Een hoge drempel, ook voor onomstreden voorstellen

Er zijn vele pogingen om de Grondwet te wijzigen mislukt (in de bundel staan ze globaal opgesomd), maar soms gold: de aanhouder wint. Hoewel de tweede lezing nog moet volgen, lijkt het SP-initiatiefwetsvoorstel over het correctief referendum nu goede kans te maken om de eindstreep te halen. Dat zou bevestigen dat voor grondwetsherziening soms een lange adem nodig is en dat herhaling van een poging zinvol kan zijn. Bij het correctief referendum gaat het zelfs om de zesde poging.

Het begon bij het kabinet-Kok I (1996). Na het echec in de Nacht van Wiegel werd een nieuwe poging ondernomen (2001), waarvan Balkenende II echter de handen aftrok. In 2004 verwierp de Tweede Kamer een initiatiefvoorstel van PvdA en GroenLinks. Die partijen ondernamen in 2005 samen met D66 een volgende poging, die in 2014 leidde tot een tweede lezing. PvdA en GroenLinks trokken hun handen er echter vanaf, waarna SP’er Ronald van Raak de verdediging op zich nam. Die poging strandde, waarna Renske Leijten het probeerde. Na haar vertrek namen Lilian Marijnissen en Nicole Temmink de verdediging in de Eerste Kamer over. En met succes.

Gegeven het feit dat bij de tweede lezing in beide Kamers een tweederdemeerderheid vereist is, ging het bij ‘successen’ steeds om breed gedragen veranderingen. Zonder die brede steun zijn veranderingen domweg niet te realiseren. De keerzijde daarvan is dat voorstellen die ter discussie stonden weinig kans maakten. Van de verdergaande voorstellen voor staatkundige vernieuwing in de jaren zestig, zoals de gekozen formateur, een beperkt districtenstelsel of afschaffing van de Eerste Kamer ontbrak die brede steun en het kwam er dan ook niet van.

Daar staat tegenover dat inzichten wel degelijk in de loop der tijd kunnen wijzigen en dat wat lang onmogelijk leek, later alsnog werd gerealiseerd. Een goed voorbeeld is het processieverbod. Opheffing daarvan werd in de jaren twintig van de vorige eeuw al voorgesteld, maar stuitte op verzet van protestantse zijde. Ruim zestig jaar later was dat verzet verdwenen en bij de grondwetsherziening van 1983 verdween het verbod. En zo waren er meer alsnog gerealiseerde wijzigingen.

Uiteraard is er een goed argument om niet te lichtzinnig tot grondwetsherziening over te gaan. Fundamentele veranderingen moeten breed (en duurzaam) gedragen worden; zeker in het parlement, maar liefst ook in de bevolking. Twee lezingen en een vereiste van een versterkte meerderheid zijn in die zin verdedigbaar. Een stem van de kiezers hoort daar feitelijk ook bij.

Toch zijn er kanttekeningen te maken bij de sinds 1848 bestaande procedure (alleen de ontbinding van de Eerste Kamer vóór de tweede lezing verviel in 1995). Het blijkt dat de wel doorgevoerde wijzigingen als regel al bij de eerste lezing een ruime meerderheid kregen; steeds zelfs ruimer dan tweederdemeerderheid. De tweede lezing was dan slechts een bevestiging van die eerder gebleken steun.

Dan dringt zich tot de vraag op: waarom bij dat soort wijzigingen zo ingewikkeld en traag? Er lijkt goede reden om bij voorstellen die al bij de eerste lezing een twee derde of nog ruimere meerderheid behaalden af te zien van de tweede lezing. Over de vraag waar de drempel precies moet komen te liggen, valt te discussiëren (het mag ook tachtig procent zijn). De tweede lezing kan bij zo’n ruime meerderheid dan echter gerust achterwege worden gelaten.

Het tweede aspect dat aandacht verdient, is de betrokkenheid van de kiezers. De bedoeling van de grondwetgevers in 1848 was kiezers een stem te geven over voorgestelde herzieningen. Beide Kamers (tot 1995) werden na succesvolle afronding van de eerste lezing ontbonden, waarna hun kiezers (kiesgerechtigden en Statenleden) er een oordeel over konden uitspreken. In een politiek landschap met districten en ‘herkenbare’ kandidaten was dat kiezersoordeel nog wel enigszins te geven. Je kon op een voor- of tegenstander van een herziening stemmen.

Sinds in 1922 de ‘grondwetsverkiezingen’ zijn gekoppeld aan de reguliere verkiezingen en kiezers nauwelijks weten dat ook een oordeel over de Grondwet wordt gevraagd, is er slechts sprake van een fictieve rol van de kiezers. Bovendien liggen er vaak heel uiteenlopende voorstellen voor, waar nauwelijks eenduidig een ‘antwoord’ op is te geven door op een bepaalde partij te stemmen.

Een helder oordeel is alleen te verkrijgen als nadrukkelijk aan kiezers wordt gevraagd: bent u voor of tegen deze wijziging? Die vorm van referendum kennen we niet. Overigens behoort een dergelijk grondwetsreferendum tot de herzieningsvoorstellen die het niet haalden: in 1921. De vraag of een gewone of een versterkte meerderheid moest worden verlangd, deed het regeringsvoorstel bij de eerste lezing sneuvelen.

Dat is mogelijk de les uit mislukte grondwetsherzieningen: bij aangenomen herzieningen is de procedure te zwaar, bij controversiële voorstellen is die onbevredigend.

Prof.Dr. Bert van den Braak is onderzoeker bij PDC en hoogleraar parlementaire geschiedenis aan de Universiteit van Maastricht.