De Res Publica is van ons allemaal

De samenleving is de afgelopen decennia behoorlijk gefragmentariseerd. Verscheidenheid is mooi, maar wat eenheid en samenhang ook. Dat wij na ruim tweeëneenhalf jaar, waarvan tien maanden formatiegedoe, alweer naar de stembus zijn gegaan, is geen teken van politieke stabiliteit.

Bovendien heeft de overheid te lijden onder te hoge verwachtingen, vaak complexe wetgeving, moeizame uitvoering en beperkte menskracht en middelen; overpromissing en underdelivering. Grote affaires, zoals de gaswinning en het fraudebeleid rond toeslagen, hebben het vertrouwen in politici én in de instituties van de rechtsstaat geschaad: de wetgever, de uitvoeringsinstanties en zelfs de rechter.

Volgens de Venetië Commissie, de expertgroep van de Raad van Europa, is onze rechtsstaat gelukkig niet in gevaar. Ook niet, zeg ik er maar direct bij, als er geen Constitutioneel Hof zou komen. En hopelijk ook niet bij het aantreden van een nieuw kabinet.

Maar de vraag is wel of we de democratische rechtsstaat nog als een bezit van ons allemaal beschouwen of dat we te gemakkelijk de overheid verantwoordelijk achten én aansprakelijk stellen voor hoe het met onze samenleving gesteld is. Hebben wij nog een gedeeld gevoel voor de res publica of denken wij dat die is uitbesteed aan de overheid, omdat die immers moet handelen in het algemeen belang?

Vanwege de beginselen van de rechtsstaat zou ik menen dat er niet één definitie-eigenaar is van het algemeen belang. Uit de aard der zaak is dat begrip fluïde en deels historisch bepaald. Wat vandaag nog niet tot het algemeen belang wordt gerekend, kan dat morgen wel zijn, en omgedraaid. Zo bezien berusten de omvang van het algemeen belang en de prioriteiten primair op politieke standpuntbepaling en overeenstemming.

Maar ook het recht eist hier zijn rol op, als grensbewaker van de overheidstaken en als de publiek morele opdrachtgever aan diezelfde overheid. Van grensbewaking is het duidelijkst sprake in het geval van de klassieke grondrechten van burgers. Deze rechten kennen extra beschermingsconstructies, firewalls zogezegd, die door actuele politieke meerderheden niet zomaar te doorbreken zijn.

Fundamentele rechten beteugelen de staat: niet alles is geoorloofd omdat het overheidsbelang wordt ingeroepen, en niet alles is daarmee van algemeen belang. De publiek-morele opdrachten aan de overheid vinden we in de zogeheten sociale grondrechten. Het recht formuleert hier het algemeen belang als essentiële overheidstaak, ongeacht wat het kabinet van dienst of de actuele Kamermeerderheid daar precies van vindt.

De mate waarin die belangen dan concreet worden behartigd, is natuurlijk wel weer vooral aan het politieke discours; verwaarlozen kan niet. Nog richtinggevender en dwingender zijn de overheidstaken die de rechtspraak van met name het Europese Hof voor de Rechten van de Mens afleidt uit grondrechten, de zogenoemde positieve verplichtingen. Zoals bekend heeft de rechter uit het recht op leven en dat op een persoonlijke levenssfeer afgeleid dat de staat verplicht is om klimaatinspanningen te leveren en met resultaten te komen.

Voor het overige is het domein van het algemeen belang nogal fluïde, afhankelijk van trends in de samenleving en daarmee in de politiek. Strikt genomen zou je zelfs kunnen beweren dat tot de onvervreemdbare overheidstaken alleen behoren de klassieke zwaardmacht en de institutionele infrastructuur van de democratische rechtsstaat, zoals parlementaire rechten, wetgeving, onafhankelijke rechtspraak, controle op de rechtmatige en doelmatige besteding van middelen en de ombudsfunctie.

Kortom: wat de overheidstaak precies inhoudt en dus wat de pretentie van het algemeen belang is, valt eigenlijk maar zeer beperkt vast te stellen.

De wijze waarop de publieke zaak feitelijk invulling kreeg, is in al de jaren na 1848 steeds afhankelijk gebleken van de relatie tussen staat en samenleving, waarbij lange tijd de kerken en de vakbonden een belangrijke, zelfs dominante rol speelden. Geleidelijk en schoksgewijs werd de publieke zaak steeds verder opgerekt en dus ook datgene wat tot de overheidstaak gerekend zou moeten worden.

De paradox van de afgelopen decennia is dat zoals de WRR in 2010 constateerde, ongeveer alles, “vrijwel het gehele maatschappelijke leven, tot de publieke zaak is gaan behoren, inclusief elementen uit de intieme sfeer van het private domein.”

Dat moet te denken geven. Waar iedereen om de terugkeer van de overheid roept – lees de verkiezingsprogramma’s er maar op na, was die overheid nooit weg. Integendeel: er werden steeds meer taken en verantwoordelijkheden gestapeld op de schouders van de overheid; zoveel dat die er nagenoeg aan bezwijkt. De Raad van State schreef erover in het meest recente jaarverslag. Wie teveel wil, maakt onherroepelijk fouten. Op de lange duur is die ‘integrale staat’, zoals de Tilburgse bestuurskundige Paul Frissen het omschrijft, natuurlijk onhoudbaar.

We zitten dus met een dilemma. Burgers en politieke partijen vragen meer van de overheid, meer optreden en meer zichtbaarheid. En ook het recht wakkert overheidsverantwoordelijkheid aan. De verwezenlijking van de sociale grondrechten zou hoog op de politieke agenda moeten staan, ik verwijs ook naar het rapport van de Commissie Marcouch over een weerbare democratische rechtsorde. Tegelijkertijd weten wij dat wij de overheid niet blijvend kunnen overvragen, zeker niet met een gebrek aan menskracht en middelen.

Ik heb geen kant en klare oplossingen, anders dan de politiek en de overheid enige bescheidenheid aan te bevelen en verwachtingen van mensen over de overheid te temperen.

Uit het dilemma valt denk ik alleen te ontsnappen als wij de verantwoordelijkheid voor de publieke zaak – de res publica – breder zien dan slechts die van de overheid. De res publica als zaak van de burger, maar niet alleen door de periodieke legitimatie van de politiek door de burger als kiezer. Veel denkers, zoals Hannah Arendt en Stéphan Hessel, hebben om goede redenen burgers opgeroepen om hun private bubbels te ontstijgen en aanwezig te zijn in het publieke domein, om deel te nemen. Kortom: om burgerschap te tonen, de publiek zaak zich eigen te maken en niet alleen de overheid de maat te nemen.

De res publica is meer en groter dan het algemeen belang dat de dienende overheid behartigt. De res publica is niet van de instituties alleen, maar in de eerste plaats van ons allemaal.

Thom de Graaf is vicepresident van de Raad van State

Deze column is geschreven naar aanleiding van de toespraak ter gelegenheid van de opening van het nieuwe gebouw van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Rijksuniversiteit Groningen op 9 november 2023, zie: Toespraak bij de opening van het Rölinggebouw in Groningen