Bundel 22: 1. Inleiding

De Nederlandse overheid heeft zich tot diep in de twintigste eeuw ten aan­zien van de poli­tieke partijen uiterst terug­hou­dend opgesteld.⁶⁾ Anders dan in bijvoorbeeld de Bonds­republiek Duitsland hadden de partijen in ons land lange tijd geen enkele wet­te­lijke status, wat inhield dat ze vrij waren hun organisatie geheel naar eigen goeddunken in te richten. In de jaren na de Tweede Wereldoorlog leek het er aanvankelijk op dat er aan die vrijheid een einde zou komen. De in 1950 ingestelde staatscommissie-Van Schaik advi­seerde om in de grondwet een artikel op te nemen die de wetgever de moge­lijkheid gaf ‘regels [te] stellen omtrent politieke partijen’ – bijvoorbeeld om een demo­cratische procedure bij de kandidaatstel­ling te bevorderen.⁷⁾ De staatscommissie-Teu­lings/Donner (Jan Donner, de vader van André) con­stateerde in 1958 evenwel dat ‘dat voor eniger­lei wettelijke regeling met betrekking tot het politieke partijwezen niet vol­doende aanleiding be­staat’.⁸⁾ ­Zo wees de commissie nadrukkelijk bemoeienis met de interne partijorga­nisa­tie af; zij meen­de dat de eis van ‘democratie’ be­zwaar­lijk kan wor­den opgelegd aan vrije or­ganisaties zoals partijen ‘zolang de vorming van de partijen als tot dusverre in vrijheid verloopt… Indien men zich in vrij­heid wil voe­gen bij een partij, welke van oordeel is, dat zij haar functie beter door een min of meer hiërarchische opzet kan vervullen, kan moeil­ijk een rechtsgrond worden aange­geven voor het opleggen van een regeling in andere zin’.⁹⁾ Wel wilde de staatscom­missie par­tijen wat betreft hun fi­nan­­ciën tot transparantie verplichten, maar zij acht­te het niet doenlijk daarvoor een uniforme en effectieve regeling op te stellen.¹⁰⁾

Toch begon de overheid zich aan het begin van de jaren zeventig met de partijen in te laten, als gevolg van de op gang komende en door de partijen zelf gewenste (indirecte) subsidië­ring van de poli­tieke partijen. Na de Tweede Wereldoorlog was dat geruime tijd geen thema – de staats­commis­sie-Teulings/Donner had hierover gezwegen. Er was ook weinig reden toe: toen aan het eind van de jaren vijftig haar rapport ver­scheen, ken­den de meeste grote partijen nog behoorlijke ledentallen. Een decennium later lag dat echter geheel anders. Als gevolg van de individu­a­­lisering en ontzuiling van de samen­le­ving lie­pen de ledentallen sterk terug, en daarmee de con­tri­butie-inkomsten. In 1972 kwam er een subsidieregeling voor de met de par­tij­en verbonden wetenschap­pe­lijke bu­reaus tot stand (die terugwerkend per 1 januari 1970 in werking trad). Wat later volg­den onder meer de jonge­ren­organisaties van de partijen.

Ook al betrof het steun voor de neven­in­stel­lingen, als gevolg van deze for­meel indirecte sub­sidiëring van de partijen wer­den deze voor het eerst gereguleerd, zij het in bescheiden mate.¹¹⁾

