Europa in de troonrede: wollig en steeds minder zichtbaar

Wat wij eigenlijk voor onmogelijk hielden is dit jaar op Prinsjesdag toch gebeurd: het wolligheidsrecord van twee jaar terug is gebroken, zoals figuur 1 laat zien. Met ruim 85 procent louter terugkijkende, beschouwende of algemeen bezwerende uitspraken bevatte de Troonrede dit jaar minder echte beleidsvoornemens dan ooit sinds 1945. Ja, de uitgesproken tekst was die van een demissionair kabinet en ja, dit jaar is er veel te doen over al dan niet controversieel verklaarde kwesties en, zoals dat heet, een ‘beleidsarme begroting’. Maar om dit in perspectief te plaatsen: gemiddeld genomen waren de Troonredes van Mark Rutte een stuk wolliger dan die van alle voorafgaande premiers in Nederland.

Figuur 1: Wolligheidsindex. Percentage zinnen zonder beleidsvoornemens in de Troonrede, 1945-2023

De meest uitgesproken voornemens dit jaar gingen over de bedreiging van de binnenlandse bestaanszekerheid. Er was ook aandacht voor het buitenland, iets wat doorgaans het geval is in Troonredes omdat een deel van het verhaal gaat over Nederland in de vaart der volkeren. Veel minder aandacht was er dit keer voor economie en milieu. Nu kan je redeneren dat het economisch goed gaat in Nederland en dat er om die reden minder over is gesproken. Maar voor milieu, met al dagenlang blokkades op de A12 in Den Haag, ligt dat toch anders. Wellicht gaat het hierbij om het vermijden van dit heikele onderwerp. De vraag is of dit een verstandige strategie is.

Naar de toekomst kijkend: de Troonrede van dinsdag was niet alleen de laatste van Rutte, het was ook de laatste voorafgaand aan twee verkiezingen: die voor de Tweede Kamer op 22 november en die voor het Europese Parlement in juni volgend jaar. Waarschijnlijk zal de verkiezingscampagne voor de eerste die voor de tweede ver overschaduwen. Daarover zal ook veel geschreven worden de komende tijd.

Laten wij daarom eens wat langer stilstaan bij het perspectief op Europa in Nederland. Hoe vaak wordt er naar Europa verwezen in Troonredes? We noemen dit de zichtbare aandacht, omdat het publiek erbij wordt betrokken. In figuur 2 hebben we het percentage uitspraken met verwijzing naar de EU of Europa weergegeven.

Figuur 2: Percentage uitspraken met referenties naar de EU/Europa in Troonrede, 1945-2023

Europa is de afgelopen twintig jaar toch wat verweesd geraakt in de Troonrede. Tussen 1988 en 2005 was de aandacht steeds boven de 6%, maar sinds 2005, toen het voor pro-Brusselse Nederlanders traumatische referendum over het Grondwettelijk verdrag plaatsvond en bijna twee derde van de opgekomen kiezers tegen stemde, viel de aandacht terug naar onder de 6% gemiddeld. Bij specifieke thema’s zien we weliswaar de aandacht voor Europa even pieken, zoals in de jaren 2012-13 na de financiële crisis met veel aandacht voor begrotingsdiscipline in de EU, een bankenunie en zorgen over de stabiliteit van de euro. En tussen 2014 en 2016 kwam Europa aan bod vanwege terrorismebestrijding en de toenemende aandacht voor milieu, waarbij de EU het voortouw ging nemen met de Green Deal. Maar na 2016 gleed de aandacht weg.

De Troonrede stond dit jaar ook in het teken van al dan niet controversieel verklaarde onderwerpen. Zinnen zoals: ‘Op veel beleidsterreinen gaat het werk door, ook nu het kabinet demissionair is’ en ‘Het kabinet blijft zich inzetten voor voortgang op het stikstofdossier…’ drukken dit uit.

