:

‘Allen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook, is niet toegestaan.’

In 2023 is de grondwetsherziening van 1983 veertig jaar oud, maar bestaat ook, en dat is zeker niet minder belangrijk, de grondwetswijziging van 1848 175 jaar. Die Grondwet regelde onder andere de ministeriële verantwoordelijkheid, gaf de Kamer extra middelen zoals het recht van enquête en bepaalde dat leden van de Tweede Kamer rechtstreeks werden gekozen. Daarmee werd de basis gelegd voor de parlementaire democratie. De Grondwet was voorbereid door een commissie onder leiding van de liberale hervormer J.R. Thorbecke en op vrijdag 3 november 1848 plechtig afgekondigd in de belangrijkste steden van het land.³ Vaak waren de festiviteiten de avond tevoren al begonnen. In Den Haag werd ‘menige feestdronk’ verricht, het paleis van Koning Willem II verlicht en in de Nederduitsche schouwburg ‘een dichtstuk voorgedragen, ’t welk met groote toejuiching is ontvangen, en waarna het vaderlandsche lied Wilhelmus van Nassouwen door de aanwezigen met geestdrift is aangeheven. Alles is in de beste orde afgeloopen’.⁴

Om 40 jaar en 175 jaar Grondwet te vieren, maar ook de tussenliggende en recente herzieningen van de Grondwet voor het voetlicht te brengen, heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden het Montesquieu Instituut (MI) gevraagd om ter gelegenheid daarvan een bundel te doen samenstellen. Deze bundel is aan de minister gepresenteerd op een symposium op 2 november, dat wil zeggen een dag voor de dag waarop de Grondwet van 1848 175 jaar geleden werd afgekondigd.

De Nederlandse Grondwet kent vele ontstaansdata, naast 1848 is 1814 een belangrijk moment omdat, na een periode van Franse overheersing, de Nederlandse onafhankelijkheid met een nieuwe Grondwet werd onderbouwd. Een jaar later was een wijziging nodig, omdaluit de Noordelijke en Zuidelijke Nederlanden werden samengevoegd. De Grondwet van 1815 regelde tevens het koningschap en de invoer van het tweekamerstelsel. De Grondwet van 1815 is uitgebreid gevierd in 2015. In deze bundel staan de grondwetten van 1848 en 1983 centraal, uiteraard met aandacht voor de herzieningen die na 1848 en na 1983 tot en met het heden hebben plaatsgevonden. Belangrijke momenten zijn de wijzigingen van 1917 en 1922 die het algemeen kiesrecht en het stelsel van evenredige vertegenwoordiging mogelijk maakten, de herziening van 1938 met betrekking tot het (bestuurlijk) ordeningsrecht, die van 1953/1956 aangaande de internationalisering en in het voetspoor ervan de europeanisering van de grondwettelijke regels en beginselen, en, tot slot, de wijzigingen van 2022/2023 aangaande de invoering van rechtsstatelijke elementen door middel van uitbreiding van artikel 1, de introductie van het recht op een eerlijk proces en het toevoegen van een algemeen openingsartikel dat luidt:

‘De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat.’

Bij deze laatste herzieningen werd dus vooral het in 1983 ingevoerde hoofdstuk 1 inzake de grondrechten aangevuld.

In deze bundel behandelen verschillende wetenschappers op een aantal hoofdonderwerpen de ontwikkeling van de Grondwet. Zij doen dat door te kijken naar de effectiviteit en functionaliteit van de Grondwet in het licht van de uitdagingen van het verleden en die van de toekomst. Is de Grondwet op het door hen beschouwde punt toekomstbestendig of verdient zij verdere aanpassing en zo ja hoe?

Noodzakelijkerwijs hebben we ons moeten beperken en komt niet ieder artikel of elk door de Grondwet bestreken of (ten onrechte) verwaarloosde aspect aan de orde. We hebben ons gericht op een aantal hoofdelementen van de Grondwet en daarbinnen op een aantal geselecteerde aspecten. En dan vooral op die hoofdelementen en aspecten die tot terugkerende discussies leidden en die waardevol zijn vanuit de functies die aan de Grondwet kunnen worden toegeschreven. Op welke wijze heeft de Grondwet door de tijd heen vorm gegeven aan de uitdrukking van soevereiniteit van de staat en van het volk? Hoe werden de basiselementen van het constitutionele bestel, de bevoegdheden van actoren en de rechten van burgers verankerd? En op welke wijze kwam de bestendiging van de constitutionele stabiliteit erin voor, de ‘nationale identiteit’ of de maatschappelijke verworvenheden? Dit zijn de vragen die in deze bundel aan de orde komen.

