Het intrekken van het Nederlanderschap van mensen met meervoudige nationaliteit: juridische, morele en praktische bezwaren

Na de voetbalrellen in Amsterdam¹⁾, enkele weken geleden, kondigde het Kabinet maatregelen aan ter bestrijding van antisemitisme. Een van die maatregelen betreft het onderzoeken van de mogelijkheden om de Nederlandse nationaliteit in te trekken bij ernstige misdrijven ‘met een aspect van discriminatie, zoals antisemitisme’.²

In het regeringsakkoord werd ditzelfde voornemen ook al aangekondigd, maar dan zonder de vermelding van antisemitisme.³⁾ Daarin werd overwogen om de mogelijkheden tot intrekking van het Nederlanderschap uit te breiden, zowel door het toevoegen van meer terroristische misdrijven als door uitbreiding naar ‘gewone’, dat wil zeggen niet-terroristische misdrijven.

De discussie die oplaaide naar aanleiding van de voetbalrellen deed me denken aan de vergelijkbare discussie na de moord op Theo van Gogh in november 2004. Ook toen kondigde het toenmalige kabinet intrekking van het Nederlanderschap aan als een van de maatregelen om terrorisme te bestrijden; een voorstel daartoe was echter al eerder, in oktober 2004, gedaan.⁴⁾

Mijn inziens zijn er belangrijke bezwaren tegen de huidige plannen voor uitbreiding van aan de intrekking van het Nederlanderschap, die betrekking hebben op de juridische onmogelijkheid, het gebrek aan effectiviteit en morele bezwaren.

Juridische bezwaren

Intrekking van het Nederlanderschap is volgens de huidige Rijkswet op het Nederlanderschap al mogelijk op grond van meerdere misdrijven met een terroristisch oogmerk (sinds 2010) en in geval van zogenaamde ‘jihadistische uitreizigers’ (sinds 2017). Bij terroristische misdrijven is een strafrechtelijke veroordeling door de rechter nodig. Bij uitreizigers met een jihadistisch oogmerk kan de intrekking plaatsvinden op grond van een beslissing van de minister zonder veroordeling door de rechter (art 14 lid 2 en 4 Rijkswet op het Nederlanderschap).

Volgens het regeerakkoord wil de regering laten onderzoeken of intrekking ook bij ‘gewone’, dat wil zeggen, niet-terroristische misdrijven mogelijk is. Echter, het intrekken van de nationaliteit op grond van niet-terroristische misdrijven is door het Europese verdrag Inzake Nationaliteit expliciet uitgesloten. Volgens artikel 7 lid 1 sub d Europees Verdrag inzake Nationaliteit (EVN) is intrekking alleen mogelijk bij ‘conduct seriously prejudicial to the vital interests of the State party’, zoals spionage of het werken voor een buitenlandse geheime dienst.

Dat het EVN intrekking op grond van gewone misdrijven niet toelaat, ziet de regering zelf ook. Daarom zegt het regeerakkoord dat bezien moet worden of het EVN moet worden gewijzigd. Hiervoor is ook medewerking van andere lidstaten nodig, waardoor het plan niet heel realistisch lijkt. Na de rellen in Amsterdam is daaraan toegevoegd: intrekking wegens discriminatie, zoals antisemitisme. Hier gaat het niet om misdrijven met een terroristisch oogmerk, tenzij men de definitie van terrorisme verder zou willen oprekken. Tevens valt niet in te zien waarom intrekking alleen bij antisemitisch geweld en niet bij anderszins racistisch geweld of seksistisch geweld mogelijk zou moeten zijn (waar ik, voor alle duidelijkheid, zeker niet voor pleit).

Een tweede juridisch bezwaar is dat met de Nederlandse nationaliteit het Unieburgerschap en daarmee verbonden rechten, zoals het vrij verkeer en verblijfsrecht in de Europese Unie, wordt ingetrokken. Intrekking van het Unieburgerschap is aan strenge voorwaarden gebonden, zoals blijkt uit jurisprudentie van het EU-Hof van Justitie en vereist in ieder geval een evenredigheidsbeoordeling.

Niet effectief

Ten tweede is intrekking van het Nederlanderschap niet effectief als middel om (terroristisch) geweld te bestrijden. Sinds de invoering van de intrekkingsmogelijkheid is in zo’n 20 gevallen intrekking overwogen. Onderzoek laat zien dat de besluitvorming begon met de vraag of er, volgens de IND, sprake was van meervoudige nationaliteit. Bij mensen die geen afstand kunnen doen van hun buitenlandse nationaliteit, wordt dit aangenomen. Het betrof in de overgrote meerderheid van de gevallen de Marokkaanse nationaliteit, want mensen die de Marokkaanse nationaliteit hebben, kunnen daarvan geen afstand doen.⁵⁾

Overigens ging het ook niet in alle gevallen om ernstige misdrijven zoals aanslagen of geweld; ook van iemand die een tweet had geretweet werd het Nederlanderschap ingetrokken.⁶⁾ Gemeenten hebben hun bezorgdheid geuit over deze groep van wie het Nederlanderschap is ingetrokken, omdat ze toch in Nederland blijven, zonder verblijfsrecht: zij blijven onzichtbaar voor overheden.⁷⁾