Dit bracht ons bij de vraag in welke mate controversieel verklaarde onderwerpen nu eigenlijk een Europese verwijzing hebben. Gekeken naar alle parlementaire stukken vanaf 2000, dus niet alleen de Troonrede, blijkt dat ongeveer 10% tot 12% verwijzingen naar Europa bevat. Maar bij de parlementaire stukken die geschreven worden tijdens periodes waarin het kabinet demissionair is en die gaan over controversiële onderwerpen blijkt dat rond de 50% een Europese component heeft. Niet per se de ‘schuld’ van Brussel, maar in elk geval geen kwesties van binnenlandse consensus (figuur 3).

Figuur 3: Percentage parlementaire documenten met het thema 'demissionair en controversieel' die naar Europa verwijzen, troonrede 2023

Dan komen we nog een keer terug op de wolligheid van troonredes, maar nu specifiek gekeken naar uitspraken met een Europese referentie. Op de tijdslijn van 1945 tot Prinsjesdag van 19 september dit jaar blijkt sprake te zijn van een sterk op en neer gaande beweging. Figuur 4 brengt dit in kaart. De uitschieters naar boven en beneden laten dus zien dat er ofwel klare taal werd gesproken of juist met meel in de mond. De wolligheid was het laagst rond hoogtijdagen van Europese integratie, zoals het Verdrag van Rome (1957), de eerste uitbreiding van de EU (1973), het Schengen Akkoord (1985) en zelfs het verdrag van Lissabon. Ook bij het Verdrag van Maastricht (1992) en de grote uitbreiding van de EU in 2004 waren duidelijk te horen in de Troonrede. Maar in alle andere jaren werd er alleen in algemene en vage termen naar Europa verwezen, áls er al over werd gesproken.

Figuur 4: Wolligheidsindex van EU uitspraken in Troonredes, 1945-2023

Dan nu naar de onzichtbare aandacht, niet zozeer omdat er zaken op de politieke agenda heimelijk verborgen worden gehouden (al kan dit soms ook zo zijn), maar omdat het geen echt publieke agenda is. Het is vooral voer voor fractiespecialisten en zit vol met meestal vrij technische probleemdefinities: wetgeving. Dan blijkt dat de impact van Europa groter is dan wat er in de Troonrede voor de publieke tribune wordt geuit. Er is in de loop van de jaren een stijgende lijn, tot gemiddeld 20% van alle wetgeving die een Europese verwijzing bevat. Dit is minder dan EU-optimisten of voorspellers van Brussels onheil geloven, maar we moeten hierbij bedenken dat het een gemiddelde is waarbij op sommige beleidsterreinen de impact veel groter is en op andere weer kleiner.

Figuur 5: Wetgeving met en zonder EU verwijzingen, 1981-2009¹

Onze verwachting is dat de aandacht voor Europa vooral tot de technische keuken beperkt zal blijven waar veel wetgeving wordt klaargemaakt. Nederland is verder ook het meest succesvol in de arena waar de uitwisseling van kennis en wetenschappelijk onderzoek plaatsvindt. Deze voorspelling is gebaseerd is op onderzoek over de impact van Nederland op de Europese agenda dat wij dit jaar deden. Waar Europa wellicht wel de zichtbare aandacht warm voor zal krijgen zal alleen zijn bij specifieke onderwerpen en op bijzondere momenten, zoals de steun voor Oekraïne en rechtszaken tegen grote bedrijven zoals Google, Meta en Microsoft. Kortom, de verwachting is dat de aandacht voor Europa meestal laag zal blijven, met af en toe een piek naar aanleiding van een specifiek thema. Intussen blijft er in de productie van wetgeving wel een flinke dosis Europa aanwezig, alleen is die amper zichtbaar voor het Nederlandse publiek.

Arco Timmermans en Gerard Breeman werken aan de Universiteit Leiden. Dit artikel is gebaseerd op hun onderzoek binnen het internationale Comparative Agendas Project.

1] Grafiek overgenomen uit: Breeman, G., & Timmermans, A. (2011). Myths and milestones: The Europeanization of the legislative agenda in the Netherlands. In The Europeanization of Domestic Legislatures: The Empirical Implications of the Delors' Myth in Nine Countries (pp. 151-172). New York, NY: Springer New York.)