Van rechtstreekse subsidiëring van de politieke partijen kwam het aanvan­kelijk niet: gevreesd werd dat die hun on­afhankelijke positie in het proces van politieke wils- en besluitvorming zou kun­nen scha­den. Ongetwijfeld speelde ook de traditio­neel gereser­veerde houding van de Nederlandse overheid ten aanzien van par­tijwetgeving een rol. Tegen het einde van de vorige eeuw leek die afzijdig­heid te zijn afgenomen. Op twee momenten greep de wetgever diep in de or­ga­­nisatievrijheid van de partijen in (zie hier­voor uitgebreider de bijdrage van Gerrit Voerman en Sebastiaan van Leunen in deze bundel).¹²⁾ In 1989 werd op oneigenlijke gronden in de Kieswet op­ge­­nomen dat partijen een vereniging met volle­dige rechts­be­voegdheid die­nen te zijn wanneer zij op het stem­biljet voor de Tweede Kamer­­verkiezin­gen met hun par­tij­naam boven hun kan­di­da­­ten­lijst vermeld willen worden (waar­voor zij zich bij de Kiesraad moeten laten re­gis­treren). De tweede sub­stantiële interventie kwam met de in 1999 in werking getre­den Wet sub­si­diëring politieke partijen (Wspp). Deze wet introduceerde de directe sub­si­dië­ring van de partijen, waar­door de overheidsbe­moeienis van­zelfsprekend toe­nam (zie ook de bijdrage van Hansko Broeksteeg in deze bundel). Dat gold in het bijzonder voor de in de Wspp opgenomen eis dat partijen om voor ­subsidie in aanmerking te ko­men niet alleen een ver­e­ni­ging met vol­ledige rechts­be­voegdheid dienen te zijn (waar­mee de bepaling uit de Kies­wet haar eigen leven is gaan leiden), maar ook nog eens mi­ni­maal 1.000 betalende leden moe­ten hebben. Dit vereiste betekende een majeure in­greep in de orga­ni­satievrijheid van partijen, wanneer die althans voor subsidie in aan­merking willen komen – en dat willen afgezien van de PVV alle in de Staten-Generaal vertegen­woordigde partijen.

Naast wenselijk gedrag afdwingen door te reguleren, kan de overheid zulk gedrag ook stimu­le­ren. Bij de aanpassing van de Wspp in 2005 werd naast het aantal Kamerzetels ook het leden­tal als basis voor de subsidietoekenning opgenomen. Doel was de partijen tot ledenwerving en -behoud aan te zet­ten, waardoor hun maatschappelijke draagvlak zou worden verbreed. Het instrument van regulering werd vooral toegepast op de pri­vate do­naties aan de partijen (na deze lange tijd ongemoeid te hebben gelaten). De in de Wspp geïntroduceerde regelgeving op dit vlak was uiterst gebrek­kig. Nadat in de aan­loop naar de Tweede Kamerverkiezingen van 2002 enkele nieuwe par­tijen forse dona­ties hadden ontvangen en na enkele kritische rapporten van GRECO (Group of States against Corruption, een orgaan van de Raad van Europa), nam de Twee­de Kamer in 2012 de Wet financiering politieke par­tijen (Wfpp) aan.¹³ Deze wet stelde vergeleken bij haar voorganger de Wspp meer stringente eisen aan de openbaarmaking van de private inkomsten (zo­wel giften als bijdragen in natura) van de partijen. Na de evaluatie van de Wfpp in 2018 door de commissie-Veling werden in 2022 de transparan­tie­regels ten aan­zien van de financiering van de partijen aanzienlijk aange­scherpt. Daar­naast besloot de Tweede Kamer onder meer giften uit het bui­tenland te ver­bieden en die van donateurs tot maxi­maal 100.000 euro per jaar te beperken – een forse stap in het proces van regulering van de Neder­landse partijen.

Het zal duidelijk zijn dat de politieke partijen in de afgelopen vijftig jaar steeds meer ge­reguleerd zijn geraakt. Kan de ontwerp-Wpp nu als culmi­na­tiepunt van dit codificatie­proces wor­den beschouwd? Daar lijkt het niet op. Om te beginnen: het wetsontwerp heeft naast het vergroten van hun weer­baarheid als doel ‘om de onafhankelijke positie van politieke partijen te ver­sterken en de wettelijke regels voor politieke partijen zoveel mogelijk in één wet te bundelen’.¹⁴⁾ Dat kan geen al te ambitieuze doelstelling worden ge­noemd: de wetgever is niet al te hard van stapel gelopen. Ook zijn in het wets­ont­werp hier en daar nog duidelijk de sporen van het traditionele non-interventio­nisme zich­tbaar.

Hieronder zal aandacht worden besteed aan de vijf bijdragen en de rol die de gebrui­ke­lijke terughoudendheid daarin speelt. In de bundel wordt voor wat betreft de volgorde van behandeling van de onderwerpen de opzet van de ontwerp-Wpp gevolgd: eerst zal aandacht worden besteed aan de interne partijorganisatie (Gerrit Voerman en Sebas­ti­aan van Leunen), vervolgens de partijfinanciering (Hansko Broeksteeg), daarna poli­tieke advertenties en micro­targeting (Sam Maasbommel), waarop toezicht en sancties in de ont­werp-Wpp zullen volgen (Solke Munneke). Afgesloten wordt met het par­tijverbod (Gerhard Hoogers en Gohar Karapetian).

