EU-recht in de praktijk: onderzoek naar problemen bij de uitvoering van EU-wetgeving in Nederland

Nederland is op grond van de EU-verdragen gehouden aan de correcte uitvoering van EU-wetgeving. Nieuwe EU-wetten en -regels passen niet altijd precies in de nationale context. Bij de uitvoering van de wetten kunnen er nog vragen zijn over hoe het EU-recht in de praktijk moet worden geïnterpreteerd en toegepast. Dat leidt soms tot problemen. Elke drie maanden wordt de Tweede Kamer door de minister van Buitenlandse Zaken ingelicht over lopende inbreukprocedures van de Europese Commissie tegen Nederland, en zaken voor het Europese Hof van Justitie. Dat is de enige informatievoorziening aan de Kamer over mogelijk incorrecte uitvoering van EU-wetgeving in Nederland. Wat er gebeurt achter de schermen blijft onbekend. Tot nu.

Op 15 juni 2023 publiceerde de Algemene Rekenkamer EU-recht in de praktijk. In dit rapport wordt voor het eerst in kaart gebracht hoe vaak problemen worden gesignaleerd bij de uitvoering van EU-wetgeving, tot welke geschillen met de Europese Commissie dit leidt, en hoe die worden opgelost. Naast formele inbreukprocedures en Hofzaken zijn ook informele procedures mogelijk. Denk aan de zogenaamde EU PILOT-procedures, waarin de Commissie en een EU-lidstaat op informele wijze proberen eruit te komen vóór de Commissie een inbreuk start. Eén van de andere mogelijkheden is dat door burgers of bedrijven een beroep wordt gedaan op het door de Commissie gefaciliteerde SOLVIT-netwerk. Hierin kunnen in EU-lidstaten geconstateerde problemen onderling tot een oplossing worden gebracht. De Rekenkamer onderzocht de periode 2010-2020. Geschillen door niet-tijdige implementatie van EU-wetgeving maken geen deel uit van het onderzoek.

Uit het onderzoek bleek o.a. het volgende:

• - 

  Tussen 2010 en 2020 zijn bij de Europese Commissie 1025 klachten over Nederland ingediend, meestal over werkgelegenheid, milieu en interne markt. 164 klachten zijn door de Commissie gegrond bevonden. 92 daarvan werden onderwerp van een informele EU PILOT, 18 zaken werden meteen een formele inbreukprocedure.
• - 

  Er zijn in totaal 264 EU PILOT-procedures tegen Nederland gestart, op vrijwel alle beleidsterreinen. 177 (67%) daarvan werden afgesloten nadat de Europese Commissie uiteindelijk instemde met de reactie van Nederland. Vervolgstappen van de Europese Commissie waren daardoor niet nodig.
• - 

  Er zijn desalniettemin 67 inbreukprocedures op inhoudelijke gronden tegen Nederland gestart. In die gevallen was er volgens de Commissie sprake van incorrecte of incomplete implementatie en/of uitvoering van EU-wetgeving. Eind 2020 waren 49 inbreukprocedures beëindigd. In 38 gevallen was de uitkomst te reconstrueren. In de meerderheid daarvan heeft Nederland uiteindelijk voldaan aan eisen van de Commissie.
• - 

  Tussen 2010 en 2020 zijn 13 zaken door de Europese Commissie bij het Europese Hof aanhangig gemaakt. In 6 van de 10 zaken waarin het Hof uiteindelijk uitspraak deed volgde een veroordeling van Nederland. Nederland moest de niet-nakoming van het EU-recht ongedaan maken.
• - 

  Nederland was verder betrokken bij 605 zogenoemde prejudiciële zaken van het Hof: 260 keer na een verwijzing door een Nederlandse rechter, de overige keren omdat Nederland deelnam aan een zaak naar aanleiding van een verwijzing door een rechter uit een andere lidstaat. De uitspraak van het Hof kwam meestal overeen met het Nederlandse standpunt.
• - 

  Vanuit andere EU-lidstaten zijn 443 informele SOLVIT-zaken tegen Nederland gestart. Daarvan zijn er 363 opgelost (84,2%). In de meeste gevallen ging het om klachten op het terrein van sociale zekerheid en vrij verkeer van personen. De klachten die Nederland binnenkreeg kwamen vooral uit het VK, Polen en Duitsland.

De Rekenkamer stelde vast dat er binnen de bestaande overlegstructuren van het rijk in opzet veel mogelijkheden zijn om inhoudelijk te coördineren en af te stemmen over naleving van EU-recht. In de praktijk vindt coördinatie en afstemming tussen ministeries pas plaats als er na langdurige procedures geen overeenstemming met de Commissie is bereikt en het geschil is voorgelegd aan het Europese Hof. Deze coördinatie en afstemming is bovendien alleen procesmatig. Er is geen sprake van inhoudelijke gezamenlijke coördinatie en afstemming tussen ministeries over naleving en risico’s van mogelijke niet-naleving van EU-wetgeving voor de maatschappij.

Ook concludeerde de Rekenkamer dat zelden wordt geëvalueerd hoe schendingen van EU-wetgeving ontstaan en hoe ze worden opgelost. Als er al wordt teruggekeken op afgeronde procedures, gebeurt dat mondeling, ad hoc, en door individuele dossierhouders. Ministers trekken zodoende niet op gestructureerde wijze lessen uit eerdere trajecten.

Tenslotte onderzocht de Rekenkamer 9 casussen, zoals de Kaderrichtlijn Water (KRW), het Europees aanhoudingsbevel, en het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Vaak is er sprake van een langdurig traject, met een aaneenschakeling van informele EU PILOT- procedures, formele inbreukprocedures, soms uitmondend in een zaak bij het Europees Hof, en/of tal van prejudiciële uitspraken van het Hof. Ministers zoeken soms de randen op van wat mogelijk is – of gaan daar overheen. Hierover vindt geen rijksbrede inhoudelijke afstemming of coördinatie plaats.

De Rekenkamer vindt bij geschillen met grote risico’s voor de maatschappij tegenspraak tussen ministeries van belang. Hierdoor kan het risico op silo-denken bij ministeries mogelijk worden beperkt. Dit kan bijdragen aan het voorkomen van nieuwe procedures van de Commissie. En het kan helpen om geschillen niet langer te laten doorlopen dan nodig is, zodat urgente problemen zoals de waterkwaliteit of stikstofproblematiek mogelijk niet onnodig worden doorgeschoven in de tijd, waarbij ondertussen de maatschappelijke kosten verder oplopen.

Dr. Daniëlle van Osch, dr. Peter van Roozendaal en mr. Maaike Luiten zijn onderzoekers bij de Algemene Rekenkamer.