Interview met Frits van der Meer

‘Als je begrijpt wat ik bedoel’ van Marten Toonder is niet voor niets de ondertitel van het Liber Amicorum voor Frits van der Meer waarin diverse collega’s hun inzichten delen die raken aan zijn werk. Toonder, die zich volgens voormalig hoogleraar ‘Taalkunde van het Hedendaags’ Frida Balk-Smit Duyztenkunst, met gemak kon meten aan de literaire grootheden die de Nederlandse literatuur gekend heeft, laat in zijn werk een gelaagde werkelijkheid zien. ¹⁾

De afscheidsrede van Frits van der Meer, Een driesnijdend zwaard: bureaucratie, ambtenaren en vrijheid, is bij uitstek ook een voorbeeld van zo’n gelaagde werkelijkheid over de relatie tussen bureaucratie, (het functioneren van) ambtenaren en vrijheid. Het is een breed geschakeerd boekwerk geworden, een bevestiging van zowel de reikwijdte als de diepte van zijn werk. In het Driesnijdend zwaard en bijgevolg mijn gesprek met Frits over zijn afscheidsrede, gaat een wereld aan inzichten schuil. Inzichten die verre van eenvoudig zijn, maar tegelijk nastrevenswaardig concreet.

Perfect passend bij hoe Frits invulling heeft gegeven aan zijn academische loopbaan: het ontwikkelen van politiek-bestuurlijk verankerde en gefundeerde wetenschappelijke kennis. “Ik heb altijd een denkperspectief geboden,” zegt Frits hierover, “en niet zozeer een handelingsperspectief. Wat dat betreft is het altijd belangrijk om je wetenschappelijke integriteit te behouden, dáár ligt je gezag en meerwaarde als wetenschapper voor het openbaar bestuur.” En dat denkperspectief gaat over “iets over bureaucratie als hulp voor en bedreiging van een duurzame democratische rechtstaat en persoonlijke vrijheid”, zoals Frits dat zelf omschreef in zijn afscheidsrede.²⁾

We spraken ruim een uur over zijn onderzoeksagenda, de bestuurskunde als wetenschappelijke discipline en zijn loopbaan bij het Instituut Bestuurskunde aan de Universiteit Leiden. Hij heeft er generaties studenten gestimuleerd om zich te ontwikkelen tot jonge professionals met een onderzoekende en analytische houding die zo van belang is om oplossingen te kunnen zoeken voor problemen waar geen pasklaar antwoord op is. Zoals hij zelf altijd zei daarover tegen zijn studenten: “ik leid geen papegaaien op”. En als oud-student van Frits kan ik dat volmondig beamen.

Een weerzin tegen napraten laat hij ook merken in ons gesprek: “ik werd onlangs gevraagd voor een afscheidssymposium wat de centrale boodschap was van mijn afscheidsrede, zodat ze dat konden meenemen in de berichtgeving. Maar dat was eigenlijk niet mijn bedoeling met mijn rede. Ik wilde een rijk verhaal neerzetten, waar iedereen vanuit zijn of haar expertise mee verder kan. Maar eigenlijk is het betrekkelijk eenvoudig, waar dat rijke verhaal dan over gaat: “Je hebt een overheid nodig die niet te groot en niet te klein is. Niet te groot als in de betekenis van te veel taken op zich nemend die je aan de samenleving zou kunnen overlaten en daarbij als overheid faciliterend moet optreden. Niet te klein in de betekenis van voldoende effectief om de problemen in de samenleving daadwerkelijk op te lossen.³⁾

De fundamentele vraag die daar uit volgt is natuurlijk hoe doe je dat dan goed als overheid en als ambtenaar?” En dat goede doen is een complexe opdracht, daar zijn Frits en ik het over eens. Want net zoals ‘de overheid’ niet bestaat, zo bestaat ‘de ambtenaar’ ook niet. “En”, zo vervolgt Frits, “het is weinig effectief om telkens maar weer met de beschuldigende vinger te wijzen naar wat er niet goed gaat met ‘de ambtenaren’ of ‘het ambtenarenapparaat’. Waarmee overigens niet gezegd is dat er veel zaken ernstig mis zijn gegaan de afgelopen tijd. Alleen al als we aan de toeslagenaffaire en problematiek met gaswinning in Groningen denken, dan zijn we het er snel over eens dat er veel zaken heel erg mis zijn gegaan. Maar door steeds met een beschuldigende vinger te wijzen, kom je niet veel verder daarmee. Je ontneemt daarmee eigenlijk het zicht op handelingsopties en de mogelijkheid tot lerend gedrag.”