De bijdrage van Voerman en Van Leunen heeft betrekking op de interne partijorga­ni­sa­tie. Zij constateren met instemming dat de wetgever zich niet heeft willen branden aan verdergaande regulering van de partijstruc­tuur. Het blijft bij trans­parantiever­plich­tin­gen, wat inhoudt dat de partijen hun statu­ten en een deel van hun reglementen voor iedereen toegankelijk op hun web­­­­site moeten plaatsen. Veel stelt dit volgens hen niet voor, omdat vrijwel alle in de Tweede Kamer zitting hebbende partijen dat al lang doen. De auteurs menen dat de ingrijpende in­menging van de overheid in de organi­sa­tievrij­heid van de partijen al eerder heeft plaatsge­vonden: met de herzie­ning van de Kieswet in 1989 en de invoering van de Wspp tien jaar later. Hoewel de interne structuur van de partijorganisatie geen veranderingen ondergaat in de ontwerp-Wpp, dienen de politieke partijen via de thans gel­dende wetgeving die wordt opgenomen in de Wpp, verenigingen met vol­ledige rechtsbevoegdheid te zijn om onder hun eigen naam te kunnen deel­ne­men aan de verkiezingen, en daarbij minstens 1.000 leden te hebben om in aanmerking te komen voor subsidie. Aangezien deze voorwaarden, zoals blijkt uit de wetsgeschie­de­nis, nogal willekeurig in de wet zijn beland maar wel aanzienlijke consequenties hebben, ver­dient het volgens de auteurs aan­beveling dat over deze formele voorwaarden tijdens de komende parlemen­taire behandeling van de Wpp een principieel debat zal worden gevoerd – aangezien dat tot nog toe niet is gebeurd. Zij menen dat de eis van rechts­per­soon­­lijkheid voldoende is en dat de 1.000 leden-eis zou dienen te verval­len.

Zoals hierboven al duidelijk is geworden, is de regulering van de politieke partijen het meest stringent doorgevoerd ten aanzien van hun publieke en private financiering. De regeling in de ontwerp-Wpp is in vergaande mate gebaseerd op de huidige regeling in de Wfpp. Met de Evaluatiewet Wfpp zijn de bepalingen omtrent subsidiëring en donaties nog eens aanzienlijk uitgebreid en aangescherpt. Daarmee is een verdergaande regeling in de Wpp overbodig, aldus Broeksteeg in zijn bijdrage. Het vernieuwende ele­ment van de ontwerp-Wpp betreft vooral de regeling van de partijfinanciën van de decentrale politieke partijen en van de afdelingen van de landelijke partijen. In de Wpp ontvangen decentrale partijen subsidie en zijn zij ver­plicht om openheid te geven over de giften die zij ontvangen. Voor de de­cen­trale politieke partijen gelden dezelfde regels als voor de landelijke par­tijen (maar de bedragen waarover zij openheid moeten geven liggen tel­kens op een vijfde van de bedragen die gelden voor de landelijke partijen). Broek­steeg acht het merkwaardig dat niet-Nederlanders die woonachtig zijn in Neder­land en actief en passief kiesrecht hebben voor de gemeenteraads­ver­kiezingen, niet aan lokale politieke partijen mogen doneren. Dat betekent onder meer dat een niet-Neder­lands raadslid niet mag doneren aan zijn eigen partij. De regeling acht hij mogelijk dis­cri­minatoir.

Maasbommel behandelt in zijn bijdrage een element uit de ontwerp-Wpp dat geen voor­ganger kent: campagnevoering. Voornemen is om in de Wpp transparantieregels te in­tro­duceren over politieke advertenties en microtar­ge­ting, het op basis van data-analyse op kiezers toesnijden van campagne­boodschappen. Bij de aankondiging in 2019 leek het kabinet hierbij vooral te denken aan microtargeting. Het wetsontwerp trekt echter álle politieke advertenties onder het bereik, analoog en digitaal. Deze moeten worden ge­de­poneerd in een publiek toegankelijk register, voorzien van een trans­pa­rantieverklaring met daarin informatie over afzender, kosten en (indien van toepassing) het gebruik van microtargeting, waarbij zowel de gebruikte gegevens inclusief de gekozen doelgroep als de strategische afwegingen daaromtrent aan bod komen. Ook moet jaarlijks worden ge­rapporteerd. Deze sterk op transparantie gerichte opzet is te kenschetsen als terug­hou­dend, hetgeen tegen uiteenlopende achtergronden te begrijpen is: natuurlijk die van het non-interventionisme, maar ook de meer actuele context, zoals op stapel staande Euro­pe­se wetgeving die een stuk verstrekkender belooft te worden. Het Nederlandse kabinet heeft, aldus Maasbommel, op dit punt met succes de kat uit de boom gekeken en vult aan waar Brussel de lijnen uitzet. Mocht de Kamer toch meer willen dan louter transparan­tie, dan verdient het volgens hem overweging om een plafond in te voeren op wat par­tijen mo­gen besteden aan adverteren om zo een meer gelijk speelveld te creëren.