In het eerste, algemene deel van deze bundel geven twee auteurs een overzicht van de belangrijkste momenten in de ontwikkeling van de Grondwet. Zo neemt Karin van Leeuwen de lezer in de eerste bijdrage mee op een reis door de geschiedenis van de Nederlandse Grondwet. Beginnend in 1848, een tijdperk waarin de ‘heerschappij der wet’ het fundament van de Grondwet vormde, worden achtereenvolgens de jaren verkend waarin de Grondwet fundamentele herzieningen heeft ondergaan. De auteur betoogt dat door de tijd heen de Grondwet zich heeft ontwikkeld tot een krachtig instrument voor rechtsbescherming en burgerschap en gaandeweg de Nederlandse constitutionele identiteit heeft versterkt.

Daar waar in de eerste bijdrage aan het algemene deel door de tijd heen de verschillende aanpassingen in de Grondwet zijn besproken, bespreekt in de volgende bijdrage Bert van den Braak de voorstellen die het niet of na een grote vertraging pas hebben gehaald. De Grondwet is bij uitstek een politiek document, zo leert het hoofdstuk de lezer, waarbij partijpolitieke belangen en institutionele competitie tussen de beide Kamers veelal de doorslag gaven bij het al dan niet aannemen van wijzigingsvoorstellen.

In het tweede deel van de bundel bespreken de verschillende auteurs de bepalingen in de Grondwet die handelen over ons parlementair stelsel. Paul Bovend’Eert opent dit deel met wellicht de allerbelangrijkste spelregel van het stelsel, die niet gecodificeerd is in de Grondwet: de vertrouwensregel. De auteur geeft een heldere inkijk in de politieke overwegingen die door de jaren heen hebben verhinderd dat de vertrouwensregel werd opgenomen in de Grondwet, iets wat hij zelf een gemiste kans noemt.

Ook over de formatie van een nieuw kabinet, een ander belangrijk onderdeel van ons parlementair stelsel, zwijgt de Grondwet vooral. Het ingewikkelde proces waarbij voor – als het goed gaat – vier jaar een nieuwe regering wordt gevormd, vermeldt de Grondwet niet meer dan dat de ministers worden benoemd en ontslagen door het staatshoofd. De auteur, Alexander van Kessel, meent dat de praktijk van de kabinetsformatie niet zozeer codificatie van formatieregels behoeft, maar eerder baat zal hebben bij een verduidelijking en het inzichtelijker maken van de bestaande, vaak op conventies en tradities gebaseerde, regels, opdat iedere formatie recht kan doen aan de politieke context van het moment.

Solke Munneke analyseert het parlementaire inlichtingenrecht. Dat kreeg bij de invoer ervan in 1848 nog weinig aandacht, maar heeft zich ontwikkeld tot een ‘parlementair wapen ten behoeve van de parlementaire controle’. Hij laat tevens zien dat er altijd vragen zijn geweest over de precieze reikwijdte van dit recht. Vaak is er onvrede over het gebrekkig informeren van de Kamer door de regering. Hij is voorstander van een ruim geformuleerd individueel inlichtingenrecht, maar bepleit wel een aanpassing ten behoeve van een verstandiger gebruik.

Het staatsbestel wordt bevolkt door burgers, kiezers en politieke partijen. Over deze ‘inwoners’ en wat de Grondwet over hen te zeggen heeft, gaan de drie bijdragen van het derde deel van de bundel (‘Democratie, kiesstelsel en politieke partijen’). In de eerste van deze drie bijdragen bespreekt Kathalijne Buitenweg de ontwikkeling van politieke representatie en de uitdagingen waarmee deze ontwikkeling gepaard ging. Centraal in haar bijdrage staat artikel 50 van de Grondwet, dat stelt dat de Staten-Generaal ‘het gehele Nederlandse volk’ vertegenwoordigt. Buitenweg laat zien hoe de ontwikkeling van louter vertegenwoordiging naar meer burgerparticipatie in Nederland is verlopen.

In haar bijdrage gaat Leontine Loeber in op de regels die het mogelijk maken dat burgers kunnen participeren in de democratie. Ze behandelt in lijn met het hoofdthema van deze bundel hoe het kiesrecht en het kiesstelsel in de Grondwet gedurende de afgelopen 175 jaar zijn geregeld. Loeber bespreekt de dynamiek en de veranderlijkheid van de opvattingen en inzichten over het verkiezingsproces en de weerslag die dit heeft op de plaats hiervan in de Grondwet. De ontwikkelingen en de daarbij behorende debatten omtrent de relatie tussen kiezer en gekozene, het kiesrecht en de fragmentatie van het parlement, om er maar eens een paar te noemen, maken dat met grote regelmaat fundamentele vragen over verkiezingen opkomen die vrijwel altijd in een constitutioneel licht worden besproken.

