Staatsrechtelijke boemerang

De langdurige behandeling van de Wet toekomst pensioenen (WTP) kreeg op 22 mei, in de eerste termijn van de Eerste Kamer, een bijzondere wending. SP-senator Tiny Kox betoogde dat strijdigheid met de Grondwet dreigde. De WTP wijzigde ook de Algemene Pensioen- en uitkeringswet politieke ambtsdragers (APPA) en - zo stelde hij - dat verplichtte, op grond van artikel 63 van de Grondwet, tot aanneming met een tweederdemeerderheid. Hij had hierover advies ingewonnen bij staatsrechtgeleerden.

In de memorie van toelichting van dit belangrijke wetsvoorstel had minister Carola Schouten uitgelegd waarom toepassing van de procedure in artikel 63 GW niet nodig werd geacht. Het ging om een wetstechnische wijziging en niet om een verandering in de aanspraken van Kamerleden. De Raad van State liet zich er in het geheel niet over uit en billijkte dus die redenering, zoals hij dat ook eerder had gedaan.

Geen wetsvoorstel werd in de recente parlementaire geschiedenis daarna zo uitvoerig in beide Kamers behandeld als de WTP. Niemand vroeg of toch niet artikel 63 van toepassing moest zijn, ook tegenstanders van de wet niet. Dat gebeurde evenmin tijdens de schriftelijke voorbereiding in de Eerste Kamer. Nergens werd aangekondigd dat er hierover nog een discussie diende plaats te vinden.

Het onderscheid maken tussen een inhoudelijke en technische wijziging en het niet volgen van de artikel 63-procedure was bepaald niet ongebruikelijk. In oktober 2005 werd door de Eerste Kamer gestemd over de Invoerings- en Aanpassingswet Zorgverzekeringswet (30.124). Het wetsvoorstel paste, net als nu de WTP, de APPA aan (artikel 3.4.1). Het werd aangenomen met 43 tegen 22 stemmen (geen tweederdemeerderheid dus). De voorzitter had voor de stemming ook niet gemeld dat een versterkte meerderheid nodig was. Dat hoefde bij dat wetsvoorstel dan ook niet. Niemand maakte bezwaar tegen de gevolgde procedure.

In de memorie van toelichting van een in 2021 door staatssecretaris Dennis Wiersma ingediend wetsvoorstel (36.004) dat eveneens mede tot wijziging van de APPA moest leiden, was te lezen: "De (...) voorgestelde wijzigingen betreffen echter alleen wetstechnische verbeteringen, waarmee geen veranderingen worden aangebracht in de aanspraken van Kamerleden. Een gekwalificeerde meerderheid als bedoeld in artikel 63 van de Grondwet is daarom voor dit wetsvoorstel niet nodig."

Laat die tekst nu identiek zijn aan die in de memorie van toelichting van de WTP, die drie maanden daarna werd ingediend. De wetswijziging werd met gewone meerderheid aangenomen. Opnieuw maakte niemand bezwaar.

Conclusie: er werd al langer onderscheid gemaakt tussen een inhoudelijke en technische wijziging van de APPA en bij dat laatste is geen versterkte meerderheid vereist. En dat mag ook.

Niettemin verklaarden drie staatsrechtgeleerden met grote stelligheid het tegendeel. Volgens hen was bij iedere wijziging aanvaarding met tweederde­meerderheid nodig.

Ongetwijfeld was hun motief het strikt naleven van constitutionele regels, maar daardoor werden zij een 'wapen' in het politieke debat. Bij een interventie in het kielzog van tegenstanders van de WTP (met Kox voorop) was dat onvermijdelijk. Wat meer achterdocht toen één van de grootste opponenten van de WTP met het punt kwam, was op zijn plaats geweest. Zeker gezien het moment.

Het constitutionele wapen waarmee de procedure werd 'aangevallen' bleek bovendien een boemerang te zijn. Toen de Eerste Kamer in meerderheid geen bezwaar tegen aanvaarding met gewone meerderheid had, keerde dat wapen hard terug in 'het gezicht' van het door hen zo verdedigde constitutionele bestel. Zie je wel, zeiden tegenstanders van de WTP: 'falende senatoren', 'de wet kwam inconstitutioneel tot stand', 'schending van de Grondwet', 'is dat nou toetsen?', 'ze luisteren niet naar geleerden', kortom: 'ook de Eerste Kamer deugt niet'. Ondermijning van de instituties in optima forma.

Geheel ten onrechte.

Het ware wijzer geweest als de kwestie aan het begin van het wetgevingstraject was opgeworpen. Toen was het moment voor de enige relevante discussie, namelijk over de vraag of het hier om een technische of inhoudelijke wijziging ging.

Het zou goed zijn als de schrijvers van de brandbrief nu afstand nemen van degenen die stellen dat de WTP op ongrondwettelijke wijze tot stand is gekomen.