In de ontwerp-Wpp wordt het toezicht op de naleving van de verplichtingen uit de wet belegd bij een nieuwe Autoriteit wet politieke partijen. Daarmee wordt voorzien in een bij velen al langer gekoesterde wens. Hierop gaat Munneke in zijn bijdrage in. Door de vormgeving als zelfstandig bestuurs­orgaan is de onafhankelijkheid tot op grote hoogte wettelijk gewaarborgd, maar de auteur signaleert nog wel enkele zwakke plekken en dus mogelijk­heden tot verbetering. Het zou zijns inziens aanbeveling verdienen de leden van de Autoriteit niet door de minister maar bij koninklijk besluit te laten benoemen, en ook zou het een verbetering zijn als de beleidsregelbe­voegd­heid van de minister sterker werd ingekaderd dan nu het geval is. Boven­dien zou het kabinet meer duidelijkheid kun­nen bieden over de vraag in hoeverre het vervullen of vervuld hebben van een functie bij een politieke partij aan het lidmaatschap van de Autoriteit in de weg staat. Kortom: meer afstand van de politiek, ook al kan de instelling van een toezichthouder van­zelfsprekend als een interventie worden opgevat. Een laatste risico voor de Autoriteit als gezag­heb­bende onafhankelijke toezichthebber ziet Munneke in de vraag of zij over voldoende per­sonele en financiële middelen zal be­schikken om al haar taken, ook ten aanzien van decentrale politieke partijen, waar te maken.

Het non-interventionisme klinkt eveneens door in de bijdrage van Hoogers en Kara­pe­ti­an over het partijverbod vanuit een rechtsvergelijkend Duits per­spectief. De grondslag voor het verbieden van politieke partijen kan naar hui­dig recht worden gevonden in artikel 2:20 Burgerlijk Wetboek (oud), dat bepaalt dat politieke partijen kunnen worden verboden en ontbonden ver­klaard wanneer hun werkzaamheden in strijd zijn met de open­bare orde. Deze verbodsregeling acht het kabinet onbepaald en onvoldoende toege­sne­den op politieke partijen. In de ontwerp-Wpp wordt dan ook een nieuwe rege­ling ge­ïn­troduceerd: een partijverbod kan worden opgelegd wanneer de doelstelling en werk­zaamheid van de politieke partij gericht zijn op de onder­­mijning dan wel de afschaffing van een of meer grondbeginselen van de democratische rechtsstaat. Deze benadering vertoont zowel overeen­kom­sten als verschillen met de Duitse evenknie. Hoewel een par­tijverbod an sich juist van interven­tio­nisme getuigt (de wetgever beoogt immers een ver­bod speciaal voor politieke partij­en te introduceren), lijkt het non-interven­tionisme bij nader toezien toch een rol te spelen. Zo krijgt de politieke partij hiermee, anders dan in het Duitse stelsel, nog altijd geen grondwettelijke erkenning. Ook beoogt de ontwerp-Wpp het partijverbod zo politiek-neu­traal mogelijk te regelen door het in handen te leg­gen van politiek onaf­han­kelijke organen: de procureur-generaal bij de Hoge Raad voor wat betreft het adiëren van een verbodsprocedure, en de Hoge Raad voor wat betreft het uitspreken van een partijverbod. Tot slot bevelen Hoogers en Karapetian aan om aan­dacht te besteden aan de vragen wie waartoe bevoegd is nadat de Hoge Raad een partij heeft verboden, en welke rechtsbescherming er bestaat tegen besluiten die in dit kader worden getroffen.