In de bijdrage van Joris Gijsenbergh en Gerrit Voerman staat het ontbreken van politieke partijen in de Grondwet centraal. Hun bijdrage bevat een analyse van de belangrijkste parlementaire debatten die handelden over de vraag over de opname van politieke partijen en plaatst deze kwestie in een Europees vergelijkend perspectief. De discussie over de vraag of politieke partijen wel of niet moeten worden opgenomen in de Grondwet stuit, zo laten de auteurs zien, op fundamenteel tegengestelde opvattingen over de functie en reikwijdte van de Grondwet.

De Grondwet heeft daarentegen wel veel te zeggen over de bestuurlijke organisatie van ons land. In haar bijdrage in deel vier van de bundel gaat Klaartje Peters in op de discrepantie tussen de gedecentraliseerde eenheidsstaat zoals de grondwetgever van 1848 voor ogen stond en het feitelijke functioneren van het decentraal bestuur vandaag de dag. Peters stelt dat de in de Grondwet vervatte waarborgen voor autonomie van het lokaal bestuur onvoldoende tot uiting komen in de praktijk.

Schrijvend over de bestuurlijke organisatie van de Rijksoverheid stelt de bestuurskundige Toon Kerkhoff in zijn bijdrage dat de Grondwet zich niet beperkt tot de formele organisatie van de Rijksoverheid, maar zich ook uitstrekt over de morele basis ervan. Deze morele basis zelf is echter veeleer te vinden in de aanvullende wetten en regelingen, terwijl de Grondwet de hoofdlijnen schetst. De tweedeling vindt mogelijk zijn oorsprong in het gegeven dat de moeilijk veranderbare Grondwet niet geschikt is om de grotere bestuurlijke reorganisaties die van tijd tot tijd nodig zijn van richting en inhoud te voorzien.

In deel vijf staan bijdragen die handelen over de relatie die de Grondwet onderhoudt met internationale en Europese verdragen en regelgeving. Joost Sillen en Maarten Stremler gaan in hun bijdrage dieper in op de reeds door Van Leeuwen aangestipte internationalisering van de Grondwet tijdens de herzieningen van 1953 en 1956. Zij laten zien dat sinds internationale wetten en regels hun intrede hebben gedaan in de nationale rechtsorde, de Nederlandse constitutie gaandeweg in toenemende mate uit normen is gaan bestaan die hun oorsprong buiten Nederland hebben.

In de tweede bijdrage van dit deel gaat Antonia Waltermann nader in op het soevereiniteitsbegrip. De vraag die de auteur van belang acht is niet zozeer of Nederland zijn soevereintiet verliest, maar welke rol de Grondwet dient te spelen bij de wenselijkheid en mogelijkheid van overdracht van soevereiniteit naar Europa en de internationale rechtsorde. Waltermann besluit met de observatie dat ofschoon de Grondwet in haar huidige vorm al voldoende is uitgerust om soevereiniteitsoverdracht te reguleren, het wenselijk kan zijn om hieromtrent bepalingen in de Grondwet op te nemen.

De bundel wordt vervolgd met een deel dat gaat over de grondrechten. Janneke Gerards trapt af met beschouwingen over de plaats van een grondrechtencatalogus in de Grondwet. Aan de hand van een historisch overzicht van (debatten over) de opname van de klassieke en sociale grondrechten neemt zij de lezer aan de hand en loodst de lezer door de belangrijkste debatten hierover en de terugkerende argumenten. Dit laat onverlet dat de grondwettelijke grondrechten van weinig praktische waarde zijn en qua moderniteit, duidelijkheid en materiële criteria overvleugeld worden door de Europese grondrechtenverdragen.

In haar daaropvolgende bijdrage verbindt Annelien de Dijn de grondrechten aan het begrip vrijheid. Zij stelt dat om individuele vrijheden te kunnen borgen de grondrechten een stevige borging nodig hebben. In het licht hiervan komt De Dijn tot de conclusie dat de grondrechten een (te) bescheiden rol in de Grondwet hebben gekregen. Zij toont zich in de conclusie daarom ook een voorstander van een verdere uitbreiding van de grondrechten in de Grondwet.

