Het Hoofdlijnenakkoord: op naar een constitutioneel hof?

Althans dat is een van de door NSC bewerkstelligde punten in het Hoofdlijnenakkoord. Tijdens de verkiezingscampagne in het najaar van 2023 was dat een speerpunt van NSC, naast bestaanszekerheid. Een constitutioneel hof als kenmerk en symbool voor goed bestuur.

Natuurlijk is constitutionele toetsing belangrijk: is rechterlijke controle, langs de lat van grondwet, internationaal recht, EU-recht en fundamentele rechtsbeginselen belangrijk. Maar even zo belangrijk, zo niet nog crucialer, is dat wetgever en bestuur, niet van alles en nog wat laten aankomen op oordelen van rechter en eventueel een constitutioneel hof. Maar dat zij zelf inzetten op het voorkomen van rechterlijk ingrijpen.

Wanneer dat niet gebeurt, wordt de rechter, en straks het constitutionele hof, te vaak voor het blok gezet en genoodzaakt om wetgeving en bestuurshandelen in te perken. Met als onterecht, maar toch vaak geuit verwijt, dat rechters te veel ingrijpen in politieke besluiten.

We moeten (kunnen) verwachten dat wetgever en bestuur en de politiek bij het ontwerpen van regels en besluiten zich rekenschap geven van juridische grenzen in grondwet, verdragen, EU recht en fundamentele rechtsbeginselen en daarnaar handelen. En dus niet plannen smeden die welhaast zeker afstuiten op rechterlijke en Europeesrechtelijke veto’s. Dat zet de rechtsstaat alsdan waarlijk onder druk.

Wekt overspannen en niet realistische verwachtingen en maakt dat straks moet worden teruggeschakeld naar maatregelen die juridisch wel hout snijden. In die zin is veel in het hoofdlijnenakkoord over stikstof, de agrarische sector, migratie, asiel en gezinshereniging, pulsvisserij en CO2 uitstoot en energie transitie, illusoir en riskant. Op die manier een hoofdlijnenakkoord in elkaar zetten is bepaald niet een bewijs van goed bestuur.

Is daarmee gezegd dat alle plannen in het Hoofdlijnenakkoord (althans de doelstellingen?) juridisch ondeugdelijk zijn (los van de vraag of ze verstandig zijn of financieel houdbaar)? Nee, dat ook weer niet. Het afschaffen van de salderingsregel, het weer mogelijk maken van 130 km rijden, of de wens om vier kerncentrales te gaan bouwen, of te bezuinigen op onderwijs, of het eigen risico in de zorg te halveren of de energie belasting te verlagen, zijn politieke keuzes, of ze nu verstandig zijn of niet.

Sommige plannen zijn vooral politieke symboliek (130 km rijden: is dat nu echt de topprioriteit van dit moment waaraan veel geld en energie gaat worden gespendeerd). De eisen van de rechtsstaat verbieden nu eenmaal niet dat politieke keuzes mogen. Maar zij verlangen wel dat bovenwettelijke normen (grondwet, verdrag, EU-recht en fundamentele rechtsbeginselen) worden gerespecteerd.

De spanning tussen de wens om een constitutioneel hof te gaan oprichten en de plannen/doelstellingen in het Hoofdlijnenakkoord waarmee aan die normen wordt gemorreld, is volop aanwezig in het akkoord. Dat zouden straks de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken toch moeten willen gaan tegenhouden. Maar het laat ook zien hoe weinig de eerder gemaakte rechtsstatelijke afspraken en de afspraak over een constitutioneel hof de rest van het hoofdlijnenakkoord doordrenken.

En overigens ben ik van mening dat een constitutioneel hof niet eens nodig is en alleen weer een extra instantie oplevert naast de rechterlijke macht, waar de rechterlijke macht zeer wel in staat is (gebleken) om wetgeving te beoordelen op rechtsstatelijke kwaliteit. Versterkt dus de rechterlijke macht in plaats van weer een nieuwe instantie te bouwen. Schrap het rechterlijk toetsingsverbod zodat rechters kunnen oordelen niet alleen over verdragen en EU-recht, maar ook over grondwettigheid van wetten en de verenigbaarheid met fundamentele rechtsbeginselen. Simpel en eenvoudig en een blijk van waardering voor de kwaliteit van rechterlijke oordelen.

Waarom zouden we extra instituties gaan oprichten als de bestaande goed geëquipeerd zijn? Of, waarom in het Hoofdlijnenakkoord een plan voor constitutionele toetsing, zij het in de vorm van een constitutioneel hof,als dat wezensvreemde eend is in dat hoofdlijnenakkoord dat zich overigens weinig lijkt aan te trekken van grondwet, verdragen, EU-recht en fundamentele rechtsbeginselen. Wel een plan voor een constitutioneel hof, en tevens allerlei plannen voor maatregelen die zacht gezegd op gespannen voet staan met verdragen en EU-recht.

Aalt Willem Heringa is emeritus hoogleraar vergelijkend constitutioneel recht, Universiteit Maastricht