Tot dusver ongeadresseerd is de vraag of het kabinet met de ontwerp-Wpp in staat zal zijn zijn ambities te verwezenlijken. Blijkens de concept-memo­rie van toelichting dient het wetsvoorstel twee hoofddoelen, die hierboven ook al zijn aangestipt: 1) het verster­ken van de onafhankelijke positie van politieke partijen en het zoveel mogelijk in één wet bundelen van de wette­lijke regels, en 2) het versterken van onze parlementaire de­mo­cratie en de weerbaarheid van politieke partijen.¹⁵⁾ De oplettende lezer telt daarin al­licht vier doelen; niettemin wordt hierna de uitsplitsing in tweeën uit de memorie van toelichting gevolgd. Het eerste hoofddoel lijkt deels te worden bewerk­stelligd. Om met het eenvoudigste te beginnen: de ontwerp-Wpp bundelt zonder meer de regelgeving over politieke partijen, door als het ware een nietje te slaan door bestaande partijregu­lering en enkele nieuwe onderdelen toe te voegen.

In het versterken van de onafhankelijke positie van de partijen slaagt het kabinet tot op zekere hoogte. Door bijvoorbeeld het toezicht op de naleving te beleggen bij een zelf­standig bestuursorgaan in plaats van bij de minister van BZK, wordt diens potentiële (partij)politieke invloed beperkt.¹⁶⁾ Daar­naast wordt de bevoegdheid om een verzoek tot verboden- en ontbindings­verklaring van een partij opgedragen aan de procureur-gene­raal van de Hoge Raad. Op andere punten lukt dit echter minder goed. Zo gebeurt er iets opmerkelijks ten aanzien van de in het wetsontwerp geïntroduceerde figuur van de ‘po­li­tieke vereniging’.¹⁷⁾ Deze wordt gedefinieerd als ‘een vereniging die tot doel heeft deel te nemen aan verkiezingen om een bij­dra­ge te leveren aan politieke wilsvorming en po­li­tieke doelstellingen te rea­liseren en waarvan de aanduiding bij het centraal stem­bu­reau voor een ver­kiezing is geregistreerd’.¹⁸⁾ Anders dan in de tamelijk formalistisch ge­for­mu­leerde definitie van ‘politieke partij’ – ‘een politieke vereniging waarvan de aandu­i­ding of een afkorting daarvan boven een lijst als bedoeld in H 3 van de Kieswet heeft ge­staan en waaraan bij de laatstgehouden verkiezing ten minste één zetel is toegewezen’¹⁹⁾ – krijgt het begrip daarmee een materiële inkleuring, hetgeen een primeur betekent in de Nederlandse partijwetge­ving.²⁰⁾ De wetgever vindt kennelijk dat een politieke vere­ni­ging, om als zodanig in de zin van de Wpp te worden gekwalificeerd, blijk moet geven van (kort gezegd) politieke aspiraties.

Dat het kabinet werkt met twee andersluidende definities, is wetgevings­tech­nisch wel te begrijpen: zo kan onderscheid worden gemaakt tussen regels voor politieke partijen die een zetel hebben in een vertegenwoor­di­gend orgaan en politieke partijen waarvoor dit (nog) niet geldt.²¹⁾ Wanneer een zetel wordt behaald, krijgt de vereniging alsnog van rechtswege de sta­tus van politieke partij. Waarom echter ervoor is gekozen om slechts aan politieke verenigingen inhoudelijke eisen te stellen en op die manier sturing te ge­ven aan de activiteiten van dergelijke verenigingen, blijft onduidelijk en draagt in ieder geval niet bij aan onafhankelijkheid.²²⁾ De keuze wringt des te meer omdat de juridische meerwaarde van de frase nihil lijkt (regis­tratie voor verkiezingen zonder enige politieke ambitie lijkt althans een zuiver hypothetische situatie). Onderscheid kan net zo goed wor­den aange­bracht met een uitgeklede, minder normatieve variant, zoals ‘een ver­eni­ging waarvan de aanduiding bij het centraal stembureau voor een verkiezing is geregis­treerd’.²³⁾ In het verlengde daarvan verdient het overweging om in beide definities ‘vere­niging’ te vervangen door ‘rechtspersoon’ – zodat de rechtsvorm vrij is (zie in deze bun­del de bijdrage van Voerman en Van Leunen).²⁴⁾ Tot slot op dit punt is de terminologie nogal ongelukkig nu een ‘politieke partij’ in de zin van de ontwerp-Wpp tegelijkertijd de vereni­gings­vorm heeft, en een ‘politieke vereniging’ in het dagelijks spraakge­bruik toch tevens als partij zal worden aangeduid. Ook de Kiesraad geeft in zijn advies op de ont­werp-Wpp aan de overlappende begripsbepalingen ‘nodeloos complex’ te vinden.²⁵⁾

