Een ondoordacht stelsel

Ondanks de grootheid Thorbecke, ruim 200 jaar (goede) ervaringen en een welvarend en redelijk goed geordend land stel ik toch de vraag: is ons parlementaire stelsel wel goed doordacht? Als je de vraag 'sec' stelt, is het antwoord 'nee'. In 1815 kwamen er twee Kamers, maar hoe de verhouding tussen die beide Kamers was, bleef onbeslist. En dat veranderde nadien niet, zelfs niet in 1848 of 1917. De gevolgen van die systeemfout worden steeds zichtbaarder.

In 1815 kwam er een Eerste Kamer, die aanvankelijk als bolwerk voor de Koning moest dienen (door voor hem ongewenste Tweede Kamerinitiatieven tegen te houden). Na invoering van de ministeriële verantwoordelijkheid in 1848 werd de missie 'voorkomen van het kwade'. Dat is uiteraard een loze doelstelling, want wat is dat: 'het kwade'? Voor de Eerste Kamermeerderheid was dat in 1869 het afschaffen van het dagbladzegel, in 1890 de verdeling van de grote steden in meerdere kiesdistricten, in 1904 het verlenen van het promotierecht aan de Vrije Universiteit, in 1917 de invoering van het staatspensioen. Het kwade? Nee, het waren stuk voor stuk politieke beslissingen (niets nieuws onder de zon).

Nadat de politieke samenstelling van Tweede en Eerste Kamer vanaf 1918 weinig verschilden, waren er zelden botsingen. Om het bestaan van de Senaat te rechtvaardigen, werd het beeld van 'chambre de réflexion' geïntroduceerd. Na 1983, toen er soms ernstige bezwaren waren tegen sommige wetsvoorstellen, maar de coalitiefracties toch vrijwel altijd voorstemden, werd onder leiding van voorzitter Tjeenk Willink een 'toetsingskader' opgesteld. Daarbij ging het om schijnbaar objectieve criteria zoals uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid, noodzaak en rechtmatigheid, die een wat afstandelijker oordeel moesten bevorderen. In de praktijk bleek en blijkt dat de Kamer ook over de kwaliteit vaak verdeeld is. Het politieke oordeel prevaleert.

Het systeem werkte, omdat kritische coalitiefracties als regel terughoudend waren bij het tegenhouden van belangrijke wetsvoorstellen. Door toezeggingen of incidenteel een novelle kon vrijwel steeds de 'draai' worden gemaakt van misschien 'tegen' naar toch 'voor'. De coalitiemeerderheid gaf dan simpelweg de doorslag. Sinds 2010 is niet langer sprake van gelijke meerderheden in beide Kamers. Dat betekent dat het de oppositiepartijen zijn die bij stemmingen - ook bij omstreden wetgeving - de doorslag geven. De Eerste Kamer heeft met haar vetorecht een enorme politieke macht.

Met de mond wordt vaak beleden dat de Tweede Kamer het politieke primaat heeft, maar in de praktijk blijken leden en fracties zich daar niets van aan te trekken, ook niet (of beter: juist niet) bij cruciale stemmingen. Voor oppositiepartijen was er overigens al nooit een reden om erg terughoudend te zijn.

In 1815 was het begrip 'volkswil' nog zonder betekenis bij de samenstelling van het parlement, want de koning regeerde. Daar komt de systeemfout vandaan. Want welke Kamer vertegenwoordigt sinds 1848 (of zo u wilt 1922) nu de volkswil? Je zou zeggen de voor vier jaar rechtstreeks gekozen Tweede Kamer. Alleen is dat niet zo, want de indirect gekozen Eerste Kamer heeft bij wetgeving het laatste woord.

De principiële vraag: moet de volkswil niet zwaarder wegen via de rechtstreeks gekozen Tweede Kamer dan via de indirecte gekozen Eerste Kamer, lijkt een nogal voor de hand liggende. Het was echter een vraag die de staatscommissie-Remkes niet eens durfde te stellen. En voor partijen die een minder prominente rol voor de Senaat zeggen voor te staan, zijn er soms opportu­nistische redenen om het partijstandpunt maar even ter zijde te schuiven (want soms is het toch 'fijn' dat er een Eerste Kamer is om ongewenste maatregelen tegen te houden).

De democratische systeemfout van een Tweede Kamer waarin de volkswil wordt vertegenwoordigd, maar met minder wetgevende macht dan de indirect gekozen Eerste Kamer, blijft zo bestaan. Totdat het systeem vastloopt?