Een van die vraagstukken waar nu in het politieke en publieke debat juist wel vaak met een beschuldigende vinger wordt gewezen is de zogenaamde activistische ambtenaar. “Je kunt zeggen dat is fout en dat kan niet. Maar zo eenvoudig ligt dat niet. Om hier iets zinnigs over te kunnen zeggen, moet je eigenlijk beginnen bij de fundamentele rolopvatting en functie van ambtenaren. Zoals collega’s van den Berg en Dijkstra en ikzelf eerder hebben gesteld, ambtelijke loyaliteit betekent niet zozeer volkomen slaafs zijn aan je politieke leidinggevenden, maar ook niet dat je tot een vrijgevochten professional uitgroeit. Dat is niet passend binnen de overheid. Het is de balans die je er tussen moet vinden, waarbij je vanuit je deskundigheid advies geeft.”

“In feite heb je,” zo vervolgt Frits, als ambtenaar drie opties⁴⁾: Ten eerste, Voice, oftewel in dit verband: loyale tegenspraak. Loyale tegenspraak, zo omschreef Frits in zijn afscheidsrede, is ‘ambtelijke vrijheid van meningsuiting in hun specifieke functie die intern gericht is, individueel van aard, aan het directe werk gerelateerd en plaatsvindt in een situatie van vertrouwelijkheid.’⁵⁾

Loyale tegenspraak doet recht aan de ambtelijke rolopvatting om “vanuit deskundigheid te adviseren en diverse scenario’s te schetsen. De politieke afweging is aan de bewindspersonen en die kan, geheel tegen het advies van zijn/haar ambtenaren in, een eigen politieke keuze maken.” En dan heb je als ambtenaar in feite nog twee keuzes: Loyality: loyaal zijn aan de te varen politieke koers en die zo goed mogelijk uitvoeren of ervoor kiezen om weg te gaan (Exit) als dit teveel indruist tegen morele of andere persoonlijke levensovertuigingen.”

“Maar ook wanneer het in een gegeven situatie schijnbaar niet van loyale tegenspraak gekomen is, heeft het geen zin om met de beschuldigende vinger te wijzen”, zegt Van der Meer. “Er kan zo veel meer achter zitten: er is misschien sprake van een kwetsbare arbeidsrechtelijke positie, of de leidinggevende stond het niet toe of er niet voor open, of er was sprake van anticiperend gedrag op politieke voorkeuren van bewindspersonen.” We zien dan als het ware schijnloyaliteit, maar niet iedereen kan en wil ‘sneuvelbereid’ zijn in de organisaties, zoals daar eerder op gehamerd is als belangrijke eigenschap van publiek leiderschap.⁶⁾

“Zeker, constateert Frits, “maar ook bij een dergelijke schijnloyaliteit is het nog steeds de verantwoordelijkheid van de bewindspersoon om de politieke afweging te maken en die te verantwoorden ten overstaan van het daarvoor aangewezen forum, namelijk onze volksvertegenwoordiging. En daarnaast is hier ook de rechterlijk macht voor. Met andere woorden, het geëigende systeem van macht & tegenmacht van onze democratische rechtsorde zijn er niet voor niets. Het is in een goed functionerende democratische rechtsorde niet aan ambtenaren om in te druisen tegen internationale wet- en regelgeving of de eigen deskundigheid als rechtvaardiging te gebruiken voor ambtelijk activisme.”

Toch roept dit dan bij mij direct de vraag op of deze vorm van loyale tegenspraak voldoende is als de rechtsstaat onder hoogspanning staat. “Ik denk niet dat we daar al zijn,” vervolgt Frits, “maar tegelijkertijd kun je je zeker wel voorstellen dat er situaties zijn, ondanks de checks and balances in onze democratische rechtsorde, dat loyale tegenspraak zoals ik het definieer niet toereikend is.

Maar ook hier heeft het weinig zin, en kun je je afvragen of de vergelijking met Befehl ist Befehl die vaak wordt gemaakt in het publieke debat wel moreel te verantwoorden is. We moeten veel meer nadenken over wat in dergelijke situaties nodig en haalbaar is, onder welke omstandigheden loyale tegenspraak effectief is en wanneer vormen van ambtelijke sabotage legitiem zijn (niet loyale vormen van ambtelijke tegenspraak zoals lekken, klokkenluiden of demonstreren; vormen die anders dan loyale tegenspraak niet individueel en in vertrouwen zijn, maar publiekelijk en collectief). Bij de vraag of dit toelaatbaar is, gaat het eerst over de mate waarin een bestuur formeel democratisch is, er een functionerende onafhankelijke rechtspraak is en een werkende parlementaire democratie bestaat.⁷⁾

Maar die grenzen trekken is niet gemakkelijk en daarmee ook het oordelen of ambtelijke tegenspraak al dan niet legitiem is, constateren we samen. Zeker niet als we recente analyses ter harte nemen⁸⁾ waar de geleidelijke uitholling van de democratische rechtsorde aan bod komt. Juist dan komt de spanning tussen ‘de twee meesters die ambtenaren moeten dienen:’ - de politiek en de samenleving - bij uitstek tot uiting.