Ashley Terlouw richt zich in haar bijdrage specifiek op het gelijkheidsbeginsel zoals dat is vervat in artikel 1. Ze gaat achtereenvolgens in op de vragen of dit beginsel in steen gebeiteld is of dat het dient mee te groeien met opvattingen die in de maatschappij over gelijkheid leven. Vervolgens gaat zij in op de vraag of specifieke discriminatiegronden moeten worden benoemd of dat kan worden volstaan met een generieke bepaling dat discriminatie op welke grond dan ook niet is toegestaan. Tot slot behandelt zij de vraag hoe we nu naar dit beginsel moeten kijken, nu er in de praktijk sprake is van zoveel discriminatie. Ze besluit met een opdracht aan de overheid om niettegenstaande de niet eenduidige antwoorden op deze vragen een actieve houding aan te nemen bij de bestrijding van discriminatie.

Deel zeven van de bundel verlegt de aandacht naar het brede(re) begrip van de rechtsstaat. Lisanne Groen beschrijft hoe in 2022 de algemene bepaling in de Grondwet zorgde voor het waarborgen van de grondrechten en de democratische rechtsstaat. De opname van de algemene bepaling in de preambule van de Grondwet kent een lange geschiedenis, maar kreeg vleugels met de Nationale Conventie die in 2006 begon. De betekenis van de algemene bepaling moet niet worden onderschat, is de boodschap van de auteur. De democratische rechtsstaat en alle (on)geschreven normen die hier samen gestalte aan geven winnen door de algemene bepaling aan extra kracht en bevorderen het maken van democratisch-rechtsstatelijk deugdelijke wetgeving.

De centrale rol van de rechter binnen de rechtsstaat en diens plaats binnen Grondwet wordt ter hand genomen door Ingrid Leijten. De bescheiden plaats die de rechter in de eerste versies van de Grondwet inneemt, maakt plaats voor een omvangrijkere bespreking in de herziening van 1983 waarin een heel hoofdstuk aan de rechtsspraak is gewijd.

Ze schrijft de bescheiden rol van de rechterlijke macht in de Grondwet toe aan de vanzelfsprekendheid van de plaats en rol van de rechter in het staatsbestel. Niettemin acht zij het van belang vanuit het gezichtsveld van een balans tussen de rechter en de andere twee staatsmachten, dat de grondwetgever er zorg voor draagt de centrale rol van de rechter inhoudelijk te verankeren. Het mogelijk maken van de constitutionele toetsing zou in dit licht positief bekeken moeten worden, aldus Leijten. Monica Claes analyseert de Nederlandse Grondwet vanuit een vergelijkend perspectief vanuit de vraag: hoe doet de Nederlandse Grondwet het in vergelijking met andere constituties? Zij laat zien dat de Nederlandse Grondwet op een aantal specifieke punten afwijkt van de Europese constitutionele traditie. Nederland heeft een sobere Grondwet en een evenzo sobere bijbehorende grondwetcultuur. Er wordt sterk vertrouwd op de wetgever en een grondrechtenbescherming die leunt op de minimumbescherming die het EVRM biedt. Dat de Nederlandse democratische rechtsstaat goed heeft gefunctioneerd, is omdat die sobere Grondwet is verankerd in een stabiele politieke en maatschappelijke context. Maar als die maatschappelijke stabiliteit afneemt door polarisatie, populisme en groeiend wantrouwen? Dan mag de grondwettelijke bescherming die de Grondwet biedt wel wat steviger worden ingericht, volgens Claes. In het slothoofdstuk trekken de redacteuren van de bundel enkele conclusies over de effectiviteit van de Grondwet. Bovenal wordt er naar de toekomst gekeken. Want als de historische grondwettelijke ontwikkeling één ding leert, dan is het wel dat ondanks de functie van de Grondwet om principes en regels te bestendigen, de Grondwet vooral ook ‘actueel’ moest en moet zijn om de fundamentele waarden van democratie, rechtsstaat en goed bestuur te kunnen blijven beschermen en bevorderen. Om die reden is ook een aantal aanbevelingen die in deze bundel zijn geformuleerd op een rijtje gezet.

• 1) 

  Zoals geciteerd in Algemeen Dagblad, 18 februari 1983.
• 2) 

  Nieuwsblad van het Noorden, 18 februari 1983.
• 3) 

  Het betrof de steden met een rechtbank zoals was bepaald per Koninklijk Besluit van 14 oktober, zie Remieg Aerts, Thorbecke wil het. Biografie van een staatsman (Amsterdam 2018), noot 202, p. 796.
• 4) 

  Opregte Haarlemsche Courant, 6 november 1848.