De Hoogste Ambtenaar

‘Dit gebeurt er dus als je de dossiers niet goed leest.’ Aldus de SG van AZ Wim Kuijken bij een debat in 2003 tegen zijn premier, Balkenende. Het was alleen voor Balkenende bedoeld maar werd opgevangen door een journalist die het gretig in de krant zette. Het is van de weinige keren dat er iets uitlekte van de conversatie tussen een premier en zijn hoogste ambtenaar. En trouwens ook een van de weinige keren dat de SG van AZ in het nieuws kwam. Het is niet een functionaris waar veel aandacht aan wordt gegeven of veel over bekend is. ‘Sfinx of spin’, zo werd wel eens over een vroegere SG van AZ, Ringnalda, gezegd. De aandacht gaat vooral uit naar de minister-president, de voorzitter van de ministerraad en de leider van de regering. Niet naar het ambtelijke apparaat dat die leider ondersteunt, en dus ook niet naar de chef van dat apparaat, de SG van AZ.

De functie van minister-president bij ons is betrekkelijk nieuw. Pas na de Tweede Wereldoorlog kreeg die functie echt vorm, maar het duurde nog tot 1983 voordat die in de Grondwet terechtkwam. Het is bij ons altijd een vrij bescheiden ambt geweest. Primus inter pares, de minister-president moest vooral niet gaan denken dat hij de baas was. Gaandeweg is diens rol echter groter geworden, enerzijds door zijn optreden in internationaal verband en anderzijds omdat zowel de bevolking (en de media) als de politiek vaker het gezicht van de premier wilden zien.

Bij een bescheiden functie hoort ook een bescheiden ondersteunend apparaat. AZ in zijn huidige vorm dateert van 1947, de eerste SG van dat AZ trad in 1949 aan. De omvang was zeer beperkt, een paar medewerkers. Die is door de jaren heen wel iets toegenomen maar altijd klein gebleven, het gehele kabinet van de minister-president kan ook nu nog steeds in een bus, en dan niet eens de allergrootste. Een stuk kleiner dan de ondersteuning van de regeringsleider in veel andere landen.

Wat voor mensen waren dat, die SG’s? Dat is de hoofdmoot van mijn binnenkort bij Boom Bestuurskunde verschijnende boek over de SG van AZ, met de prozaïsche titel ‘De hoogste ambtenaar’. Niet omdat hij formeel de baas is van de ambtenaren maar omdat hij de eerste ambtelijke adviseur is van de regeringsleider. En in toenemende mate gezien wordt als het boegbeeld van de ambtelijke rijksdienst. We hebben er in totaal elf gehad, de huidige SG is Gert-Jan Buitendijk. In het boek beschrijf ik wat voor mensen dat waren. Wat deden ze, hoe werkten ze, wat waren hun eigenschappen, welke invloed hadden ze, welke veranderingen hebben ze doorgevoerd? En hoe was hun verhouding met hun minister-president? Interessant is dat sprake is van een verandering in hun profiel. De eerste generatie bestond uit nogal stevige mannetjesputters die lang op hun functie bleven (de al genoemde Ringnalda was 14 jaar SG van AZ), alles wisten, iedereen kenden en achter de schermen het belang van hun premier te vuur en te zwaard verdedigden. De tweede generatie, laten we zeggen vanaf Geelhoed, was meer gericht op de rol van de premier in het proces van beleidsontwikkeling en op de rijksdienst als geheel. In dat voetspoor werd de SG van AZ in 2006 ook voorzitter van het SG-beraad (wat daarvoor taboe was, het SG-beraad zou te veel op een soort ministerraad gaan lijken, zo was de vrees).

In het boek beschrijf ik voorts hoe de ondersteuning van de regeringsleider in een aantal andere landen is geregeld. Daarbij valt op dat daar de positie van de regeringsleider meestal veel sterker is en (dus) zijn ondersteuning zwaarder. Denemarken lijkt het meest op ons. Opvallend verschil is dat de hoogste ambtenaar in het buitenland doorgaans veel meer verdient dan bij ons. Men kent daar niet het onzinnige regime van de Balkenendenorm. In Australië bijvoorbeeld verdient de SG van de premier meer dan € 600.000. Hij is in veel landen ook formeel hoofd van de ambtelijke dienst en zit als secretaris bij de minsterraad.

Uit mijn onderzoek blijkt dat de tevredenheid over de ondersteuning door AZ altijd heel groot was. Die ondersteuning was altijd beperkt van omvang, AZ is, in vergelijking met de buitenlands equivalenten, heel klein. Maar wel hoogwaardig. Bovendien is bij ons ingebakken dat de andere ministeries bij moeten springen. Niettemin is er in mijn ogen wel aanleiding tot enige veranderingen. Iets meer centrale macht en invloed van de premier, op ambtelijk niveau er wat meer bovenop zitten, goed kijken naar de uitvoering en de uitvoerbaarheid, een beetje meer coördinatie en grotere aandacht voor de lange termijn, ook op AZ. De SG van AZ zou net als in veel andere landen Hoofd van de Ambtelijke Dienst en secretaris van de ministerraad moeten zijn, al is het maar om het belang van de ambtelijke dienst te onderstrepen. De ABD zou beter naar AZ kunnen (waar ook de RVD zit), zodat de belangen van de ambtelijke dienst op het hoogste niveau verankerd zijn.

Daar gaat het boek over. Het geeft m.i. een mooi inzicht in een belangrijke maar tamelijk onbekende ambtelijke functie. ‘The power behind the throne’, zo wordt er wel eens over gesproken, en dat klopt wel.

Prof. Mr. Roel Bekker was ruim negen jaar secretaris-generaal van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en leidde daarna drie jaar het programma Vernieuwing Rijksdienst. Van 2007 tot 2014 was hij hoogleraar in Leiden.