‘Niet alles kan’

Het lijkt er bijna op dat er ieder jaar een werkgroep-Van der Staaij met een rapport komt over het functioneren van de Tweede Kamer. In oktober 2019 stelde de werkgroep van der Staaij een aantal wijzigingen van het Reglement van Orde voor. In december 2021 volgde een tweede werkgroep van der Staaij die een werkagenda voorstelde over hoe de Kamer beter vorm kon geven aan haar controlerende en wetgevende functie. In november 2022 kwam deze tweede werkgroep met een tussentijdse monitor over de implementatie van deze agenda. En nu in juni 2023 volgde een eindmonitor. Of dit rapport het laatste deel vormt van een tetrateuch of dat het een pentateuch gaat worden, blijft nog even spannend.

Wetten

Met name op het medewetgevende vlak is de Kamer duidelijk zelfstandiger gaan opereren. Woensdag is de vaste wetgevingsdag geworden. De artikelsgewijze behandeling van de Wet toekomst pensioenen is een positief voorbeeld van hoe de Kamer werk heeft gemaakt van haar wetgevende taak. De commissie licht de inzet van wetgevingsrapporteurs uit die namens de Kamer kennis ophalen over de wet en naar kwaliteitsaspecten kijken. Er wordt gezien de verhoudingen in de Kamer vaak gekozen voor een duo (één uit de coalitie en één uit de oppositie). Bij begrotingen wordt hier al langer mee gewerkt. Als deze experimenten zo succesvol zijn, komt de vraag op waarom er niet bij alle wetgeving een rapporteur aangesteld wordt.

Moties

Een zwak punt dat de werkgroep benoemt, zijn de moties, als onderdeel van de controlerende functie. Hier heeft de monitor een dreigende toon: “De werkgroep ziet op dit moment twee opties voor de Kamer: aanvaarden dat het terugdringen van het aantal moties vooralsnog niet is gelukt, of rigoureuzere maatregelen overwegen zoals het werken met quota.” Een cultuuromslag rondom moties is er nog steeds niet gekomen. Een toezeggingenregister moet soelaas bieden, dan zou iedere fractie kunnen pronken met een toezegging van een bewindspersoon maar als dat niet lukt, dreigt de commissie met een stok: bij ieder debat zou ieder fractie maximaal twee moties mogen indienen.

Dat laatste zou in een aantal opzichten een opvallende stap zijn. Niet zo zeer dat het aantal moties beperkt wordt. Pas in de jaren ’80 is de regel ingevoerd dat Kamerleden hun moties moeten voorlezen. Het aantal moties is daardoor gebonden aan de spreektijd van een Kamerlid.

Het opvallende is dat hiermee de inzet van middelen afhankelijk gemaakt wordt van fracties. Bij de inzet van parlementaire instrumenten speelt de fractie geen rol: het recht om moties, wetsvoorstellen, vragen of amendementen in te dienen is het recht van het Kamerlid, niet van de fractie. Als we dit aan moties toekennen, staat dit in schril contrast met het individuele mandaat van een Kamerlid.

Tot nu toe zijn slechts twee zaken in de Kamer expliciet gelinkt aan fracties: spreektijd en financiën voor fractieondersteuning. Opvallend daarbij is dat deze meegroeien met het aantal fractieleden: des te meer fractieleden een fractie heeft des te meer fractiemedewerkers, en des te meer fractieleden des te meer tijd in sommige debatten. Dit voorstel zou een eenpersoonsfractie evenveel rechten gegeven als de grootste fractie. Zowel Liane den Haan als Geert Wilders zouden twee moties mogen indienen bij de Algemene Beschouwingen.

Uiteindelijk zijn moties een manier om Kamermeerderheden te bouwen. Het ligt in onze ogen voor de hand om als de Kamer het aantal moties zou willen beperken, te vereisen dat Kamerleden het werk al hebben gedaan om ervoor te zorgen dat een motie voldoende ondersteund is. Een expliciete ondersteuningsvereiste (in termen van een bepaald aantal Kamerleden dat de indiening van een motie zou moeten ondersteunen) zou daarvoor een interessante stap zijn. Opvallend genoeg stond er in het Reglement van Orde tot 2019 zo’n ondersteuningsvereiste die niet serieus werd toegepast. En dat is geschrapt door de werkgroep Van der Staaij. De dreigende woorden van Van der Staaij lijken toch wel een beetje op wat Salomon over de dwaas zegt in Spreuken 26:27 “Wie een kuil graaft, zal er in vallen”

Niet alles kan

Het ingewikkelde blijft dat de Tweede Kamer onder zware beperkingen wil scoren op zowel haar wetgevende, controlerende als volksvertegenwoordigende functie. Die beperkingen zijn het aantal Kamerleden dat in internationaal opzicht heel laag is en het aantal medewerkers dat in internationaal opzicht niet bijzonder hoog is. Deze 150 Kamerleden met zo’n 1300 personen aan ondersteuning willen zo wel uitblinken in het maken van zo’n 250 wetten per jaar, het controleren van het werk van 29 bewindspersonen en zo’n 120.000 ambtenaren en het vertegenwoordigen van 17 miljoen Nederlanders.

Niet alles kan, deelde Remkes Nederland al in 2019 mee. Dat geldt ook voor de Tweede Kamer. Het is het zeker waard om na te denken waarop de Kamer zich zou moeten focussen zolang de Kamer tot één van de kleinste parlementen in Europa behoort, zeker als we rekening houden met inwonertal en dat het niet een uitzonderlijk grote staf heeft.

Tussen de zinnen door zien we in het rapport van Van der Staaij dat de beperkte tijd in het parlement echt een probleem is: trots meldt de werkgroep dat een kennissessie met wetenschappers goed bezocht is door Kamerambtenaren, fractiemedewerkers en Kamerleden. Daar staan tal van rondetafelgesprekken met experts tegenover die worden geannuleerd omdat er te weinig Kamerleden aanwezig konden zijn. Een strategische commissievergadering met negen aanwezigen wordt als een succes gezien, terwijl dat betekent dat minder dan de helft van de fracties vertegenwoordigd is en maar een kwart van de leden van zo’n commissie.

Wil de Tweede Kamer een werkparlement zijn zoals het Europees Parlement, een wetgevingsmachine die zich minder bezighoudt met controleren en al helemaal niet met vertegenwoordigen? Of een debatparlement zoals de House of Commons waarin het volk zich vertegenwoordigd weet en de regering het vuur aan de schenen wordt gelegd in debatten maar vervolgens het parlement geen stempel drukt op wetgeving? Zolang de Kamer zo klein is, denken wij dat er scherpe keuzes gemaakt moeten worden over waar de Kamer zich op toelegt.

Simon Otjes is universitair docent Nederlandse politiek aan Universiteit Leiden.