Wordt met de ontwerp-Wpp dan voldaan aan het tweede hoofddoel, het ver­sterken van onze parlementaire democratie en de weerbaarheid van poli­tie­ke partijen? Ten aanzien van het eerste element kan de vraag voor­zichtig bevestigend worden beantwoord. Ver­grote financiële transparantie werpt licht op de herkomst van de gelden waarmee par­tij­en hun campagnes bekos­tigen en de belangen die met de verkiezing van hun kandida­ten al dan niet gemoeid zijn (wiens brood men eet...). Dat deze regels worden uitgebreid naar de decentrale politieke partijen en de afdelingen van de landelijke par­tijen mag winst heten, zeker indachtig actuele kwesties als de zaak-De Mos, waarin andermaal dui­delijk wordt hoe delicaat de rol van private geld­schie­ters is, óók – of wellicht zelfs juist – in de lokale democratie. Al met al draagt openheid over de financiën en de inter­ne orga­nisatie van de partijen alsmede over een campagnemethode met een schimmig imago als microtar­geting bij aan de integriteit en de legitimiteit van het politieke proces, en zo­doende ook aan de versterking van de parlementaire democratie.

Tot slot de weerbaarheid van politieke partijen. Op zichzelf is dat een wat curieuze for­mu­lering: doorgaans wordt gesproken over het leerstuk van de ‘weerbare democratie’ of ‘weerbare democratische rechtsstaat’ – die zich daarin heeft te verdedigen tegen anti­democratische partijen.²⁶⁾ Wat daar ook van zij, het kabinet lijkt met de weerbaarheid van politieke partijen te refe­reren aan het partijverbod. Met betrekking hiertoe verdient het in ieder ge­val aanmoediging dat gestreefd wordt naar een toegespitste regeling, ten faveure van de huidige situatie waarin een politieke partij kan worden ver­boden en ont­bonden langs de weg van de algemene (en juridisch weinig fraaie²⁷⁾) rechtspersonen­ver­bodsregeling uit het Burgerlijk Wetboek. In hoeverre deze bepaling zal bijdragen aan de weerbaarheidsdoelstelling, is op voorhand moeilijk in te schatten. Die vraag laat zich het best beant­woor­den nadat door de Hoge Raad ervaring is opgedaan met een verboden- dan wel ontbindingsverklaring, al vindt de bepaling idealiter geen toepassing.

Wie regelt, beperkt?

Deze inleiding ving aan met de woorden van Donner die, denkelijk het non-interventio­nisme indachtig en onder het motto ‘wie regelt, beperkt’, voor­stander was van het zo lang mogelijk uitstellen van het reguleren van de politieke partij. Nu de ont­werp-Wpp in consultatie is gebracht door minister Bruins Slot, rijst de vraag of met deze regeling het partijwezen inderdaad wordt beknot. Uit de bijdragen in deze bundel blijkt dat de rege­ling op som­mige terreinen wel en op andere niet leidt tot een (lichte) inperking van het functioneren van de politieke partij in ons staatsbestel. Met betrekking tot de decentrale partijen geldt bijvoorbeeld dat zij verplicht worden om open­heid te geven over giften. Een partijverbodsregeling an sich getuigt van een beperking. De plicht voor politieke par­tijen om jaarlijks te rapporteren over hun uitgaven kan in dit kader ook zo worden bezien. Datzelfde geldt met betrekking tot het openbaar register waarin iedere politieke advertentie zou moeten worden opgenomen. Niettemin is op meerdere plekken duide­lijk zichtbaar dat de regulering in de ontwerp-Wpp niet per definitie leidt tot het aan ban­den leggen van de partijen. Zo heeft het kabinet zich in het wetsont­werp verre wil­len houden van een vergaande regulering van de partijstruc­tuur. Het blijft (enkel) bij transparantieverplichtingen, als gevolg waarvan partijen hun statuten en deels hun re­gle­menten voor iedereen toegankelijk moeten maken. Ook krijgt de politieke partij in Nederland (anders dan in veel andere landen in Europa met een partijwet) nog steeds geen grondwet­telijke verankering.

