De ongeschreven regels van de democratie

De democratie heeft een mooie toekomst achter zich. De wereldwijde democratisering na de val van de muur is omgeslagen in autocratisering. Dat blijkt opnieuw uit het jaarrapport van het Zweedse instituut Varieties of Democracy dat deze maand verscheen.

Die autocratisering verloopt niet alleen via staatsgrepen, met tanks in de straten en kolonels in een junta. Veel autocratische leiders komen aan de macht door reguliere verkiezingen. Vervolgens wordt de democratie van binnenuit uitgehold. Er zijn nog steeds verkiezingen, politieke partijen en een parlement, maar daar blijft het dan ook bij. Alle randvoorwaarden voor een levende democratie, zoals een vrije pers, vrijheid van vereniging en vergadering, vrije en eerlijke verkiezingen, worden stap voor stap afgebroken. Die autocratisering begint met kleine, op het oog onschuldige overtredingen van de ongeschreven regels van de democratie.

Een levende democratie heeft namelijk veel meer nodig dan formele instituties, vastgelegd in Grondwetten, formele regels en reglementen van orde. Een democratie blijft alleen in leven bij gratie van democratische manieren van doen. En die zijn nauwelijks formeel vastgelegd. Sterker nog, een van de oudste liberale democratieën ter wereld, het Verenigd Koninkrijk, heeft niet eens een Grondwet.

Wie bezorgd is over autocratisering moet daarom aan formatietafels niet alleen afspraken maken over de Grondwet en de formele regels van de rechtsstaat, maar vooral ook over de ongeschreven regels van de democratie.

In How Democracies Die bespreken de Amerikaanse politicologen Levitsky en Ziblatt twee ongeschreven basisregels van de democratie: politieke tolerantie en bestuurlijke terughoudendheid. Tolerantie is de hoeksteen van de democratie. Politieke verschillen zijn legitiem en politieke strijd mag niet leiden tot het verketteren van tegenstanders. Daarnaast dient de regerende meerderheid terughoudend te zijn in het gebruik van haar bevoegdheden. De zittende regering beschikt over het geweldsmonopolie en een reeks van ingrijpende bevoegdheden, maar in een democratie worden deze zo min mogelijk ingezet.

In Nederland herkennen we deze basisregels in de spelregels van de pacificatiepolitiek, zoals verdraagzaamheid en evenredigheid. Verdraagzaamheid betekent bijvoorbeeld dat pijnlijke verliezen voor minderheden zoveel mogelijk worden voorkomen. De meerderheid beslist, maar niet dwars tegen de minderheid in. En evenredigheid betekent dat de regering bij de verdeling van subsidies, functies, of zendtijd recht doet aan politieke en maatschappelijke minderheden.

Uit deze basisregels vloeien concrete ongeschreven spelregels voort. In ons land kun je bij politieke tolerantie bijvoorbeeld denken aan:

• · 

  Partijen die de verkiezingen verliezen feliciteren de winnaars en trekken de uitslag niet in twijfel.
• · 

  Tijdens politieke debatten wordt niet op de persoon gespeeld. Politici vallen elkaar niet aan op uiterlijk kenmerken, geaardheid of afkomst. Tegenstanders worden niet bedreigd.
• · 

  Politieke strijd blijft beperkt tot de politieke debatten. Na afloop van Kamerdebatten gaat men collegiaal met elkaar om. Ook de oppositie feliciteert een bewindspersoon wanneer deze een wetsvoorstel krijgt aangenomen.

Bestuurlijke terughoudendheid is eveneens herkenbaar in een reeks van concrete spelregels:

• · 

  Grote terughoudendheid in het gebruik van geweld bij het handhaven van de openbare orde. In ons land wordt bijvoorbeeld geen gebruik gemaakt van speciale ordetroepen bij demonstraties en rellen, maar probeert men te de-escaleren.
• · 

  Grote terughoudendheid bij het verbieden van uitingen, demonstraties, organisaties, boeken en films.
• · 

  Politieke terughoudendheid bij benoemingen van publieke functionarissen, ambtenaren en rechters.

Die laatste ongeschreven regel is relevant in de huidige formatie. In ons land is het legitiem dat de regering bemoeienis heeft met de benoeming van leden van Hoge Colleges van Staat, zoals de Raad van State, Algemene Rekenkamer of de Nationale ombudsman, of van leden van adviescolleges. Vanouds geldt daarbij echter de evenredigheidsregel: een zittende regering benoemt niet alleen mensen van de eigen partij, maar probeert een zekere evenredigheid over het politieke spectrum te betrachten. De autocratisering begint wanneer een kabinet die terughoudendheid laat varen en alleen maar partijgenoten gaat benoemen.

Dat speelt in het bijzonder bij de benoeming van leden van de Hoge Raad. De Grondwet bepaalt dat de regering de leden van de Hoge Raad benoemt, op basis van een voordracht van drie personen door de Tweede Kamer. In de praktijk stelt de Hoge Raad zelf een lijst van zes personen op en nemen de Tweede Kamer en de regering altijd de volgorde van de Hoge Raad over.

Dit is een mooi voorbeeld van bestuurlijke terughoudendheid. Nergens staat geschreven dat de meerderheid van de Tweede Kamer niet met eigen kandidaten mag komen of dat de regering niet mag afwijken van de prioritering van de Tweede Kamer. Toch is dat in ons land in de afgelopen eeuw nooit gebeurd. In Nederland is politieke bemoeienis met benoeming van leden van de rechterlijke macht volstrekt ongebruikelijk en onwenselijk, zelfs als er een zekere mate van politieke evenredigheid zou worden betracht.

Wanneer een volgend kabinet of een Kamermeerderheid niet kiest voor de eerste op de lijst van de Hoge Raad, is dat een aantasting van die ongeschreven basisregel van terughoudendheid. Alle reden om in een regeerakkoord hiervan een geschreven regel te maken.

Mark Bovens is hoogleraar Bestuurskunde aan de Universiteit Utrecht. Dit is een ingekorte versie van de Diesrede die hij op 26 maart in Utrecht uitsprak.