De Eerste Kamer als dijkbewaker

De bescheiden maar niet onbelangrijke rol van de Eerste Kamer als ‘slapersdijk’ van de rechtsstaat kwam onlangs weer even in het volle licht van de media te staan. Een meerderheid van de Eerste Kamer bestempelde het voornemen van het kabinet om artikel 111 Vreemdelingenwet in werking te stellen (in de wandelgangen de ‘noodwet’ genoemd) als “onwenselijk”.

Het onderscheid waker en slaper gaat terug op de essentie van onze dijkbewaking. In onze democratie is de Tweede Kamer de waker en de Eerste Kamer de slaper, die uiteraard altijd alert is maar niet het politiek primaat heeft.

Die volgorde zien we terug in de parlementaire sequentie van wetgeving. Pas na afronding in de Tweede Kamer worden er ook in de Eerste Kamer de Algemene Beschouwingen over het Regeringsprogramma en de Rijksbegroting gehouden. Over het algemeen op een wat rustiger en beschouwende toon, minder gericht op inhoudelijk bijsturen van de politieke en financiële keuzes van het kabinet. Meestal lukt het de regering toch wel om meerderheden te vinden.

Als lid van de Eerste Kamer heb ik meermaals betoogd dat ontijdige interventies van de ‘slaper’ of moties met significante budgettaire consequenties, maar rechtsstatelijke minder belangrijk, niet passen bij de rol van de Eerste Kamer in ons staatsbestel.

Vaak was de wijze zelfbeperking de koers van een meerderheid in de Eerste Kamer, een enkele keer niet. (Ben ik ook nog niet gelukkig mee). De politieke realiteit laat zien dat, ondanks de breed gedeelde opvatting over het primaat van de Tweede Kamer, de verleiding om het eigen politieke gewicht hoger te achten soms onweerstaanbaar is. Met name fracties in de oppositie, die een motie of amendement in eerdere besluitvorming in de Tweede Kamer zagen sneuvelen, mogen graag de kans nog eens wagen in Eerste Kamer.

De grenzen aan die zelfbeperking liggen immers nooit vast, want de senaat is een politiek orgaan en bepaalt (of bewaakt) steeds zijn eigen grenzen. Hoe de senaat zich dient te verhouden tot het “extraparlementaire” karakter” van het Kabinet-Schoof voegt een extra dimensie toe aan deze discussie.

De casus die zich onlangs bij de Algemene Beschouwingen voordeed is weer een grensverkenning van bijzonder aard. Sprak de senaat voor zijn beurt? Hier diende zich het risico aan dat het nalaten van een tijdige interventie juist zou kunnen leiden tot verzaken van de kerntaak van de Eerste Kamer: het bewaken van de kwaliteit van wetgeving, met bijzondere aandacht voor de rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van wetgeving.

Met dit kabinetsbesluit zou in het kader van het staatsnoodrecht op basis van ‘buitengewone omstandigheden’ een onmiddellijk optreden van de executieve gewenst zijn (denk aan overstromingen, oorlogssituaties etc.) en de parlementaire taak van medewetgever tijdelijk buitens spel worden gezet.

De keuze die was aangekondigd in het Hoofdlijnenakkoord en herbevestigd in het Regeerprogramma van het Kabinet Schoof en kon dus gelden als een voorgenomen besluit. Strikt genomen lag dat besluit er nog niet als KB (en de kans dat het er komt lijkt met de dag minder groot), en zou een uitspraak van de senaat daarover prematuur kunnen zijn.

Toch sprak de senaat deze keer niet voor zijn beurt, als we vaststellen dat hij zich in een Catch 22 – situatie bevond: zodra dat nood KB daadwerkelijk zou worden geslagen, zou de rol van de Eerste Kamer als medewetgever uitgespeeld zijn. Er was bovendien bij enkele senatoren met een goed parlementair geheugen onvoldoende vertrouwen dat de regering in het vervolgtraject van een dergelijk KB (een voortduringswet) de medewetgevende rol van de senaat zou respecteren.

De politieke dynamiek in een debat speelt ook een rol in deze discussie. Na een chaotisch debat in de Tweede Kamer keken senatoren uit naar een verdieping van de motivering door de premier. Echter, premier Schoof kon in een rustiger debat in de senaat evenmin een geloofwaardige onderbouwing geven van de ‘buitengewone omstandigheden’. Een meerderheid van de woordvoerders was niet van overtuigd van nood in de geest van de wet en zeer bezorgd over de precedentwerking.

Bovendien, de betekenis van ‘buitengewone omstandigheden’ is geen ‘rocketscience’: niet alleen de premier, maar elke eerstejaars student zou zakken voor zijn tentamen, als hij de zogenaamde dragende motivering zou overnemen waarmee PVV-woordvoerder Alexander van Hattem de premier probeerde te souffleren. Zijn doelredenering kwam er in het kort op neer dat het noodrecht legitiem was omdat de Vreemdelingenwet een wet in formele zin was die daarin had voorzien.

Per motie spoorde de meerderheid van de Kamer de regering aan om te kiezen voor normale wetgeving, desnoods met spoed. Het dictum van de motie was niet dwingend (‘verzoekt de regering deze uitspraak mee te wegen’) maar over de politieke betekenis van de uitspraak kon geen misverstand bestaan.¹⁾ Het is mogelijk dat dit een voorbode is van een wakker gekuste senaat waarin bijzondere meerderheden ontstaan.

Een volgende discussie kondigt zich al aan (over de BTW verhoging in het Belastingplan). Tegen de achtergrond van een extraparlementair kabinet met een regeerprogramma dat beleid en wetgeving aankondigt dat op onderdelen evident in strijd is met de democratische rechtsstaat en het internationaal recht, en de wetenschap dat de coalitiefracties in de Tweede Kamer hun eigen rechtsstatelijke dijkbewaking naar huis hebben gestuurd, acht ik het geheel rolvast van de Eerste Kamer om zich nu - en bij gelegenheid in de toekomst – aan de noodzakelijke dijkbewaking te doen.

Joris Backer is oud-Eerste Kamerlid voor D66

• 1) 

  Motie-Rosenmöller c.s (Handelingen Vergaderjaar 2024-2025 no. 36.000 A)