De ontwerp-Wpp geeft ervan blijk dat het kabinet het reguleren van de poli­tieke partij niet langer wil uitstellen. Uit deze bundel blijkt dat de traditie van het non-interventio­nisme nog steeds een relevante rol speelt bij het re­gu­leren van het partijwezen in het Nederlandse staatsbestel.

1] A.M. Donner, ‘Object en methode van het staatsrecht’, in: Staatsrechtconferentie 1982. Object en methode van de staatsrechtwetenschap (Nijmegen, 1982), 25-63, 44.

2] Het kabinet deed dat in zijn reactie op het rapport van de in april 2017 ingestelde Evaluatie- en advies­commissie Wet financiering politieke partijen (naar haar voor­zitter de commissie-Veling geheten), daar­mee voor­uitlopend op zijn reactie op het eindrapport van de Staatscommissie parlemen­tair stelsel, Lage drempels, hoge dij­ken. Democratie en rechtsstaat in balans (Amsterdam, 2018). Zie verder Kamerstuk­ken II 2018/19, 32.752, nr. 54.

3] H. Broeksteeg en R. Tinnevelt, ‘De staatsrechtelijke positie van politieke partijen. Inleidende beschou­wingen’, in: idem (red.), Politieke partijen als anomalie van het Nederlandse staatsrecht (Deventer, 2015), 1-8, 2.

4] R. Koole, De opkomst van de moderne kaderpartij. Veranderende partijorgani­sa­tie in Nederland 1960-1990 (Utrecht, 1992), 231-232.

5] G. Voerman, G. Hoogers en S. van Leunen, Van Denemarken tot Duitsland. Regu­lering van politieke partijen in een aantal Westerse landen (Groningen, 2020), 6-10; zie: pure.rug.nl/ws/portalfiles/portal/127416935/2020_rapport_van_denemar­ken tot_duitsland.pdf.

6] Deze paragraaf is deels gebaseerd op Evaluatie- en adviescommissie Wet financie­ring politieke partijen, Het publieke belang van politieke partijen (Den Haag 2018), 18-19, waarvan een van de redacteuren van deze bundel (Gerrit Voerman) deel uit­maakte. Zie verder ook B. Drexhage en R. Nehmelman, ‘De consti­tu­tionele positie van politieke partijen in Nederland. Met een toegift over hun constitutionele positie in de Europese Unie’, in: D. de Prins e.a. (red.), Preadviezen 2010 voor de Vereni­ging voor de vergelijkende studie van het recht van België en Nederland (Den Haag, 2010), 45-115; R. Nehmelman, ‘De regulering van poli­tieke partijen in Nederland’, in: Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 4 (2013), 130-150; idem, ‘Regels voor de partij. Het moeizame leer­stuk van de regulering van politieke partijen’, in: Broek­steeg en Tinnevelt (red.), Politieke partij­en als anomalie van het Nederlandse staatsrecht, 31-46; en R. Koole, ‘Dilemmas of regulating political finance, with special reference to the Dutch case’, in: I. van Biezen en H.-M. ten Napel (red.), European democracies in comparative perspective (Leiden, 2014), 45-69; 59-60.

^7] Staatscommissie tot herziening van de Grondwet, Eindrapport (Den Haag, 1954), 55-56.

^8] Staatscommissie van advies inzake het kiesstelsel en wettelijke regeling der politie­ke partijen, Eindrapport (Den Haag, 1958), 51.

9] Idem, 44.

_10] Idem, 46.

11] L. Dragstra, Enige opmerkingen over partijfinanciering. De regelgeving voor publieke en private finan­ciering van politieke partijen in Nederland en Duitsland nader bekeken en beoordeeld (Nijmegen, 2008), 42.

12] Deze paragraaf is mede gebaseerd op G. Voerman, ‘Geef politieke partijen de ruimte’, in: S. Hardt e.a. (red.), (L)aw Matters. Blogs and Essays in Honour of Prof.Dr. Aalt Willem Heringa (Maastricht 2022), 145-150.

13] GRECO, Evaluation Report on the Netherlands on ‘Transparency of Party Fun­ding (Straatsburg, 2008) en idem, Compliance Report on the Netherlands ‘Trans­parency of Party Funding’ (Straatsburg, 2010), zie www.coe.int/en/web/greco/ evaluations/netherlands (geraadpleegd 9 april 2023).