Discriminatie

Discriminatie is vanzelfsprekend niet alleen een moreel maar ook een juridisch bezwaar. Intrekking van het Nederlanderschap is alleen mogelijk bij mensen die naast de Nederlandse nog een tweede nationaliteit hebben. Anders wordt een individu bij de intrekking van diens nationaliteit staatloos, iets wat Nederland op grond van internationale verplichtingen moet voorkomen.⁸⁾

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelde dat dit onderscheid gerechtvaardigd was: de wet is bedoeld om de band tussen een persoon en Nederland teniet te kunnen doen als iemand zich tegen de Nederlandse belangen heeft gekeerd en intrekking van het Nederlanderschap is daartoe een geschikt middel.⁹⁾

Het College voor de Rechten van de Mens vindt echter dat in deze uitspraken te beperkt is getoetst aan het discriminatieverbod van artikel 2 en 5 van het VN-Verdrag tegen rassendiscriminatie en artikel 1 van Protocol No.12 bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens; ook de commissie Meijers spreekt in dit verband van discriminatie.¹⁰⁾

Ik gebruik vaak het volgende voorbeeld om de morele bezwaren tegen deze maatregelen te illustreren: twee buurjongens plegen samen een terroristisch misdrijf; beide zijn in Nederland geboren en getogen. De ene buurjongen heeft alleen de Nederlandse nationaliteit en kan uitsluitend strafrechtelijk worden vervolgd. De andere buurjongen heeft één Marokkaanse grootvader en als gevolg daarvan naast de Nederlandse ook de Marokkaanse nationaliteit, die hij niet kan afstaan. Hem hangt behalve de strafrechtelijke vervolging ook intrekking van het Nederlanderschap boven het hoofd en verliest zijn verblijfsrecht en daarmee elke aanspraak op voorzieningen.

De rechtvaardiging voor dit onderscheid kan niet alleen zijn dat de nationaliteit van de Nederlandse buurjongen niet kan worden ingetrokken omdat hij anders staatloos zou worden, de vraag is waarom het van de Nederlands-Marokkaanse buurjongen wel moet worden ingetrokken. Daarom creëert een eventuele uitbreiding van de mogelijkheid tot intrekking van het Nederlanderschap – nog meer dan nu al het geval is – verschillende categorieën Nederlanders: een groep van wie het Nederlanderschap niet kan worden afgenomen, en een groep tweederangsburgers met een migratieachtergrond, hoe ver ook verwijderd, met de dubbele nationaliteit van wie het Nederlanderschap nooit een zeker bezit is.

De gevolgen daarvan reiken veel verder dan alleen die twee buurjongens. Alle Nederlanders met dubbele nationaliteit worden daardoor tot tweederangsburgers gemaakt.¹¹⁾

Betty de Hart is hoogleraar transnationale gezinnen en migratierecht aan de Vrije Universiteit. Amsterdam Centre for Migration and Refugee law Amsterdam Centre for Migration and Refugee Law - Vrije Universiteit Amsterdam

• 1) 

  Dit blog is deels gebaseerd op het Verblijfblog dat ik samen met Ricky van Oers schreef. De kabinetsplannen over naturalisatie en inburgering | Verblijfblog
• 2) 

  Brief van de Minister van Justitie en Veiligheid, 30950, Nr. 429. 22 november 2024.
• 3) 

  Uitwerking van het hoofdlijnenakkoord door het kabinet 13 september 2024, p. 24.
• 4) 

  De Hart, B. (2005). Het probleem van de dubbele nationaliteit. Politieke en mediadebatten na de moord op Theo van Gogh. Migrantenstudies, 21(4), 224-238.
• 5) 

  Bex-Reimert, V. M., Marseille, B., Wever, M., de Winter, P., & Winter, H. (2021). Aansluiting bij een terroristische organisatie en verlies van Nederlanderschap: Hoe werkt het in de praktijk?. Crimmigratie en Recht, 5(1), 33-45.
• 6) 

  Rb Den Haag 10 December 2015, ECLI:RBDHA:2015:16102.
• 7) 

  NOS (2024), Geen zicht op veroordeelde jihadisten die geen Nederlander meer zijn, https://nos.nl/artikel/2507684-geen-zicht-op-veroordeelde-jihadisten-die-geen-nederlander-meer-zijn
• 8) 

  Verdrag tot beperking der Staatloosheid, New York 1961. Tractatenblad 1967, 124
• 9) 

  Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State, ECLI:NL:RVS:2020:3045, 30 december 2020.
• 10) 

  Comment: Creating second-class Union citizenship? Unequal treatment of Union citizens with dual nationality in ECRIS-TCN and the prohibition of discrimination - Meijers Commission. College voor de Rechten van de Mens (2021), Intrekken nationaliteit uitreizigers op gespannen voet met gelijke behandeling, https://www.mensenrechten.nl/actueel/toegelicht/toegelicht/2021/intrekken-nationaliteit-uitreizigers-op-gespannen-voet-met-gelijke-behandeling. Zie ook The legality of revocation of Dutch nationality of dual nationals involved in terrorist organizations | Migration Law Clinic en NJB Blog oktober 2022, Intrekking van de Nederlandse nationaliteit. Ook de wetgever maakt zich schuldig aan institutioneel racisme, Jessurun D’ Oliviera.
• ¹¹⁾ 

  Zie ook Folkert Jensma, Denaturalisatie levert tweederangs burgers op, 2 december 2004, NRC.