Kleinere en betere ministeries?

In mijn columns in Hofvijver van augustus ben ik ingegaan op enerzijds de vorming van de nieuwe ministeries en anderzijds de afslanking van de ambtelijke dienst. Inmiddels zijn we twee maanden verder, tijd om te kijken hoe het er mee staat.

Nieuwe ministeries

Allereerst: de nieuwe ministeries. Er zijn drie ministeries bij gekomen. Maar strikt genomen zijn de ministeries van J+V, en vooral BZK en EZ ook nieuw. BZK en EZ hebben een veel beperktere portefeuille dan hun voorgangers. Waar art. 44 van de Grondwet expliciet zegt dat ministeries bij KB worden ingesteld, is dat bij deze ministeries niet gebeurd.

Volstaan is met een KB tot naamswijziging van ‘Economische Zaken en Klimaat’ in ‘Economische Zaken’. Dat is mijns inziens enigszins misleidend, BZK en EZ zijn heel andere ministeries geworden.

Het is op dit moment betrekkelijk onduidelijk hoe de nieuwe ministeries er organisatorisch uit komen te zien. Er zijn nog geen definitieve SG’s benoemd en evenmin zijn vacatures voor die functies gemeld. Wel zijn SG’s aangewezen als kwartiermaker. Uit een uiteenzetting van een van hen in de ABD-berichten blijkt dat men nog volop worstelt met de inrichting van de ministeries. Gedacht wordt aan ‘een gemeenschappelijke werkorganisatie met alleen aparte directies waar dit écht nodig is’. Dat klinkt niet alsof er snelle vorderingen worden gemaakt.

Gevolg is dat de nieuwe ministeries voorshands nog steeds geen eigen ambtenaren hebben, behalve dan een waarnemend SG en een waarnemend Directeur FEZ (die een dubbelrol hebben). Een voorbeeld: de IND is formeel nog gewoon een onderdeel van het ministerie van Justitie en Veiligheid en niet van het ministerie van Asiel en Migratie.

De IND werkt natuurlijk wel voor de minister van Asiel en Migratie. Maar die is geen bevoegd gezag en kan niet zelfstandig beslissen over de organisatie en personeelsbezetting. Ander voorbeeld: als ministers het hebben over ‘mijn ambtenaren’ of ‘mijn juristen’, wie bedoelen ze dan? En wie beslist formeel over bijvoorbeeld de openbaarmaking van ambtelijke nota’s?

Openbaarmaking ambtelijke nota's

Daarmee zijn we beland bij een ander onderwerp: openbaarmaking van ambtelijke nota’s, zelfs voordat er een kabinetsbesluit is genomen. Minister-president Dick Schoof heeft zich daar in een onbewaakt ogenblik toe laten verleiden.

Dat was heel ongelukkig. Sowieso kleven er grote nadelen aan openbaarmaking van ambtelijke nota’s. Die brengt de vrijmoedigheid van het ambtelijk advies in gevaar en trekt ambtenaren in het politieke domein. Of leidt tot nietszeggende nota’s zoals de zogenaamde beslisnota’s bij antwoorden op Kamervragen.

Maar deze vorm van openbaarmaking raakt eveneens de eenheid van het regeringsbeleid. Die komt natuurlijk in het gedrang als standpunten van ambtenaren in de politieke discussie worden gebracht. En al helemaal als dat plaatsvindt voordat er sprake is van kabinetsbesluiten.

Als je niet oppast wordt het een wedstrijd wie de beste ambtenaren en de mooiste ambtelijke nota’s heeft. Helemaal lastig wordt het als ministers (nog) niet beschikken over een ministerie met eigen ambtenaren. Ook uit het oogpunt van verantwoordelijkheid heel ongewenst.

Snel op orde

Zaak dus dat de organisatorische en personele inrichting van de ministeries snel nader vorm krijgt. Het is daarbij natuurlijk de vraag of een aanpak waarbij alleen de echt noodzakelijke directies bij een ministerie komen en de rest gemeenschappelijk wordt, beperkt kan blijven tot alleen deze departementen.

Als het een goede aanpak is, dan kan die op grotere schaal, voor alle ministeries, worden toegepast. Dus in principe een gemeenschappelijke rijksorganisatie (onder wiens verantwoordelijkheid? Dat is nog wel interessant), waarbij de ministers alleen een klein, eigen beleidsapparaat hebben. Leuk idee, ik heb er al eerder voor gepleit. En helemaal uit de lucht gegrepen is het niet, het Zweedse model lijkt er wel op.

Ambtelijke adviezen

Korte opmerking nog over een opmerkelijke ontwikkeling van de laatste tijd: ministers wordt zo nu en dan verweten dat ze het advies van hun ambtenaren niet overnemen. Interessant, nadat vele jaren juist het politieke primaat is beleden en ambtenaren het verwijt kregen niet politiek sensitief te zijn. Optimisten zien het misschien als een soort eerherstel van de ambtelijke dienst. Maar veeleer zal het te maken hebben met politiek. Dan is het altijd oppassen geblazen voor de ambtelijke dienst.

Tenslotte: de afslanking van de ambtelijke dienst. Want naast dat eventuele eerherstel is dat ook nog aan de orde. Je hoort er niet veel over, het is opvallend stil. Als er al activistische ambtenaren zijn, dan zijn ze dat over andere zaken dan de bezuinigingen op ambtenaren. De contouren van de aanpak worden inmiddels wel wat duidelijker.

Afslanking

Als ik het goed zie, dan wordt het - anders dan het Regeerprogramma suggereert - geen operatie onder regie van BZK, met als insteek mede de verbetering van de kwaliteit van de rijksdienst. In plaats daarvan heeft Financiën de regie in handen, en dat betekent dat alleen het budgettaire resultaat telt.

Minister Eelco Heinen van Financiën heeft zich als enige minister inmiddels uitgelaten over de afslanking en gezegd dat het budget leidend is en dat de € 1 mld. niet alleen mag worden gerealiseerd door minder ambtenaren maar ook door te korten op programmageld. En zelfs op zelfstandige bestuursorganen.

Een bezuiniging van € 1 mld. in 2028 wordt dan ineens een tamelijk overzienbare opgave. Dat verklaart wellicht de relatieve rust. De budgettaire taakstellingen zijn inmiddels aan de departementen toegewezen. De uitvoering kan daarbij, anders dan het Hoofdlijnenakkoord stelt, niet gespaard blijven. Voor de externe inhuur geldt daarbij voorts de ‘Roemer-norm’ (maximaal 10% van het P-budget). Als die goed gehandhaafd wordt (door wie?), is dat een forse reductie van het aantal externen, ruim een derde minder!

RTL heeft onder de ministeries een rondvraag naar de afslankingsplannen gedaan, wat niet veel meer opleverde dan ‘minder borrels’ en ‘eenvoudiger broodjes’. Tja! Maar een actie gericht op een kleinere, kwalitatief hoogwaardige en dienstbare overheid, met minder overhead, zie ik nog niet aan de horizon.

Slot

Kortom: in het politieke domein is het nogal roerig, maar dat geldt evenzeer voor het ambtelijke. Hopelijk slaagt het ambtelijk management er in dat laatst domein zo snel mogelijk op orde te krijgen, met heldere organisaties, goed vastgelegde verantwoordelijkheden, duidelijkheid over de bezuinigingsaanpak en een stevige bezetting van de topfuncties. Dat draagt ook bij aan wat meer rust in de politiek.

Roel Bekker is voormalig secretaris-generaal