14] Concept-memorie van toelichting op de Wet op de politieke partijen (concept-mvt Wpp), 22 december 2022, 4.

15] Concept-mvt Wpp, 4.

16] Al is op dit onderdeel het een en ander aan te merken (zie hiervoor in deze bundel de bijdrage van Munneke).

17] In deze bundel zal de politieke vereniging verder buiten beschouwing worden ge­la­ten.

18] Art. 1 ontwerp-Wpp. Daar worden ook de termen politieke partij, landelijke polit­ieke partij, provinciale politieke partij, Caribische politieke partij, decentrale poli­tie­ke partij, gemeentelijke politieke partij en waterschapspartij gedefinieerd.

19] Een formulering die sterk lijkt op het huidige art. 1 sub b. Wfpp, welk een poli­tieke partij definieert als een ‘vereniging die met haar conform art. G 1 of Q 6 van de Kieswet geregistreerde aanduiding boven de kandidatenlijst heeft deelge­nomen aan de laatstgehouden verkiezing van de Tweede Kamer of de Eerste Kamer der Staten-Generaal, waarbij aan die lijst ten minste een kamerzetel is toegewezen’. Deze bepaling bouwde op haar beurt voort op art. 1 sub b. Wspp: ‘een vereniging waarvan de aanduiding op grond van art. G 1 van de Kieswet is geregistreerd in het register van aanduidingen voor de verkiezing van leden van de Tweede Kamer’.

20] De wettelijke definitie doet daarmee denken aan het Duitse voorbeeld (zie de bijdrage van Hoogers en Karapetian in deze bundel).

21] Hoewel de meeste regels in de ontwerp-Wpp uitsluitend van toepassing zijn op politieke partijen, zijn daarop enkele uitzonderingen: regels over de interne orga­ni­satie, regels in verkiezingstijd en de verbodsregeling. Deze gelden ook voor poli­tie­ke verenigingen. Het onderscheid is, met andere woorden, instrumenteel. De frase ‘die tot doel heeft deel te nemen aan verkiezingen om een bijdrage te leveren aan politieke wilsvorming en politieke doelstellingen te realiseren’ lijkt echter van ge­ringe juridische betekenis.

22] Concept-mvt Wpp, 8-9, 43-44. Op laatstgenoemde pagina’s stelt het kabinet: ‘Een duidelijke definitie […] is bovendien nodig omdat politieke partijen vanwege de af­zonderlijke regeling voor een partijverbod in de Wpp zijn uitgesloten van het toepas­singsbereik van de generieke regeling van verboden rechtspersonen op grond van ar­tikel 2:20 BW.’ De definitie zaait echter eerder verwarring dan dat zij duide­lijk­heid biedt.

23] De Kiesraad adviseert om het begrip ‘politieke vereniging’ geheel te schrappen, onder meer omdat deze aanduiding organisatorische eisen impliceert, terwijl de Kies­­raad de organisatievrijheid juist koestert. Zie Kiesraad, Advies over voorstel van wet op de politieke partijen, 27 maart 2023, zie www.kiesraad.nl/adviezen-en-publica­ties/adviezen/2023/4/3/advies-over-voorstel-van-wet-op-de-politieke-partijen, 5 en 7-8.

24] Wat ook, allicht buiten de orde van deze bundel over de Wpp, zou nopen tot wij­ziging van de Kieswet.

25] Daarbij wijzend op een derde begrip, de ‘politieke groepering’ zoals gehanteerd in de Kieswet. Kiesraad, Advies over voorstel van wet op de politieke partijen, 4.

26] Zie bijvoorbeeld B. Rijpkema, Weerbare democratie. De grenzen van democra­tische tolerantie (Amster­dam, 2015), of hoofdstuk 6 getiteld ‘Weerbare democrati­sche rechtsstaat’ uit het eindrapport van de Staats­commissie parlemen­tair stelsel, Lage drempels, hoge dijken, 195-259.

27] Aangezien politieke partijen buiten het toepassingsbereik van het recent ver­nieuw­de art. 2:20 BW zijn gehouden en daarmee voor hen het ongewijzigde art. 2:20 BW (oud) blijft gelden (zie de bijdrage van Hoogers en Karapetian in deze bundel).