Waarom effectieve lobbywetgeving meer is dan transparantie en integriteit

Lobbywetgeving zal altijd inherent onvolmaakt zijn. Het politiek-bestuurlijk proces is complex en chaotisch, en zij die zoeken zullen altijd zijroutes vinden die afwijken van de wegen die een integer persoon of organisatie zou bewandelen voor legitieme belangenbehartiging. Tegelijkertijd zijn de ontwikkeling, uitvoering en handhaving van lobbywetgeving zonder twijfel zinnig. Ze zorgen namelijk voor debat over dit cruciaal aspect van onze parlementaire democratie, en zorgen ervoor dat inzichtelijk wordt wie zich (bewust of onbewust) buiten de afgesproken kaders plaatst.

Dit betekent wel dat lobbywetgeving meer moet inhouden dan alleen integriteitskaders en een roep om meer transparantie. Maar het huidige politieke en publieke debat wordt juist gedomineerd door een welhaast blindelings vertrouwen in transparantie en anti-corruptie-wetgeving om ‘‘de lobby’ aan banden te leggen.’ Daarom worden lobbyregels, zoals bijvoorbeeld een lobbyregister of draaideurregelgeving, vaak ‘aangehaakt bij’ integriteits- en transparantiekaders en hoofdzakelijk vanuit dat perspectief vormgegeven.

Hierdoor richt men zich vooral op pogingen om mogelijke negatieve externaliteiten van lobbyen te beperken, en is er weinig tot geen aandacht voor het bewaken en bevorderen van de positieve externaliteiten zoals het belang van een toegankelijke overheid, participatie en maatschappelijke draagvlak.

Illustratief hiervoor is de expliciete vermelding van uitgebreide incidentencasuïstiek in de initiatiefnota Dassen/Omtzigt uit 2022 die lobbymaatregelen voornamelijk relateert aan integriteit van het openbaar bestuur. Ook de onmiddellijke politieke en publieke roep om aanscherping van de lobbyregels in de EU naar aanleiding van het corruptieschandaal begin 2023 rondom één van de vicevoorzitters van het Europese parlement past in deze trend. De roep om verdergaande lobbyregulering herleeft namelijk vaak direct na schandalen die een mengeling zijn van oneigenlijke beïnvloeding en niet-integer (of corrupt) gedrag van (voormalig) publieke gezagsdragers of belanghebbenden. Vanuit dit perspectief lijkt wetgeving die aansluit bij de route van integriteits- en, in het verlengde daarvan, transparantiedoelstellingen een logische politieke uitkomst. Op deze manier hopen politici het vertrouwen van de burgers in de overheid te herstellen.

Deze nadruk op op integriteit en transparantie miskent dat belangenvertegenwoordiging een samenspel is tussen (politieke en maatschappelijke) participatie en beïnvloeding – en niet slechts dat laatste – en tweerichtingsverkeer tussen de overheid en maatschappelijke organisaties (waarbij beide partijen een verantwoordelijkheid hebben). Deze miskenning vernauwt het publieke en politieke debat over dit belangrijke onderdeel van democratische besluitvorming. Door deze enge, bijna één-dimensionale invalshoek, kan een verdere uitwerking van deze initiatieven, ondanks hun relevante en waardevolle doelstellingen, leiden tot onvolledige wet- en regelgeving, of onwenselijke en onbedoelde neveneffecten, zoals bijvoorbeeld het vergroten van het ongelijk speelveld, of het afleggen van verantwoording complexer maken, of zelfs mínder dan meer inzicht in besluitvorming opleveren.¹

Wetgevers hebben een verantwoordelijkheid om wetgeving te ontwikkelen die erop gericht is om belangenvertegenwoordiging in een democratie legitiem te laten verlopen. Dat betekent zowel aandacht voor het risico van een (structureel) ongelijk speelveld, als een ondoorzichtelijk en ontoegankelijk beleidsproces (wat verder gaat dan alleen transparantie), en aandacht voor de risico’s op belangenvermenging. Disproportionele aandacht voor een van deze zaken (bv. belangenvermenging of corruptie), doet andere even fundamentele uitdagingen (evenredige politieke participatie van maatschappelijke belangen) namelijk naar de achtergrond verdwijnen. Bovendien verhoogt dit de kans op symboolmaatregelen, die weliswaar (oppervlakkig) draagvlak hebben en politieke daadkracht impliceren, maar vrijwel geen tot zeer beperkte effecten hebben op de rol en invloed van belangenbehartiging in politiek-bestuurlijke besluitvorming. Kortom, wet- en regelgeving ten behoeve van legitieme belangenvertegenwoordiging vragen om een goede afweging; een afweging die verder gaat dan alleen transparantie en integriteit.

Caelesta Braun is Hoogleraar Public Governance and Civil Society aan de Universiteit Leiden. Bert Fraussen is universitair hoofddocent aan de Universiteit Leiden.

Dit stuk is gebaseerd op Braun, C. en Fraussen, B. 2023. Over regels voor het samenspel tussen overheid en belangebehartigers. Waarom effectieve lobbywetgeving meer is dan transparantie en integriteit’, Ars Aequi, mei 2023; en Braun, C. en Fraussen, B. 2022. Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging. Naar een weloverwogen Register voor belangenvertegenwoordiging, Universiteit Leiden.

[1] Fraussen, B. en Braun, C. Inclusieve aanpak maatschappelijk belang vereist regie. 23 april 2019, Blogpost Platform O