Mijn eigen fascinatie gaat dan vooral uit, zo leg ik Frits voor, naar de spanning die ontstaat als politiek en samenleving helemaal niet meer samenvallen, dus wanneer politiek versmald is tot persoonlijke reputatievorming, beeldvorming en politiek opportunisme dat geen recht doet aan het oplossen van maatschappelijke vraagstukken. “Dat is complex inderdaad,” beaamt Frits. “En wat met name problematisch is, dat veel ambtenaren geen daadwerkelijk beeld hebben van burgers in al hun variatie; ze creëren een gelijkenis naar hun eigen evenbeeld, maar dat is niet een representatief beeld van de diverse burgers en belangen in de samenleving. Tel daarbij op het opwerpen van diverse digitale muren en het daardoor ontbreken van face-to-face contact naast het feit dat voor de meeste mensen, ook hoogopgeleiden, de ambtelijke binnenwereld wezensvreemd is. Dan is het niet verwonderlijk dat er een kloof ontstaat en er zaken ernstig mis kunnen gaan, zoals we recent gezien hebben.”

Aan het einde van ons gesprek concluderen we dat de ambtenaar als dienaar van twee meesters – politiek en samenleving- zich in een complexe evenwichtsoefening moet bekwamen om aan beide tegemoet te komen op zodanige manier dat we als samenleving als geheel beter af zijn. Empathisch vermogen is daarbij van groot belang constateert Frits: “als je niet begrijpt wie je tegenover je hebt, waar je oplossingen voor aan het ontwikkelen bent, dan is het niet verwonderlijk dat die oplossingen soms de plank volkomen misslaan. Naast empathie, vraagt dit goed doen ook om een zoekende, analytische houding om wel de passende antwoorden te vinden.” Met andere woorden, ‘Alles is zo groot als men gelooft, … De echte ruimte zit in je hoofd…⁹⁾, bij uitstek de ambtenaar als bestuurskundige professional

• 1) 

  Balk-Smit Duyzentkunst, F. (2009), ‘De taal van Marten Toonder’, Nieuw Letterkundig Magazijn, p. 57-63
• 2) 

  Van der Meer, F. (2024), Een driesnijdend zwaard: bureaucratie, ambtenaren en vrijheid, afscheidsrede Universiteit Leiden, 18 maart, p. 9.
• 3) 

  Een goede verstaander en kenner van Frits’werk leest hierin ‘de voorwaardescheppende staat’ als een staat waarin het openbaar bestuur bestaat uit het geheel van overheden en andere instanties bekleed met publiek gezag die de randvoorwaarden scheppen voor een ordentelijk maatschappelijk verkeer. Hierbij geeft de samenleving zelf vorm aan de invulling en uitvoering van de eigen en gedeelde belangen. De eerdergenoemde overheden en overige instanties treden daarbij op als betrouwbaar openbaar bestuur (in termen van zijn expertise en zijn producten) en dat werkt op een effectieve, efficiënte en eerlijke wijze in de context van de democratische rechtsstaat. In dit verband is er sprake van een (pro)actieve en sterke staat. In: van der Meer F. (2021), Openbaar bestuur en het ambtelijk apparaat. De gevolgen van een voorwaardenscheppende staat voor de publieke dienst in een multi-level governance systeem. Den Haag: CAOP, p. 84.
• 4) 

  Hier haalt Frits de Klassieker van Albert O. Hirschmann (1972) aan: Exit, Voice and Loyality. Responses to decline in Firms, Organizations and States, Harvard: Harvard University Press.
• 5) 

  Van der Meer, F. (2024), p.24.
• 6) 

  Frequin, M. (2022), ‘Een echte topambtenaar moet sneuvelbereid zijn’, Overheid van nu, 19 augustus
• 7) 

  Van der Meer, F. (2024), p. 25
• 8) 

  Zoals bijvoorbeeld de analyses van Sarah de Lange en Léonie de Jonge bijvoorbeeld verwoord door Margriet van der Veen in Ondertussen in de kosmos of van John Morijn in gesprek met Lex Bohlmeijer voor de Correspondent, of de analyses van
• 9) 

  Marten Toonder, de kwinkslagen, 1972